عليرضا كيانپور
لايحه بودجه سال آينده هم همچون لوايح بودجه امسال و سال‌هاي پيش، متني است درحدود 20 تبصره و مواد الحاقي مربوط به آن. اما اين تمام آنچه اين لايحه را تشكيل مي‌دهد نيست. چراكه 290 نماينده مجلس نيز به 22 تبصره لايحه بودجه 98، بيش از 6000 پيشنهاد الحاق كرده‌اند. چند هزار پيشنهادي كه بعيد است به تصويب برسند و همچنان لايحه بودجه 98، آنچه مدنظر دولت و سازمان برنامه و بودجه كشور بوده، باقي بماند. اتفاقي كه به‌گفته بعضي اعضاي كميسيون برنامه و بودجه و همچنين برخي نمايندگان عضو كميسيون تلفيق بودجه 98، درصورت تحقق، «لايحه بودجه 98» را به «طرح بودجه 98» تبديل مي‌كند و شوراي نگهبان را در روند تاييد و انطباق آن با قانون اساسي، با چالشي اساسي نيز مواجه مي‌كند. هرچند آنچه صرفِ تحقق اين اتفاق عجيب را اين‌چنين اساسي، به چالش مي‌كشد، صرفا موانع قانوني پيش‌روي آن نيست؛ بلكه چنانچه با يك حساب و كتاب سرانگشتي نيز دستگيرمان مي‌شود، تحقق اين اتفاق عجيب نيازمند زماني طولاني نيز هست؛ زماني چنان طولاني كه طبيعتا بيش از آن مهلت حدودا 20 روزهاي كه مجلس براي تعيين‌تكليف اين لايحه در اختيار دارد، به طول خواهد انجاميد و اين، يعني مي‌توان نسبت به تصويب لايحه بودجه 98 و بيش از 6000 پيشنهاد الحاقي‌اش تا پيش از پايان سال 98 اميدوار بود اما با اين اوضاع و احوال، تصويب اين لايحه يا به تعبيري طرح پردامنه در موعد مقرر- يعني پيش از پايان سال 97 و نوروز 98، عملا ناممكن خواهد بود.
بررسي 6000 پيشنهاد در يك ماه؟!
بهروز نعمتي، سخنگوي هيات رييسه مجلس آن كسي بود كه صبح ديروز با حضور در جمع خبرنگاران پارلماني، از اين اتفاق عجيب خبر داد و گفت: «با توجه به اينكه بالغ بر 6000 پيشنهاد بودجه‌اي ازسوي نمايندگان وجود دارد و اختياراتي كه آيين‌نامه براي ارايه پيشنهادات به نمايندگان داده است، زماني بيش از حد معمول براي بررسي بودجه نياز است.» اين نماينده مجلس گفته است: «درسال‌هاي گذشته، بررسي بودجه حدودا 3 هفته به طول مي‌انجاميد اما با وجود اين پيشنهادات و روند فعلي بررسي بودجه بيش از يك ماه به طول مي‌انجامد.» اما آيا واقعا مجلس قادر است علاوه بر تبصره‌ها و مواد متعدد لايحه بودجه 98، اين بيش از 6000 پيشنهاد الحاقي را نيز تعيين‌تكليف كند. آن هم در شرايط اقتصادي خاص اين روزهاي كشور كه عملا دولت و بودجه‌اش را فارغ از اين معضل تازه تعدد پيشنهادهاي الحاقي، با چالش‌هايي متعدد از بحث افزايش قيمت يا سهميه‌بندي بنزين و نحوه دريافت ماليات از نهادها، دستگاه‌ها و سازمان‌هاي مختلف گرفته تا هدفمندي يارانه‌ها و مواردي از اين دست، روبه‌رو كرده است. نعمتي كه اميدوار است همكارانش در مجلس بتوانند پيش از موعد مقرر، بررسي بودجه را به اتمام برسانند. اميدواري او تا حدي است كه حتي احتمال بررسي و تصويب بودجه يك‌دوازدهم را نيز «بعيد» دانسته و معتقد است باتوجه به آنكه شوراي نگهبان نيز نيازمند حداقل 10روز مهلت، براي انطباق مصوبات مجلس با شرع و قانون است، مجلس علي‌القاعده تا حول و حوش 20 اسفند، هم تكليف متن اين لايحه را تعيين كند، هم تكليف آن بيش از 6000 پيشنهاد الحاقي نمايندگان را.
24 ساعت كار در 250 روز براي يك لايحه بودجه
اما به‌راستي چگونه ممكن است؟ چطور مي‌توان تصور كرد كه بتوان در حدود 15 روز، علاوه بر اصل لايحه، 6000 پيشنهاد الحاقي را نيز تعيين‌تكليف كرد؟! آن هم درحالي كه به‌گفته خود نعمتي، رسيدگي به لوايح بودجه سالانه معمولاً چيزي درحدود 20 روز تا يك ماه به طول مي‌انجامد و گاه، رسيدگي به لوايح بودجه در همين زمان حدودا يك‌ماهه نيز محقق نشده و دولت‌ها را ناچار به تهيه و ارايه لوايح بودجه كوتاه‌مدت موسوم به لوايح بودجه چنددوازدهم مي‌كند تا به‌فراخور، حساب و كتاب تخصيص اعتبارات چندماه نخست سال بعد كشور مشخص شود و دولت بتواند حقوق كاركنان خود را بپردازد و امور كشور را پيش ببرد تا در وقت مقتضي، وضعيت بودجه‌ريزي در ادامه سال نيز توسط مجلس مشخص شود. به هر تفسير اما، چنانچه با يك حساب و كتاب سرانگشتي دستگيرمان مي‌شود، اگر رسيدگي به هر پيشنهاد الحاقي، نيازمند زماني درحدود يك ساعت باشد، يعني رسيدگي به اين بيش از 6000 پيشنهاد، نيازمند بيش از 6000 ساعت كار در مجلس است. به اين اعتبار اگر نمايندگان تمامي 24 ساعت شبانه‌روز را هم بي‌وقفه كار كنند، يعني 250 روز بايد كار كنند تا فقط تكليف اين 6000 هزار پيشنهاد الحاقي به لايحه بودجه را روشن كنند. البته ناگفته پيداست كه امكان اينكه مجلس 250 روز به‌صورت 24 ساعته روي يك موضوع كار كند، ميسر نخواهد بود. حتي اگر اين كار دشوار را به ربات‌ها و سيستم‌هاي رايانه‌اي هم بسپاريم، بعيد است كه در اين 250 روز (نزديك به 9 ماه) بدون وقفه كار كند و اخلالي هم در كار پيش نيايد. البته گفتن ندارد كه مثلاً اگر لايحه بودجه سال آينده حدود 9 ماه ديگر، يعني آبان‌ماه 98 به تصويب برسد با اينكه دولت اساساً برنامه‌اي براي بودجه سالانه نداشته باشد، تفاوت چنداني نخواهد داشت اما بد نيست كمي واقع‌بين‌تر به اين اعداد و ارقام نگاه كنيم. درواقع اگر مجلس در 3 شيفت، يعني از ساعت 8 صبح تا 8 شب روي اين بيش از 6000 پيشنهاد كار كند، با فرض آنكه هر پيشنهاد همان يك ساعت زمان را بطلبد، بايد عدد 250 روز يا 9 ماه را ضربدر 2 كنيم كه در آن صورت بايد به‌جاي 250 روز، از 500 روز (يك سال و 6 ماه) سخن بگوييم و به‌جاي 9 ماه نيز بگوييم 18 ماه. البته شايد بتوان گفت كه اختصاص زمان يك ساعت براي بررسي هر يك از اين پيشنهادهاي الحاقي بيش از حد است و با اين حساب شايد واقع‌بينانه‌تر اين باشد كه بگوييم هر پيشنهاد، نه يك ساعت، بلكه يك‌سوم اين ميزان يعني تنها 20 دقيقه زمان خواهد برد. در آن صورت هم با احتساب 12 ساعت كار در هر روز، بايد بگوييم كه تعيين‌تكليف لايحه بودجه زودتر از 170 روز يا همان حدود 6 ماه محقق نخواهد شد. درواقع اين صورت هم، باز در اصل ماجرا تفاوت چنداني نخواهيم ديد. چراكه عملاً تصويب بودجه 98 در آستانه مهرماه با اينكه دولت، فاقد حساب و كتاب مدون مالي و اعتباري باشد، تفاوت چنداني نخواهد داشت.
راه‌حل؟ پاك‌كردن صورت مساله!
با اين حساب، شايد بتوان نتيجه گرفت كه تنها راه‌حل اين معضل تازه، همان راه‌حل قديمي، يعني پاك كردن صورت مساله باشد. درواقع تنها راهي كه مي‌توان براي اين 6000 پيشنهاد تصميم گرفت، اين است كه كلا بي‌خيال موضوع شده و اين‌طور انگار كنيم كه اساسا پيشنهادي نبوده؛ چه بيش از 6000 تا، چه اصلاً 6 تا. چراكه نمايندگان بنابر قانون اجازه دارند به هر ميزان كه صلاح مي‌دانند، پيشنهاد الحاقي بدهند و هيچ قدرتي داخل يا خارج مجلس نيز نمي‌تواند اين حق را از نمايندگان سلب كند. بنابراين عملا اينكه يك پيشنهاد را در نوبت بررسي قرار دهيم و ديگري را خط بزنيم نيز ممكن نخواهد بود.
حيدري و آسيب‌شناسي مجلس
مهم‌تر از تمامي اين موارد اما شايد آن باشد كه چرا ناگهان امسال لايحه بودجه با اين حجم از پيشنهادهاي الحاقي نمايندگان مواجه شده است؟! چرا سال‌هاي قبل با چنين معضلي روبرو نبوديم؟! حالا كه چنين شده، چه بايد كرد؟! و پيش از آن، اساسا چرا ناگهان چنين شده است؟! غلامرضا حيدري، عضو اصلاح‌طلب كميسيون برنامه و بودجه مجلس در مواجهه با اين پرسش‌هاي «اعتماد»، بحث «روانشناسي رفتار نمايندگان را پيش كشيده است.» اين نماينده مجلس مي‌گويد: «البته اغلب اين موارد راي نمي‌آورند و بسياري از موارد نيز اساساً مطرح نمي‌شوند اما مشكلي ديگر نيز در اين راستا وجود دارد و آن، اين است كه ما در مجلس، يك كميسيون تلفيق بودجه داريم. درواقع لوايح بودجه، پيش از آنكه به صحن بيايند، در اين كميسيون بررسي مي‌شوند و آن ميزان تغييري كه مجلس مي‌تواند در لايحه اعمال كند، آنجا انجام مي‌شود.» حيدري همچنين گفته است: «آنچه درپي ارايه اين حجم انبوه پيشنهادها علاوه بر مشكلاتي كه گفته شد، اتفاق مي‌افتد، اين است كه به‌اصطلاح پخت و پز كميسيون تلفيق هم بي‌اثر مي‌شود.»
6000 تاي امسال مقابل 7000تاي پارسال
پاسخ حيدري، دقيق، آسيب‌شناسانه و از سر دلسوزي است اما واقعيت آن است كه ما هنوز نمي‌دانيم چرا تا سال‌هاي قبل شاهد چنين اتفاقاتي نبوديم. غلامرضا جعفرزاده‌ايمن‌آبادي، ديگر عضو كميسيون برنامه و بودجه مجلس كه ازقضا در كميسيون تلفيق بودجه 98 هم حضور داشته است، به «اعتماد» مي‌گويد: «تاجايي كه به خاطر دارم، اين حجم انبوه پيشنهادها صرفا مربوط به امسال نيست. به عنوان مثال اگر اشتباه نكنم، سال گذشته و درواقع درجريان بررسي لايحه بودجه 97 نيز چيزي درحدود 7000 پيشنهاد ازسوي نمايندگان مطرح شده بود. يعني چيزي بيش از آنچه امسال مطرح شده است.»
جعفرزاده‌ايمن‌آبادي و معضلي به نام پيشرفت
چنانچه مي‌بينيم با هر جست‌وجو صرفا به سوالات افزوده مي‌شود. درواقع با اين توضيحات جعفرزاده، درواقع تعداد پيشنهادهاي امسال حتي كمتر از سال گذشته بوده است. اما واقعيت اين است كه در گذشته هرگز اين آمار و ارقام اين‌چنين رسانه‌اي نمي‌شد و مهم‌تر از آن، اين‌چنين چالش‌انگيز نمي‌شد. ضمن آنكه هرگز به ياد نداريم كه چندهزار پيشنهاد الحاقي درجريان بررسي بودجه مورد بررسي و تصويب قرار گيرد. جعفرزاده ايمن‌آبادي در اين رابطه مي‌گويد: «اين تعداد پيشنهاد اتفاق تازه‌اي نيست. آنچه تازه اتفاق افتاده، الكترونيكي شدن سيستم ارايه و بررسي پيشنهادها و ساير امور مجلس است.» نايب‌رييس نخست فراكسيون مستقلين ولايي مجلس ادامه مي‌دهد: «درواقع در ادوار پيشين چيزي در حدود همين تعداد پيشنهاد مطرح مي‌شد اما گاه، لابه‌لاي كاغذها و زونكن‌ها گم مي‌شد. البته نه اينكه مفقود شوند اما از آنجا كه دسترسي به تمامي اين موارد براي نمايندگان دشوار بود، در بسياري از موارد پيگيري ويژه‌اي صورت نمي‌گرفت اما از امسال، اين سيستم ثبت پيشنهاد همچون بسياري از ديگر از امور مجلس، الكترونيكي شده و نمايندگان مثلاً مي‌توانند با جست‌وجوي نام خود، به‌راحتي تمامي پيشنهادهاي خود را روي مانيتور مشاهده كنند. حال آنكه در گذشته، بعضا خود پيشنهاددهنده نيز نمي‌توانست پيشنهاد خود را در آن لحظه‌اي كه نوبتش فرامي‌رسيد، ازميان حدود 20 تا 30 كتابچه و صدها برگ كاغذ پيدا كند و به بحث بگذارد كه به همين دليل در عمده موارد، اين پيشنهادها مطرح نمي‌شد. درواقع، الكترونيكي شدن سازوكار مجلس، هوشياري نمايندگان را افزايش داده است.» نماينده مردم رشت در مجلس همچنين مي‌گويد: «در گذشته وقتي به يك تبصره از لايحه بودجه مي‌رسيديم، نمي‌دانستيم مثلا همكاري كه در صندلي كناري‌مان نشسته، پيشنهادي دارد يا خير. اما اكنون با اين سيستم مكانيزه مي‌توانيم بدون كمترين زحمت، در مانيتورمان مشاهده كنيم كه كدام نمايندگان در مورد فلان تبصره پيشنهاد دارند و پيشنهادشان چيست.»
راه‌حل واقعي؛ نمايندگان بيشتر همكاري كنند
البته همين كه حالا مي‌دانيم مشكل از كجاست يا به بيان دقيق‌تر همين كه فهميديم اين مشكل جديد به‌نحوي ناشي از حل برخي معضلات قديمي‌تر است، خود گامي است، رو به جلو. اما به هر حال اين معضل تازه هم چالش كوچكي نيست و بايد برايش راه‌حلي پيدا كرد. جعفرزاده‌ايمن‌آبادي در پاسخ به اين پرسش مي‌گويد: «راه‌حل همكاري بيشتر نمايندگان است. درواقع نمايندگان بايد از موارد پيشنهادي كه چندان اهميت ندارد، عبور كنند تا اتلاف وقت صورت نگيرد.»
از لايحه بودجه دولت تا طرح بودجه مجلس
فارغ از اينها اما مساله‌اي مهم‌تر نيز مطرح است و آن، اينكه اگر بر فرض تمامي اين چندهزار پيشنهاد «حائز اهميت» بودند، مطرح شدند و با همراهي صحن به تصويب نيز رسيدند، آن‌گاه ديگر از لايحه اوليه چه باقي مي‌ماند؟ اما جعفرزاده‌ايمن‌آبادي معتقد است كه اين امكان وجود ندارد. او مي‌گويد: «اگر تغييرات از ميزاني كه در قانون تعيين شده، بيشتر باشد، شوراي نگهبان، مصوبات مجلس را رد مي‌كند. قانون تاكيد كرده كه پيشنهادهاي الحاقي نبايد بيش از 30 درصد در لايحه تغيير ايجاد كنند.» اين عضو كميسيون برنامه و بودجه مجلس همچنين گفته است: «از طرفي خود نمايندگان و البته هيات رييسه مجلس نيز به اين مهم توجه دارند و سعي مي‌كنند موضوع را كنترل كنند تا مشكلي نباشد.» علاوه بر تمامي اين مباحث اما نكته مهم ديگري كه تقريبا هرسال در فصل بودجه مطرح مي‌شود، طرح برخي پيشنهادها و الحاقات غيركارشناسي يا غيرملي ازسوي بعضي از نمايندگان با اهداف منطقه‌اي، جناحي يا گروهي است. معضلي كه حالا باتوجه به حجم انبوه اين پيشنهادها قاعدتاً تاثيري دوچندان خواهد داشت. جعفرزاده ايمن‌آبادي در پاسخ به اين چالش مي‌گويد: «البته كه بنده نمي‌گويم همه 6000 پيشنهاد كاملا كارشناسي و ملي است و هيچ ايرادي هم به هيچ‌كدام وارد نيست. احتمالاً مواردي باشند كه فاقد اين دو ويژگي مهم باشند اما فراموش نكنيم كه وضعيت مجلس در سال سوم با سال‌هاي نخست قابل مقايسه نيست. اما امروز نمايندگان همگي به پختگي كامل رسيده‌اند و حقيقتا عمده پيشنهادهايي كه لااقل بنده در جريانشان هستم، پيشنهادهاي درست و اصولي است. درواقع مشكلي كه بعضي از اين پيشنهادها دارد اين است كه باتوجه به كمبود منابعي كه كشور با آن روبه‌رو است، بعضي از اين موارد قابل‌اجرا نيست. حال آنكه كار كارشناسي خوبي درموردشان انجام شده و شايد اگر در موقعيتي به جز آنچه اكنون به لحاظ اقتصادي با آن مواجهيم، مطرح مي‌شد، مي‌توانست موثر و راهگشا باشد. اما به هر حال شرايط فعلي كشور به‌گونه‌اي است كه به لحاظ منابع و اعتبارات با مشكلات فراوان روبه‌رو هستيم.»حالا رسيدگي به لايحه بودجه، البته بدون درنظر گرفتن اين 6000 پيشنهاد الحاقي، هنوز در يك‌سوم ابتدايي راه است و عمده كار تصويب اين لايحه، ناتمام باقي مانده است. با اين حساب، بايد ببينيم در ادامه راه چه اتفاقي خواهد افتاد. آيا مجلسي‌ها بنا دارند، به‌راستي چيزي درحدود حداقل 6 ماه از سال 98 را به رسيدگي به دخل و خرج كشور در اين سال اختصاص دهند يا اينكه از خير اين هزاران پيشنهاد مي‌گذرند و لايحه دولت را از شر اين آسيب‌هاي الحاقي رها مي‌كنند.