واكاوي بخشنامه بودجه سال 1405 نشان ميدهد كه اين بخشنامه با انبوهي ابهامات، تناقضات و چالشهاي اجرايي و سياستي روبهرو است. از نگاه كارشناسان اقتصادي بررسي دقيق متن نشان ميدهد كه فاصله ميان اهداف اعلام شده و راهكارهاي عملي، يكي از مهمترين نقاط ضعف بودجه 1405 است.
در بخش تحليل شرايط اقتصاد ملي و بينالمللي، بودجه به رشد اقتصادي، بهبود توزيع درآمد و عدالت اجتماعي تاكيد و انضباط مالي را به عنوان كاركرد اصلي خود معرفي ميكند. اما كارشناسان اتاق بازرگاني ايران معتقدند دستيابي همزمان به اين اهداف در چارچوب واحد عملي نيست. به عنوان نمونه، افزايش حمايتهاي معيشتي بدون اصلاحات ساختاري ميتواند همزمان بار تورمي بر بودجه تحميل كند و تهديدي براي انضباط مالي باشد. همچنين بخشنامه به تحليل تاثير تحولات جهاني، نوسانات قيمت نفت و ريسكهاي ژئوپليتيكي اشاره كرده، اما فاقد چارچوب اجرايي مشخص براي مديريت اين متغيرهاست كه باعث كاهش قابليت پيشبيني منابع و مديريت ريسك بودجه ميشود.
در حوزه توليد و صنايع، بررسيها نشان ميدهد كه كندي رشد اقتصادي و كاهش بهرهوري كل عوامل توليد، ناشي از مشكلات ساختاري مانند ناترازي انرژي و آب، فرسودگي ظرفيتهاي توليدي و محدوديتهاي سرمايهگذاري است. بخش كشاورزي نيز با ناپايداري منابع آب و خاك، ضعف بهرهوري و محدوديتهاي سرمايهگذاري مواجه است، اما بودجه كاهش رشد اين بخش را صرفا به خشكسالي نسبت داده است كه تصويري ناقص از چالشهاي واقعي ارايه ميكند. در اين ميان محيط كسبوكار نيز با شاخصي كمتر از حد انتظار و چالشهاي جدي در ثبات مقررات و پيشبينيپذيري تصميمات روبهرو است، موضوعي كه سرمايهگذاري و رشد پايدار را محدود ميكند.
سياستهاي مالياتي و حمايتهاي معيشتي، از ديگر محورهاي بحراني بودجه 1405 هستند. افزايش هزينه حمايتهاي معيشتي، در تضاد مستقيم با اهداف انضباط مالي و كاهش كسري بودجه است و نظام مالياتي موجود كه سنتي و فاقد ظرفيت شناسايي موديان بزرگ است، نميتواند اهداف درآمدي بودجه را تامين كند. در حوزه انرژي، تمركز بر سياستهاي قيمتي بدون شفافيت در زمانبندي و ابزارهاي حمايتي، راهكارهاي عملي براي كاهش ناترازي انرژي و ارتقاي بهرهوري ارايه نكرده است.
مرور بخشنامه بودجه 1405
مركز پژوهشهاي اتاق بازرگاني ايران در تحليلي جامع وضعيت بخشنامه بودجه سال 1405 كل كشور را بررسي كرد. از نگاه كارشناسان اين مركز بخشنامه بودجه سال آتي در قياس با سنوات گذشته واجد يك ويژگي متمايز است. الحاق «برنامه ملي بهبود رشد: ثبات، پيشرفت و عدالت» به عنوان سند بالادست جديد كه ذيل ماده 119 قانون برنامه هفتم پيشرفت تدوين شده است. اما آنها نقدهایی بر آن وارد میدانند.در اين گزارش به بخشهايي از اين تحليل اشاره ميكنيم.
شرايط اقتصاد ملي و بينالمللي
بخشنامه بودجه سال 1405، اهداف اقتصادي كلان از جمله رشد اقتصادي، برقراري ثبات، بهبود توزيع درآمد و عدالت را برجسته و انضباط مالي را به عنوان يكي از كاركردهاي اصلي خود معرفي ميكند. اماواقعيت آن است كه دستيابي همزمان به اين اهداف در عمل دشوار است و غالبا در يك چارچوب واحد جمع نميشود.
براي مثال برقراري انضباط مالي مستلزم كاهش كسري بودجه است، حال آنكه اقداماتي نظير حمايت از دهكهاي پايين و ترويج عدالت و نيز اصلاحات قيمتيها ممكن است منجر به فشار تورمي شود. همچنين هر چند اين بخش هر يك از متغيرهاي اقتصاد كلان را برميشمارد، اما چشماندازي از سال 1405 تعريف نشده است. انتظار بر آن بود كه در اين سند، تحليلي از چشمانداز آتي اقتصاد ايران و پيشبيني اثرات آن بر بودجه سال آتي ارايه شود.
شرايط اقتصاد جهاني و بازار نفت
يكي از بخشهاي مغفول مانده در بخش (الف) اين بخش مربوط به تبيين شرايط بينالمللي است تا برخي مخاطرات احتمالي نظير افزايش محدوديتهاي تحريمي، احتمال بروز تنشهاي سياسي-نظامي و ژئوپليتيكي و حتي ناهمگني هر دسترسي به فناوريهاي نوين مانند هوش مصنوعي به عنوان پيشفرضهاي تبيين بودجه سال جاري در نظر گرفته شود.
با توجه به احتمال كاهش قيمت نفت در سالهاي آتي و استمرار محدوديتهاي تجاري، انتظار ميرفت دولت با شفافيت نشان دهد كه اين تحولات چگونه بر پايداري مالي، پيشبينيپذيري منابع و مديريت ريسك بودجه اثر ميگذارند. به همين دليل ميتوان گفت بخش بينالمللي سند، اگرچه ريسكها را برميشمارد، اما فاقد عمق تحليلي كافي براي تبديل اين متغيرها به برنامهريزي عملياتي و قابل اتكاست.
توليد ناخالص داخلي و نوسانات رشد آن
در اين بخش، بهرغم اشاره به افت رشد اقتصادي در سالهاي اخير، هيچ تحليل و توضيحي درباره نقش بهرهوري در كاهش رشد ارايه نشده است؛ حال آنكه شواهد و مطالعات تجربي نشان ميدهند كه بخش قابل توجهي از كندي رشد در ايران ناشي از افت بهرهوري كل عوامل توليد و كاهش كارايي در مديريت سرمايه، انرژي و نيروي كار است. چالشهايي همچون ناترازي انرژي و آب، بازدهي پايين سرمايهگذاري و فرسودگي ظرفيتهاي توليدي، ريشه در همين ضعف بهرهوري دارند.
همچنين در توضيح كاهش رشد بخش صنعت، كمبود گاز و برق به عنوان عوامل اصلي معرفي شدهاند، حال آنكه يافتههاي طرح شامخ (PMI) اتاق ايران طي ماههاي اخير نشان ميدهد ناترازي انرژي تنها بخشي از مشكل است؛ صنايع همزمان با بيثباتي و نوسانات ارزي، تاخير و محدوديت در تخصيص ارز، الزامات رفع تعهد ارزي، كمبود نقدينگي، محدوديتهاي بانكي و تامين ناكافي مواد اوليه مواجه بودهاند. ناديده گرفتن اين عوامل، تصوير ناقصي از واقعيت محيط توليد و كسبوكار ارايه ميدهد و ميتواند سياستگذاري را منحرف كند.
در خصوص بخش كشاورزي نيز افت رشد، صرفا به خشكسالي و تغييرات اقليمي نسبت داده شده، حال آنكه بخش كشاورزي ايران با مجموعهاي از چالشهاي ساختاري و سياستي عميقتر مواجه است؛ از جمله ناپايداري منابع آب و خاك، ضعف بهرهوري، نبود الگوي كشت پايدار، ناپايداري سياستهاي تجاري و ارزي، محدوديت سرمايهگذاري در زيرساختها و ناهماهنگي ميان سياستهاي آب، انرژي و كشاورزي. بنابراين نسبت دادن كاهش رشد بخش كشاورزي صرفا به عامل خشكسالي نميتواند بيانگر واقعيت پيچيده اين حوزه باشد.
هر چند بخشنامه به وضعيت نامساعد محيط كسبوكار اشاره ميكند، اما عمق اين مشكل كمتر بازتاب يافته است. مطابق نتايج پايش ملي محيط كسبوكار اتاق ايران هر تابستان 1404، شاخص ملي محيط كسبوكار به 09/6 (در مقياس بدترين وضعيت 10) رسيده كه نسبت به فصل قبل (95/5) عدد بالاتري را نشان ميدهد و حكايت ازتشديد چالشها دارد. بديهي است كه بدون بهبود واقعي محيط كسبوكار، همچون ثبات مقررات، دسترسي به منابع مالي، پيشبينيپذيري تصميمات دولتي و كاهش مداخله نميتوان انتظار بهبود سرمايهگذاري و رشد پايدار داشت.
افزايش تدريجي سطح عمومي قيمتها و تغييرات درآمد خانوار
اين بخش به برخي از مهمترين عوامل موثر بر تورم و كاهش قدرت خريد خانوار، نظير نقش نوسانات نرخ ارز و وابستگي بودجه به درآمدهاي نفتي، اشاره نكرده است. همچنين با توجه به پيشبيني كاهش قيمت نفت و استمرار محدوديتهاي صادراتي براي سال آتي، مشخص نيست كه چگونه قرار است كسري بودجه و فشار تورمي ناشي از آن مديريت شود. بنابراين در غياب راهكارهاي عملي براي كنترل تورم، اصلاح سياستهاي يارانهاي و تقويت قدرت خريد، سند بودجه تصوير روشني از بهبود رفاه ارايه نميدهد و اين نگراني وجود دارد كه فشارهاي معيشتي و فقر گستردهتر شود.
تراز پرداختها
هر تحليل تراز پرداختها در بخشنامه بودجه سال 1405 كاهش صادرات غيرنفتي را عمدتا به كمبود گاز و برق نسبت ميدهد، حال آنكه عوامل صادرات كشور ناشي از تركيبي گسترده از عوامل ساختاري و سياستي است كه در اين سند ناديده گرفته شدهاند. نوسانات شديد نرخ ارز، محدوديتهاي نقل و انتقال پول و شبكه بانكي، افزايش هزينههاي تجارت خارجي، بيثباتي مقررات صادراتي و نحوه اجراي تعهدات ارزي از مهمترين عواملي هستند كه در سالهاي اخير عملا ظرفيت صادرات غيرنفتي را تضعيف كردهاند.
علاوه بر اين، صرفا اشاره به «اصلاح تدريجي مداخله» در بازار ارز ترجيحي بدون ارايه چارچوب اجرايي، نه با منطق اقتصادي سازگار است و نه ميتواند نگراني فعالان اقتصادي را درباره نوسانات ارزي و استمرار سياستهاي قيمتي غيرهدفمند رفع كند.
از سوي ديگر، ابهام هر اين قضيه، نگرانيها درباره تشديد تورم و گسترش فقر را بيش از پيش افزايش ميدهد.
سياستهاي كلان لايحه بودجه سال 1405
سياستهاي كلان لايحه بودجه سال 1405 بر شش محور قرار گرفته است؛ محور اول «تقويت سياستهاي حمايتي، تامين معيشت حداقلي و امنيت غذايي براي شهروندان» و محور دوم «توازن و انضباط مالي بودجه و درآمدهاي مالياتي» است. اما محورهاي باقيمانده شامل «تعديل ناترازي انرژي و آب»، «اجراي احكام قانون برنامه هفتم پيشرفت سال 1405»، «پايداري مالي، مديريت كسري بودجه، بدهيها و تعهدات مالي» و «تقويت پدافند غيرعامل و مقاومسازي» است.
بازخواني رويكردها و سياستهاي در اين بخش نشان ميدهد كه همچنان برخي ابهامات راهبردي، تناقضات و نكات مغفول وجود دارند كه رفع آنها ميتواند موجب افزايش اثربخشي لايحه شود.
1-يكي از محورهاي كليدي مورد تاكيد بخشنامه بودجه سال آتي، تامين معيشت حداقلي، حفظ قدرت خريد خانوارها و بازطراحي نحوه حمايتهاست. افزايش هزينههاي حمايتي هرگونه تناقض مستقيم با هدف «انضباط مالي» و «كاهش كسري بودجه» دارد و اين نگراني را ايجاد ميكند كه سياستهاي معيشتي بدون پشتوانه اصلاحات ساختاري، نه تنها موجب فشار مضاعف بر منابع بودجه شوند، بلكه آثار تورمي نيز داشته باشند.
بنابراين پرسش اين است كه چگونه ميتوان همزمان هزينههاي حمايتي را افزايش داد و در عين حال پايداري مالي را تضمين كرد؛ بهويژه در شرايطي كه درآمدهاي پايدار دولت با عدم قطعيتهاي جدي مواجه است. چنانچه برنامهاي براي كاهش هزينههاي غيرضروري تدوين نشود، اين احتمال وجود دارد كه شوكهاي بزرگ به قيمتهاي كليدي وارد يا از وظايف حاكميتي عدول شود؛ بهويژه اينكه بيش از 25 ميليون نفر از جمعيت كشور زير خط فقر هستند و كاهش تقاضاي موثر در كشور ميتواند تبعات زيانباري داشته باشد.
بنابراين عدم شفافيت در اين خصوص، در كنار حمايتهاي غيرهدفمند و ناكارآمد، ميتواند دولت را با مشكلات عديدهاي مواجه سازد. با توجه به اينكه تاكنون حمايتهاي يارانهاي هدفمند به صورت محدود انجام شده، شفافيت در اين خصوص حايز اهميت است.
2-در محور «توازن و انضباط بودجه و درآمدهاي مالياتي» تاكيد بر هوشمندسازي نظام مالياتي، پيادهسازي قانون پايانههاي فروشگاهي و گسترش پايههاي جديد مانند ماليات بر عايدي سرمايه در متن بخشنامه ديده ميشود. همچنين پرسش مهم آن است كه بار مالي سياستهاي مالياتي چگونه توزيع ميشود. در صورتي كه بخش خصوصي مولد كه هماكنون با ركود، كاهش فروش و رشد هزينههاي عملياتي مواجه است، هدف افزايش بار مالياتي قرار گيرد، پيامد اجتنابناپذير آن تعميق ركود و كاهش اشتغال خواهد بود.
نظام مالياتي موجود همچنان سنتي، مميزمحور و فاقد ظرفيت شناسايي موديان بزرگ و فرارهاي مالياتي سازمانيافته است؛ بنابراين چنين ساختاري احتمال دستيابي به اهداف درآمدي پيشبيني شده در بودجه سال آينده از محل درآمدهاي مالياتي، كمتر از انتظار است.
واقعيت آن است كه نظام مالياتي ايران از عدم عدالت رنج ميبرد؛ بهگونهاي كه گروههاي با درآمد پايين سهم بيشتري از بار مالياتي را ميپردازند، حال آنكه صاحبان درآمدهاي بالا و فعاليتهاي غيرمولد با ابزارهاي مختلف از بار مالياتي ميگريزند. اين ساختار ناكارآمد نيازمند اصلاحات نهادي عميق، استقرار كامل پايانههاي فروشگاهي، تفكيك شفاف كسبوكارها و تمركز بر ماليات بر ثروت و دارايي است؛ نه افزايش فشار بر بخش مولد.
بخشنامه با وجود بيان صريح «غيرمنطقي بودن مداخله دولت در بازار انرژي» و اشاره به شدت انرژي بالا و بهرهوري پايين در ارايه راهكارها چند ضعف اساسي دارد؛ نخست، اتكاي بخشنامه به «اقدامات قيمتمحور» و «قيمتگذاري پلكاني» بدون هيچ توضيح شفافي از ميزان، زمانبندي و ابزار حمايتي، خطر بروز يك شوك قيمتي پنهان را افزايش ميدهد؛ بدون آنكه برنامه مشخص براي بنگاههاي انرژي بر وجوه مذكور وجود داشته باشد.
همچنين اگرچه بخشنامه چالش انرژي را «بهرهوري پايين» ميداند، اما تقريبا تمامي راهحلهاي آن حول محور سياستهاي قيمتي ميچرخد و هيچ اشارهاي به نحوه تامين مالي نوسازي شبكه برق، توسعه نيروگاههاي جديد، اصلاح نظام حكمراني انرژي يا نحوه مشاركت بخش خصوصي نشده است. به عبارتي، سمت عرضه انرژي مغفول مانده است. بهعلاوه، پيادهسازي سياستهاي قيمتي بدون حذف مفاد ناكارآمد، مقابله با هدررفت شبكه و ارتقاي استانداردهاي انرژي تجهيزات، نميتواند به كاهش ناترازي منجر شود.
در ضمن بر اساس گزارش ارزيابي عملكرد سال نخست برنامه هفتم هر فصل انرژي كه توسط مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي (1404) منتشر شده است، مهمترين هدف برنامه، يعني «بهينهسازي مصرف انرژي»، عملا بدون پيشرفت مانده و برخي بخشها مانند برق و گاز حتي در تحقق اهداف حداقلي نيز ناكام بودهاند. با وجود اين شكاف جدي ميان اهداف قانوني و عملكرد واقعي، بخشنامه هيچ تحليلي از علل عدم پيشرفت و هيچ اصلاح نهادي مشخص ارايه نميدهد.
نتيجه آنكه، با وجود تشخيص درست مساله، پاسخ سياستي ارايه شده همچنان مبتني بر قيمت، مبهم و فاقد پشتوانه اجرايي لازم براي تعديل واقعي ناترازي انرژي است.
سخن آخر
از نگاه كارشناسان مركز پژوهشهاي اتاق بازرگاني ايران، بخشنامه بودجه سال 1405 در مقايسه با سالهاي گذشته، از منظر تفصيل سياستها، پيشرفت نسبي داشته و سعي شده ارتباط روشني ميان برنامه هفتم پيشرفت و بودجه سالانه برقرار سازد.
با اين حال، بررسي بخشهاي مختلف آن نشان ميدهد كه با وجود ناهماهنگي و تناقض ميان اهداف مختلف، شكاف مفهومي ميان «اهداف تبيين شده» و «چگونگي تحقق آنها» وجود دارد. بسياري از سياستهاي اعلامشده - از اصلاحات قيمتي هر حوزه انرژي تا حمايت از معيشت، توسعه صنايع غيرنفتي و ارتقاي بهرهوري - فاقد الزامات اجرايي، زمانبندي مشخص و شاخصهاي ارزيابي عملكرد هستند.
در حوزه ماليه عمومي نيز اگرچه بر انضباط مالي، مديريت بدهي و افزايش درآمدهاي پايدار تاكيد شده، اما انتظار بر آن بود كه دولت براي رفع معضل كسري بودجه، كاهش هزينههاي غيرضروري را بهطور اكيد به دستگاهها تكليف كند كه چنين كاري صورت نگرفته است. در غياب انضباط سختگيرانه در هر سمت هزينهها، بار سياستهاي حمايتي، يارانهاي و توسعهاي ناگزير بر دوش نظام مالياتي يا استقراض خواهد افتاد كه هر دو ميتوانند به تشديد ركود، فشار بر بنگاهها و افزايش تورم بينجامند.
بخشنامه بودجه سال 1405 در بسياري از حوزههاي كليدي همچون محيط كسبوكار، بهرهوري، سرمايهگذاري، سياستهاي ارزي و حكمراني انرژي همچنان نيازمند ارتقاي رويكرد و اصلاح برخي ابزارهاي اجرايي است. از اين رو، انتظار فعالان اقتصادي آن است كه دولت در تدوين لايحه نهايي، نقش بخش خصوصي را نه صرفا به عنوان مخاطب، بلكه به عنوان شريك سياستگذاري به رسميت بشناسد.
بهرهگيري از ظرفيت تشكلهاي تخصصي و اتاق ايران، زمينهساز كاهش خطاهاي سنجش منطقي، افزايش واقعگرايي هر مفروضات بودجه و ايجاد پيوند موثرتر بين سياستهاي مالي و الزامات بخش توليد و صادرات خواهد بود.