تحليلي بر ضرورت «تعيين ظرفيت» در مورد حرفه وكالت
محمود حبيبي
بي‌گمان يكي از روش‌هاي ارتقاي كارايي و شكوفايي اقتصادي، حمايت از فعاليت‌هاي رقابت‌پذير و جلوگيري از انحصار است. بر اين اساس حقوق رقابت يكي از جلوه‌هاي مهم حقوق اقتصادي است كه رشد و توسعه مبادلات اقتصادي، تجاري و اشتغال پايدار را به همراه دارد. در واقع در زمينه فعاليت‌هاي اقتصادي هيچ كس نبايد به بهانه اشباع بازار، در امر تسهيل سرمايه‌گذاري و كسب‌وكار مانع ايجاد كند، همچنان كه در سال ۱۳۸۶ قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل ۴۴ قانون اساسي با همين هدف تدوين و تصويب شده است. در عين حال حرفه وكالت تابع قوانين و مقررات خاص بوده و به دلايل ذيل تعيين ظرفيت براي ورود به اين حرفه به هيچ‌وجه به معناي انحصار و ايجاد مانع در امر كسب‌وكار نيست، بلكه طبع و ذات اين حرفه چنين ضرورتي را اقتضا مي‌كند. در اين يادداشت به صورت تحليلي مهم‌ترين دلايل «ضرورت تعيين ظرفيت» و مآلا خروج حرفه وكالت از موضوع قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل ۴۴ قانون اساسي به‌طور خلاصه بيان مي‌شود:
1- هدف اصلي از تصويب قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل ۴۴ و مواد الحاقي آن، تبيين سياست‌هاي اقتصادي موضوع اصل ۴۳ تا ۵۴ قانون اساسي است در حالي كه وكالت تخصصا از قلمروي فعاليت‌هاي اقتصادي خارج است؛ زيرا موضوع «وكالت دادگستري» در فصل سوم قانون اساسي با عنوان «حقوق ملت» بيان شده، ليكن اصل ۴۴ قانون اساسي در فصل چهارم آن با عنوان «اقتصاد و امور مالي» مورد تصريح قرار گرفته است.
2- موضوع وكالت با موضوع «قضا» پيوند خورده و هر دو با مساله پاسداري از حقوق ملت ارتباط مستقيم دارند. در مقدمه قانون اساسي نيز تاكيد شده كه به دليل حساسيت بنيادي و دقت در مكتبي بودن آن، لازم است كه قضاوت به دور از هرگونه رابطه و مناسبات ناسالم باشد؛ بر اين اساس موضوع وكالت در اصل ۳۵ قانون اساسي در كنار «دادرسي عادلانه» در اصل ۳۴ قانون اساسي و بيان هر دو در فصل حقوق ملت بيانگر نگاه عميق تدوين‌كنندگان قانون اساسي به اهميت نقش وكيل دادگستري به عنوان «تضمين‌كننده حقوق مردم» است. در واقع، وكالت دادگستري يك خدمت عمومي است و از نظر قانون اساسي به هيچ‌وجه كسب‌وكار محسوب نمي‌شود.
3- هدف غايي وكيل دادگستري اولا و بالذات اجراي عدالت در پرتو حاكميت قانون است، هر چند ثانيا و بالعرض بابت فعاليت حقوقي و اقدام وكالتي كه انجام مي‌دهد از موكل دستمزد مي‌گيرد. ليكن اجرت و دستمزد هيچ‌گاه سبب تغيير ماهيت فعل وكيل دادگستري نمي‌شود. همچنان كه قضات دادگستري و اعضاي هيات علمي دانشگاه نيز متناسب با كاري كه انجام مي‌دهند، حقوق و دستمزد دريافت مي‌كنند، اما هيچ‌كس اقدام آنها را فعاليت اقتصادي نمي‌داند.
4- شيوه تنظيم مواد قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل ۴۴ قانون اساسي مصوب ۱۳۸۶ مويد عدم حاكميت اين قانون بر نهاد وكالت است براي مثال در بند ۱۲ ماده ۶۱ اين قانون براي امتناع از پذيرش درخواست مجوز «جريمه نقدي براي بالاترين مقام مسوول» تعيين شده است. در ساير بندها نيز محكوميت مرتكب به مجازات‌هايي از قبيل كسر حقوق و فوق‌العاده شغل
انفصال موقت از يك ماه تا يك‌سال، تنزل مقام، بازخريد خدمت و انفصال دايم از خدمات دولتي پيش‌بيني شده است. بديهي است اين مجازات‌ها هيچ تناسبي با نهاد صنفي كانون وكلاي دادگستري نداشته و ندارد. در واقع ساختار نهاد وكالت و پيوند آن با قضاوت و همچنين نظارت دادگاه عالي انتظامي قضات بر عملكرد كانون‌هاي وكلا در حدود مقررات قانوني، آشكارا مويد عدم شمول چنين مجازات‌هايي در مورد اين نهاد صنفي است.
5- در بند ۲۱ ماده ۱ قانون اصلاح سياست‌هاي اصل ۴۴ به «مجوز كسب‌وكار» اشاره شده است.
مراد قانونگذار مجوزي است كه براي شروع، ادامه، توسعه يا بهره‌برداري فعاليت اقتصادي صادر مي‌شود. اين در حالي است كه اساسا «وكالت دادگستري» به هيچ‌وجه فعاليت اقتصادي محسوب نمي‌شود. به علاوه اينكه كانون وكلا از مصاديق مذكور در قانون پيش‌گفته مشتمل بر دستگاه‌هاي اجرايي موضوع ماده ۵ قانون مديريت خدمات كشوري و ماده ۵ قانون محاسبات عمومي، شوراي اسلامي شهر و روستا و... نبوده و حكم مندرج در بند ياد شده قابليت تسري به كانون‌هاي وكلا را ندارد.
6- در ماده 2 قانون اصلاح، مقنن به تسهيل حضور بخش‌هاي غيردولتي، خصوصي و تعاوني در «فعاليت اقتصادي» براي سرمايه‌گذاري تاكيد كرده است. در حالي كه وكالت دادگستري به هيچ‌وجه از مصاديق سرمايه‌گذاري محسوب نمي‌شود و هيچ‌كس وكيل دادگستري را به نحو متعارف «سرمايه‌گذار» توصيف نمي‌كند.
7- در تبصره ۶ ماده 2 قانون اصلاح، وزارت امور اقتصادي و دارايي، ناظر بر حسن اجراي آن مشخص شده است؛ در حالي كه هرگز نمي‌توان نظارت وزير اقتصاد را بر كانون وكلا به عنوان ديرپاترين نهاد صنفي پذيرفت. در واقع جنس «وكالت» با جنس فعاليت‌هاي اقتصادي متفاوت و نظارت وزير اقتصاد بر نهاد وكالت ناموزون و نامتجانس است.
8- در ماده 3 قانون اصلاح مقرر شده است: «به منظور تسهيل سرمايه‌گذاري در ايران مراجع صدور مجوزهاي كسب‌وكار موظفند شرايط و فرآيند صدور يا تمديد مجوزهاي كسب‌وكار را صادر كنند...» روشن است كه صنف وكالت مبرا از وصف سرمايه‌گذاري است؛ زيرا وظيفه وكيل صيانت از جان، آبرو، ناموس و حيثيت شهروندان است و دريافت حق‌الوكاله و دستمزد به‌هيچ‌وجه آن را در حوزه اقتصاد و سرمايه‌گذاري قرار نمي‌دهد.
9- در تبصره ۱ ماده ۳ قانون اصلاح، ضمانت اجراي عدم ارائه مجوز كسب‌وكار، معرفي به هيات تخلفات اداري آن هم توسط بالاترين مقام دستگاه اجرايي يا استاندار تعيين شده است. هيات تخلفات اداري مي‌تواند شخص متخلف را به استناد ماده ۹ قانون رسيدگي به تخلفات اداري (مصوب ۱۳۷۲) به تنزل درجه استخدامي محكوم كند. اين مجازات‌ها به‌طور روشن عدم شمول كانون وكلا را نسبت به اين قانون به اثبات مي‌رساند؛ زيرا تنزل درجه استخدامي در مورد اين نهاد صنفي اساسا منتفي است و رييس كانون، به هيچ‌وجه كارمند دولت محسوب نمي‌شود.
10- در تبصره ۲ ماده ۳ قانون اصلاح مقرر شده است: «صادركنندگان مجوز كسب‌وكار اجازه ندارند به دليل اشباع بودن بازار از پذيرش تقاضاي صدور مجوز كسب‌وكار امتناع كنند».
عبارت «صادركنندگان مجوز» ظهور در فعاليت اقتصادي دارد؛ به علاوه برابر ماده ۱ قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل ۴۴ قانون اساسي مصوب ۱۳۸۶ بازار فضايي است كه در آن خريداران و فروشندگان، كالا و خدمات مشابه را مبادله مي‌كنند. در حالي كه چنين تعريفي از بازار با جنس وكالت و ساختار آن همخواني و قرابت ندارد.
11- نظريه شماره ۱۰۴۵۷۳ مورخ 22/12/1395 معاونت قوانين مجلس، مبني بر نسخ تبصره 1 ماده 1 قانون كيفيت اخذ پروانه وكالت فاقد محمل و وجاهت قانوني است؛ زيرا وظايف و اختيارات معاونت قوانين مجلس به موجب تبصره ماده ۱ قانون تدوين و تنقيح قوانين و مقررات كشور مصوب ۱۳۸۹ تعيين شده است و تشخيص نسخ يا عدم نسخ يك قانون به هيچ‌وجه در صلاحيت اين معاونت نيست. به علاوه اينكه مطابق ماده ۳ قانون تنقيح و تدوين قوانين، مرجع مذكور صرفا يك نهاد مشورتي است. بر اين اساس مرجع تشخيص نسخ قوانين عادي صرفا مجلس شوراي اسلامي است و هيچ مرجعي در اين خصوص صلاحيت ندارد.
12- نظريه مركز پژوهش‌هاي مجلس در تاريخ 22/12/1395 مبني بر اينكه حرفه وكالت، كسب‌وكار تلقي مي‌شود به هيچ‌وجه صحيح نيست؛ زيرا وظيفه ذاتي و اصلي مركز پژوهش‌هاي مجلس كه به موجب ماده 2 قانون شرح وظايف مركز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامي مصوب 1374 مشخص شده، صرفا ايجاد تمهيدات لازم در جهت كارشناسي هر چه بهتر قوانين و انجام فعاليت‌هاي علمي و پژوهشي در حوزه قانونگذاري است. اظهارنظر در مورد ماهيت وكالت دادگستري و اينكه جزو خدمات عمومي است يا اساسا كسب‌وكار محسوب مي‌شود، خارج از حدود صلاحيت مركز پژوهش‌هاي مجلس است.
1۳- اداره ثبت شركت‌ها، كانون‌هاي وكلاي دادگستري را به موجب لايحه قانوني استقلال و قانون كيفيت اخذ پروانه وكالت به عنوان موسسه غيرتجاري ثبت كرده است. به علاوه اينكه وظايف كانون وكلا مطابق ماده ۶ لايحه استقلال مويد غيرانتفاعي و غيرتجاري بودن اين نهاد است.
1۴- بر اساس ماده ۱۶۹ قانون ماليات‌هاي مستقيم مصوب 1394 صاحبان مشاغلي كه موضوع فعاليت آنها اقتصادي است بايد صورت معاملات فصلي خود را به سازمان امور مالياتي ارايه دهند در عين حال در راي هيات عمومي ديوان عدالت اداري به شماره ۲۰۸-۲۰۵ مورخه 4/3/1394 مقرر شده است: «موضوع فعاليت وكلا تجاري و اقتصادي نيست و وكلا از ارائه صورت معاملات فصلي معاف هستند».
1۵- وكالت دادگستري با مفاهيم «حق دفاع»، «امنيت»، «دادرسي عادلانه» و «اصل برائت» پيوند خورده است. به علاوه اينكه وكلا به دليل مسووليت خطير اجتماعي بايد در زمان دريافت پروانه پايه‌يك سوگند ياد كرده و طي تشريفاتي قسم‌نامه را امضا كنند.
در حالي كه بنگاه‌هاي اقتصادي و بازرگانان عمدتا در زمان دريافت پروانه كسب، موظف به اداي سوگند نيستند.
1۶- ادعاي حذف ظرفيت از حرفه وكالت آشكارا به معناي نسخ و بي‌اعتباري تبصره 1 ماده 1 قانون كيفيت اخذ پروانه وكالت دادگستري است؛ در حالي كه هيچ دليل قانوني مبني بر نسخ صريح يا ضمني اين مقرره وجود ندارد. بر اين اساس مطابق اين قانون، كانون‌هاي وكلاي دادگستري مكلف به برگزاري آزمون حداقل يك نوبت در سال بوده و تعيين تعداد كارآموزان به كميسيون تعيين ظرفيت واگذاري شده است كه بر اساس نيازسنجي هر استان و شهرستان‌هاي تابعه و بر مبناي تعداد وكلا و شعبات دادگاه‌ها و پرونده‌هاي جرياني اتخاذ تصميم مي‌كند.
1۷- ماده ۴۳ قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل ۴۴ قانون اساسي كه در آن به اشخاص حقيقي يا حقوقي بخش‌هاي عمومي، دولتي، تعاوني و خصوصي اشاره شده به هيچ‌وجه نهاد وكالت و كانون‌هاي وكلا را در بر نمي‌گيرد؛ زيرا در قسمت اخير اين ماده مقرر شده است: اين اشخاص مشمول مقررات اين فصل هستند و منظور فصل نهم اين قانون است. عنوان فصل نهم «تسهيل رقابت و منع انحصار» است. در واقع، منظور قانونگذار از تدوين ماده ۴۳ شمول آن در تمام بخش‌هاي اقتصادي اعم از دولتي و خصوصي است كه با داده‌هاي اقتصادي و صدور مجوزهاي كسب‌وكار در ارتباط هستند، در حالي كه وكالت اساسا خارج از حوزه كسب‌وكار و فعاليت وكيل مشمول خدمات عمومي است و دريافت دستمزد هيچ‌گاه سبب تغيير ماهيت و ساختار وكالت نمي‌شود.
۱۸- در ماده ۹۲ قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل ۴۴ قانون اساسي مقرر شده است: «از تاريخ تصويب اين قانون كليه قوانين و مقررات مغاير با آن نسخ مي‌شود...». باتوجه به اين ماده ممكن است تصور شود كه تبصره ۱ ماده ۱ قانون كيفيت اخذ پروانه وكالت دادگستري مصوب ۱۳۷۶ نسخ ضمني شده در حالي كه بايد توجه داشت مرجع نسخ قوانين عادي مجلس شوراي اسلامي است و اين مرجع به هيچ‌وجه نسخ قانون كيفيت پروانه وكالت را اعلام نكرده است. به علاوه در ماده ۵۹ مكرر قانون جامع خدمات‌رساني به ايثارگران مصوب ۱۳۹۵، به عنوان آخرين اراده قانونگذار، مجددا بر «تعيين ظرفيت» تاكيد شده است. به موجب اين مقرره: «قوه قضاييه، سازمان ثبت اسناد و املاك كشور، كانون وكلاي دادگستري و... مكلفند سي درصد از سهميه صدور دفاتر خدمات قضايي و الكترونيك، سردفتري، صدور پروانه وكالت، مجوز كارشناسان رسمي دادگستري را به فرزندان و همسران شهدا و جانبازان اختصاص دهند».
۱۹- در ماده ۴۴ قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل ۴۴ قانون اساسي آمده است: «هرگونه تباني از طريق قرارداد، توافق يا تفاهم بين اشخاص كه يك يا چند اثر زير را به دنبال داشته باشد به نحوي كه نتيجه آن بتواند اخلال در رقابت باشد، ممنوع است». ممكن است تصور شود كه اقدام كميسيون تعيين ظرفيت برخلاف ماده مذكور است در حالي كه بايد توجه داشت: اولا، حرفه وكالت اساسا خدمت عمومي محسوب شده و از شمول قانون سياست‌هاي اصل ۴۴ خروج موضوعي دارد؛ ثانيا، اقدام كميسيون در تعيين ظرفيت به هيچ‌وجه از مصاديق تباني از طريق قرارداد، توافق يا تفاهم نيست تا مشمول حكم مقرر در ماده ۴۴ قرار گيرد، زيرا كميسيون تعيين ظرفيت متشكل از رييس‌كل دادگستري استان، رييس شعبه اول دادگاه انقلاب و رييس كانون وكلاي دادگستري مربوطه به موجب حكم قانون مبادرت به تعيين تعداد كارآموزان وكالت براي هر كانون مي‌كنند.
۲۰- قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل ۴۴ قانون اساسي مصوب ۱۳۸۶ از قانون نمونه حقوق رقابت كه توسط كنفرانس توسعه و تجارت سازمان ملل متحد تدوين شده، اقتباس شده است. نكته حايز اهميت اينكه در قانون نمونه حقوق رقابت به عنوان قانون مادر فعاليت وكالت استثنا شده است و ايجاد مانع يا محدوديت براي ورود به حرفه وكالت به هيچ‌وجه مخل حقوق رقابت محسوب نمي‌شود.
نتيجه اينكه حرفه وكالت با جان و مال و ناموس مردم در ارتباط بوده و با «حق دفاع» و «دادرسي عادلانه» پيوند خورده است. از اين‌رو تعيين ظرفيت براي كارآموزان وكالت و ايجاد محدوديت در پذيرش آن هيچ‌گاه به معناي انحصار نبوده، بلكه مقتضاي ذات و طبع اين حرفه است.