قرن‌هاست كه قانونگذاري مكتوب در دنيا آغاز شده است و با توجه به شرايط جوامع و اراده حكام، دستخوش تغييرات فراوان شده است. برخي از اين تغييرات عالمانه و براي پاسخگويي به مطالبات آتي جامعه و برخي ديگر بر اثر اقدامات و انديشه‌هاي محدودكننده بوده است.
هر دو دسته قوانين فوق‌الاشعار خود شاخه‌هايي داشت. آنها كه به منظور پاسخگويي به مطالبات آتي جامعه بوده‌اند بخشي براساس دكترين و نظريه‌هاي متخصصيني هستند كه هم حقوق و هم اجتماع و هم موضوع را به خوبي درك مي‌كنند و بخشي براساس عرف و انديشه‌هاي افرادي كه در پي تكرارند و جامعه و موضوع و هدف را نمي‌شناسند و استراتژي براي آنها معنايي ندارد و فقط به فكر گذران عمر و گذشت زمان، به گونه‌اي كه خود را محفوظ بدارند، هستند.
قوانين محدودكننده نيز يا بر اساس انديشه‌هاي حكام، به منظور تثبت قدرت شكل مي‌گيرند يا براساس انديشه افراد داراي ذهن‌هاي محدود و محدودكننده كه اين دسته نيز داراي دو بخش است، بخشي كه بر اساس نظرات افراد ناآگاه به علم حقوق، موضوع، اجتماع و هدف و بخشي ديگر بر اساس نظرات افرادي كه عالمانه در فكر محدود كردن حقوق افراد جامعه هستند، وضع مي‌شود.
از هر دسته از قوانين مذكور چه انتظاري مي‌توان داشت؟
در پي قانون، آيين‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها و بخشنامه‌هايي وضع مي‌شود كه در برخي موارد در تعارض با قوانين هستند و اين تعارضات نيز برخي موارد ناشي از عدم درك صحيح از قانون و در برخي موارد ناشي از اقدامات عالمانه و عامدانه هستند.
اما آنچه از قانونگذاري‌ها و وضع قوانين و مقررات حاصل مي‌شود آثاري است كه متوجه جامعه است. آثار برخي از قوانين و مقررات عموم جامعه و آثار برخي ديگر بخشي اندك از جامعه را هدف قرار مي‌دهند. عموما آن بخش از قوانين و مقرراتي كه آثار ناشي از آنها عموم جامعه را هدف قرار مي‌دهد، به ويژه در كشورهاي جهان سوم يا در حال توسعه، برعكس قوانيني كه بخش اندكي از آن بهره‌مند مي‌شوند، اسباب ارتقاي جامعه را حاصل نمي‌كند، در صورتي كه در كشورهاي در حال توسعه و جهان سوم بايد از قوانين و مقررات به عنوان مهم‌ترين ابزار مديريت در راستاي اعتلاي جامعه بهره گرفت. براي چنين هدفي ضرورت دارد چند ركن اساسي در نظام قانونگذاري و بهره‌مندي از قانون مورد توجه شايسته قرار گيرند.
براي قانونگذاري افراد داراي دانش قانون‌نويسي با برخورداري از مشاورين حوزه‌هاي تخصصي به‌كار گرفته شوند.
افراد حقوقي توانمند داراي دانش حقوقي و آشنا به موضوعات تخصصي هر بخش در سكان مديريت امور حقوقي قرار گيرند.
در وضع آيين‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌ها از افراد صاحب‌نظر حقوقي و آشنا به موضوع تخصصي استفاده شود.
در همه امور فوق افراد بايد علاوه بر دانش حقوقي و دانش تخصصي داراي استراتژي معين براي ميان‌مدت و بلندمدت باشند تا تحقق اهداف عالي ممكن شود و نكات بسيار ديگر كه توجه به آنها داراي اهميت خاص است.
بررسي عملكرد سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخيزداري كشور طي سال‌هاي گذشته نشان مي‌دهد كه مديريت سازمان در بهره‌گيري از قوي‌ترين ابزار مديريت، بسيار ناكارآمد بود. اكثر قوانين و مقرراتي كه در زمينه منابع طبيعي كشور وضع شدند به جاي آنكه با هدف حفظ، احيا و توسعه جنگل‌ها و مراتع باشد بر واگذاري و تبديل كاربري تمركز دارد. به جاي آنكه بر تثبيت مالكيت ثروت‌هاي عمومي، تحت عنوان اموال عمومي تمركز داشته باشد، مالكيت اموال عمومي را متزلزل ساخته است. اقدامات پيشگيرانه در امر حفاظت، با نگاه سزادهي و كيفردهي با تشكيل و تجهيز و توسعه يگان حفاظتي كه قدرتي فراتر از ضابطان خاص ندارند، مغفول ماند. جايگاه مشاركت عمومي در امر حفظ، توسعه، احيا و بهره‌برداري كه از اصول حكومت به زمامدار (حكمراني مطلوب) و از موارد مصرح در اصل «50» قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران است، به‌رغم آنكه در قانون احكام دايمي برنامه‌هاي توسعه كشور، در بند «ب» ماده «29» مورد توجه قرار گرفت، بر اساس تفاسير ناصواب و اشتباهي كه برخي عامدانه و برخي نيز به دليل عدم برخورداري از دانش حقوقي و دانش تخصصي لازم صورت پذيرفت، مورد توجه شايسته قرار نگرفت.
از ادله اثبات ادعا، علاوه بر موضع‌گيري‌ها نسبت به بند «ب» ماده «29» قانون احكام دايمي برنامه‌هاي توسعه كشور، مي‌توان به برخوردي كه با راي شماره 1376 هيات عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال بند «1» بخشنامه شماره 16028/90- 1390/01/19 رييس سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخيزداري انجام شد، اشاره كرد. برخي در سازمان اين راي را، چنين تفسير كرده‌اند كه بر اساس آن بايد تمامي طرح‌ها و پروژه‌ها و معاملات سازمان از طريق مزايده يا مناقصه صورت پذيرد در حالي كه مداقه در مفاد شكايت و استدلال‌ها و راي صادره نتيجه ديگري حاصل مي‌كند.
راي مذكور در پي شكايت معاون حقوقي، مجلس و تفريغ بودجه ديوان محاسبات كشور به موجب شكايت‌نامه شماره 20000/1180- 1396/8/9 با موضوع شكايت و خواسته «ابطال بند «1» بخشنامه شماره 90/16028- 1390/1/19 معاون وزير و رييس سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخيزداري كشور» چنين صادر شد: «با توجه به لزوم برگزاري مزايده در خصوص كليه معاملات وزارتخانه‌ها و موسسات دولتي، بند «1» بخشنامه مورد اعتراض كه برگزاري مزايده را صرفا براي طرح جنگلداري تكليف كرده و ساير موارد را تابع قرارداد و مستثني اعلام كرده است، مغاير با احكام ماده « 24» قانون مقررات مالي، اداري و استخدامي وزارت جهاد كشاورزي و ماده «79» قانون محاسبات عمومي كشور و ماده «58» قانون حفاظت و بهره‌برداري از جنگل‌ها و مراتع كشور است.»
با مداقه در راي فوق‌الاشعاره نتايجي به شرح ذيل تحصيل مي‌شود:
الف) در بند «1» بخشنامه مورد اعتراض كه ابطال شود برگزاري مزايده، صرفا براي طرح جنگلداري تكليف شده بود در حاليكه برخي از وظايف و معاملات ديگر وجود دارند كه بر اساس هيچ قانوني اعم از عام يا خاص از مزايده يا مناقصه مستثني نشده‌اند و مشمول مزايده يا مناقصه هستند، بنابراين به يقين استفاده از واژه «صرفا» كه محدودكننده مزايده در يك امر خاص و معين طرح جنگلداري بوده، خلاف قوانين حاكم است و ابطال اين بند به درستي انجام گرفت.
ب) ماده «58» قانون حفاظت و بهره‌برداري، اجازه واگذاري طرح‌هاي جنگلداري به موسسات دولتي يا وابسته به دولت را كه سرمايه آنها كلا متعلق به دولت باشد، بدون رعايت مزايده و مقررات مندرج در اين قانون صادر كرده است، به عبارت ديگر سازمان مكلف به برگزاري مزايده در خصوص تمامي طرح‌هاي جنگلداري نيست و جواز صادر شده در ماده «58» دقيقا منطبق بر بند «1» ماده «79» قانون محاسبات عمومي كشور است كه انجام معاملاتي كه طرف معامله آن وزارتخانه يا موسسه دولتي و يا شركت دولتي باشد را از طريق مناقصه يا مزايده مستثني كرده است.
پ) براساس ماده « 79 » قانون محاسبات عمومي كشور، معاملات وزارتخانه‌ها و موسسات دولتي اعم از خريد و فروش و اجاره و استجاره و پيمانكاري و اجرت كار و غيره (به استثناي مواردي كه مشمول مقررات استخدامي مي‌شود) بايد حسب مورد از طريق مناقصه يا مزايده انجام شود مگر در موارد چهارده‌گانه مصرح در ذيل همين ماده. به عنوان مثال علاوه بر جواز صادره در بند «1» ماده «79» قانون محاسبات عمومي كشور درخصوص انجام معاملات بدون برگزاري مزايده و مناقصه با وزارتخانه يا موسسه دولتي و يا شركت دولتي كه منطبق است با حكم ماده «58» قانون حفاظت و بهره‌برداري از جنگل‌ها و مراتع، استثناء تصريح شده در بند «2» ماده «79» قانون محاسبات عمومي كشور نيز در خصوص وظايف اين سازمان مصاديقي دارد. وظايف ذاتي شهرداري‌ها تامين رفاه و آسايش و آرامش شهروندان است و فضاي سبز شهري از ملزومات و ضرورت‌هاي حفظ سلامت و زيبايي شهروندان و شهرها و توسعه پايدار است. از سويي ديگر در بسياري از شهرها كماكان نيروهاي خدماتي و تخصصي در زمينه حفظ و مراقبت از فضاي سبز، نيروهاي قراردادي يا پيماني شهرداري‌ها هستند و سالانه مبالغ زيادي از هزينه شهري مربوط به حقوق اين قشر نيروها است، بديهي است به چندين جهت از جمله صرفه‌جويي در هزينه‌ها، استفاده بهينه از منابع انساني موجود، مديريت و نگهداري هدفمند و با كيفيت مطلوب فضاهاي سبز شهري ايجاب مي‌كند كه به استناد بند «2» ماده «79» قانون محاسبات عمومي كشور انجام خدمات مراقبت و نگهداري از پارك‌هاي جنگلي، در برخي موارد به شهرداري‌ها و دهياري كه از موسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي هستند، واگذار شود.
همچنين برخي امورات و فعاليت‌هاي منابع طبيعي داراي ويژگي‌هاي خاصي است كه امكان واگذاري آنها در قالب مزايده نمي‌گنجد و احكام قانون بر آنها منطبق بر احكام مصرح در بند «4» ماده «79» قانون محاسبات عمومي كشور است مانند موارد مصرح در تبصره «7» ماده «2» قانون حفاظت و بهره‌برداري از جنگل‌ها و مراتع: «بهره‌برداري در قالب طرح و به صورت انبوه از فرآورده‌هاي فرعي جنگلي و مرتعي ملي شده، از قبيل باريجه، كتيرا، آنقوزه و سقز كه فهرست آنها توسط وزارت جهاد سازندگي تهيه و منتشر مي‌شود، مستلزم اخذ مجوز لازم از وزارت ياد شده است، اولويت بهره‌برداري با رعايت اصول فني با دارندگان پروانه چراي دام و بهره‌برداران جنگلي و مرتعي در هر منطقه خواهد بود. بهاي پايه فرآورده‌هاي جنگلي و مرتعي هرسال توسط وزارت جهادسازندگي تعيين مي‌شود. بهره مالكانه فرآورده‌هاي يادشده با توجه به نرخي كه سالانه به وسيله وزارت مذكور اعلام مي‌شود، از متقاضي دريافت و به حساب خاصي در خزانه‌داري كل واريز مي‌شود...» بند «4» ماده «79» قانون محاسبات عمومي كشور اجازه فروش كالاها و خدماتي كه مستقيما توسط وزارتخانه‌ها و موسسات دولتي توليد و ارايه مي‌شود و نرخ فروش آنها توسط مراجع قانوني مربوط تعيين مي‌شود را بدون برگزاري مزايده صادر كرده است. ضمن آنكه اقدام از طريق جواز صادر شده در بند «ب» ماده «29» قانون احكام دايمي برنامه‌هاي توسعه در خصوص موارد مصرح در تبصره «7» ماده «2» قانون حفاظت و بهره‌برداري از جنگل‌ها و مراتع، مي‌تواند مطلوب‌ترين راه براي تحقق اهداف قانونگذار در وضع بند «ب» ماده «29» يعني مردمي شدن اقتصاد و ارتقاي مشاركت جوامع محلي و توانمندسازي آنان در امر حفظ و احياي منابع طبيعي و محيط‌زيست كشور از طريق تشكل‌هاي روستايي و عشايري و تعاوني‌‌هاي تخصصي باشد.
علاوه بر موارد فوق‌الذكر در خصوص رد تفاسير برخي از راي شماره 1376 هيات عمومي ديوان عدالت اداري مبني بر تعميم مزايده و مناقصه به تمامي فعاليت‌هاي منابع طبيعي، اصول حقوقي و قوانين وضع شده موخر بر قانون محاسبات عمومي كشور از جمله موارد ذيل نيز مويد عدم الزام منابع طبيعي به انجام تمامي معاملات از طريق مزايده يا مناقصه است.
نخست: قانون حفاظت و بهره‌برداري از جنگل‌ها و مراتع مصوب 1346 مجلس شوراي ملي با اصلاحات بعدي آن قانون خاص است و با وضع قانون محاسبات عمومي كشور كه قانون عام است نسخ نشده، مگر آنكه مورد نسخ در قانون عام (قانون محاسبات عمومي كشور) تصريح شود كه چنين امري نيز مشاهده نمي‌شود.
دوم: وضع بند «ب» ماده 29 قانون احكام دايمي برنامه‌هاي توسعه كشور در سال 1396 است كه به دستگاه‌هاي اجرايي مربوط (سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخيزداري كشور و سازمان حفاظت محيط‌زيست) اجازه داده است اجراي عمليات و پروژه‌هاي پيش‌بيني شده در موافقتنامه‌هاي طرح‌هاي تملك دارايي سرمايه‌اي ملي و استاني خود را به منظور مردمي شدن اقتصاد و ارتقاي مشاركت جوامع محلي و توانمندسازي آنان در امر حفظ و احياي منابع طبيعي و محيط‌زيست كشور از طريق تشكل‌هاي روستايي و عشايري و تعاوني‌‌هاي تخصصي مربوط انجام دهد. با توجه به موارد مذكور معين مي‌شود كه راي شماره 1376 هيات عمومي ديوان عدالت اداري شامل تمامي فعاليت‌هاي سازمان نمي‌شود و موارد استثناشده قانوني، كماكان تا وضع قانوني كه به‌طور صريح ناسخ استثنائات باشد، داراي اعتبار و لازم‌الاجرا هستند. با عنايت به نتايج حاصل از بررسي قوانين وضع‌شده در زمينه منابع طبيعي كشور در سه دهه اخير به غير از قانون افزايش بهره‌وري بخش كشاورزي و منابع طبيعي (قانوني كه به دليل اهتمام رييس سازمان وقت «ف- ش» بر وضع آن منجر به عزل وي شد)، عيان مي‌شود كه نظام فكري زراعت و كشاورزي و توسعه اراضي زراعي و ويلايي بر منابع طبيعي كشور غلبه يافته و استيلاي تفكر كشاورزي بر تفكر حفظ و توسعه منابع طبيعي كشور، به ويژه در سه سال اخير، با انتصاب افرادي از ميان كاركنان سازمان‌هاي جهاد و امور اراضي كشور با تخصص‌هاي غيرمرتبط با جنگل‌ها و مراتع به عنوان مديران بخش‌هاي كليدي منابع طبيعي و كنار گذاشتن متخصصان منابع طبيعي، كامل شد.
از مديران ارشد نظام به ويژه رياست محترم جمهوري عاجزانه استدعا دارد در راستاي منويات مقام معظم رهبري در خصوص حفاظت از محيط زيست طبيعي و جنگل‌ها و مراتع كه اهداف بسيار متعالي در راستاي دستيابي به توسعه پايدار كشور و سلامت جامعه و ارتقاي جايگاه ايران اسلامي در زمينه توجه به محيط زيست و منابع طبيعي در جامعه جهاني است، در معرفي وزير جهاد كشاورزي از ميان متخصصين آشنا به منابع طبيعي تسريع فرمايند و همچنين براي سازمان جنگل‌ها و مراتع و آبخيزداري كشور مديري متخصص و داراي تفكر توسعه پايدار و متخصص در امور مربوط به سازمان از ميان سربازاني كه در همين سازمان به سرداري رسيده‌اند، اهتمام ويژه مبذول فرمايند.
رهبر معظم انقلاب، رياست محترم جمهور، رياست محترم قوه قضاييه و ساير مقامات عالي نظام، از زبان آن عاليجنابان بارها شنيده شد كه سرزمين ايران داراي استعدادهاي فراوان از منابع طبيعي تا منابع انساني است مردم، دوستدار كشور و نظام مقدس جمهوري اسلامي ايران هستند. انتظار مردم، مشاركت جدي در ارتقاي كيفيت محيط زيست و منابع طبيعي كشور است. استدعا دارد با انتصاب و حمايت از مديران متعهد متخصص و شجاع و انقلابي، پويا و داراي اراده پيشرفت، فرصت همراهي و مشاركت بيشتر عموم مردم را در برنامه‌ريزي و اجرا و نظارت در امور مربوط به منابع طبيعي و محيط زيست فراهم فرماييد.
پژوهشگر و متخصص حقوق محيط زيست و حقوق منابع طبيعي
در پي قانون، آيين‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها و بخشنامه‌هايي وضع مي‌شود كه در برخي موارد در تعارض با قوانين هستند و اين تعارضات نيز برخي موارد ناشي از عدم درك صحيح از قانون و در برخي موارد ناشي از اقدامات عالمانه و عامدانه هستند