سرمايهگذاري نامتوازن چيني در ايران
نگاه انتقادی و نگاه خوشبینانه
مونا شاهآبادي
در دو دهه گذشته، چين به يكي از مهمترين بازيگران اقتصاد ايران بدل شده است. حضور پكن در پروژههاي انرژي، زيرساخت و حملونقل، بارها نگاه سياستگذاران و افكار عمومي را به خود جلب كرده؛ اما ارزيابيها درباره اين همكاريها همچنان يكدست نيست.
گروهي از تحليلگران نگاه انتقادي دارند. آنها ميگويند چين از شرايط تحريمي ايران استفاده ميكند و با كمترين هزينه به منابع انرژي و بازارهاي استراتژيك دست مييابد. از نظر اين منتقدان، همكاريها بيشتر به صادرات مواد خام محدود ميشود و سهم ايران از انتقال فناوري يا توسعه صنعتي ناچيز است. در سوي ديگر، نگاه خوشبينانهاي وجود دارد. طرفداران اين ديدگاه معتقدند حضور چين فرصتي براي نوسازي زيرساختهاي فرسوده، تقويت صنايع و افزايش نقش ايران در طرحهاي منطقهاي مانند «كمربند و جاده» است. آنها سرمايهگذاري چيني را محركي براي رشد بلندمدت ميدانند. ميان اين دو تصوير متضاد، پرسش اصلي پابرجاست: روابط تهران و پكن تا چه اندازه ميتواند از دوگانه «فرصت يا تهديد» فاصله بگيرد و به همكاريهاي متوازن و توسعهمحور تبديل شود؟ وجود چنين دوگانگياي در تحليلها سبب شده ارزيابي دقيق و بيطرفانه سرمايهگذاريهاي چين در ايران اهميت ويژهاي پيدا كند. مركز پژوهشهاي اتاق بازرگاني ايران با توجه به همين موضوع، مطالعهاي در مورد قراردادها، تفاهمنامهها و پروژههاي متعدد ايران و چين در دو دهه اخير انجام داده است. نتايج اين مطالعه نيز نشان ميدهد، يكي از موفقترين همكاريهاي ايران و چين، در پروژه نوسازي پالايشگاه آبادان رقم خورده. شركت سينوپك چين، همراه با يك شركت ايراني، قرارداد نوسازي اين پالايشگاه را به ارزش تقريبي ۲/۵ ميليارد يورو امضا كرد. طبق طراحي اوليه، حدود ۸۵ درصد منابع اوليه مورد از طريق فاينانس چيني تامين شوند. اين پروژه، با وجود مشكلات متعددي ناشي از تحريمها و همهگيري كرونا، در سال ۲۰۲۳ وارد فاز بهرهبرداري شد. هر چند در عمل بخشي از هزينهها با منابع داخلي ايران پوشش داده شد، اما اين طرح نمونهاي نادر از پروژههايي است كه در آن چين سهم بزرگي از سرمايهگذاري را برعهده گرفت و توانست آن را به سرانجام برساند. برخلاف تجربه موفق پالايشگاه، در حوزه ريلي دو پروژه بزرگ با شكست مواجه شدند: برقرساني مسير تهران - مشهد و احداث قطار سريعالسير تهران - قم - اصفهان. در هر دو پروژه قرار بود بانكهاي چيني تامين مالي آنها را برعهده گيرند، اما به دليل نپذيرفتن اعتبار اسنادي و نداشتن تضمين بانكي كافي، هيچ كدام از اين پروژهها به مرحله اجرايي نرسيدند. شركتهاي چيني به مرور از پروژه كنار كشيدند و در نهايت سهم واقعي آنها در سرمايهگذاري به صفر رسيد. اين تجربه نشان ميدهد كه در پروژههاي بزرگ زيربنايي، نبود تضمين مالي و محدوديتهاي ناشي از تحريمها، عملا مسير ورود سرمايه چيني را مسدود كرده است.
پروژه آزادراه تهران - شمال
در بخش آزادراهي، تجربه ايران و چين در پروژه آزادراه تهران - شمال شكل گرفت. در ابتدا، چين از طريق وام خريدار، حدود ۱۸۰ ميليون دلار براي يكي از قطعات اين آزادراه پرداخت كرد. قرار بود در مراحل بعدي، همكاري با مدل DBF گسترش يابد و هزينهها از محل عوارض آزادراه بازگردانده شود. اما پس از تشديد تحريمهاي امريكا و صدور بيانيههاي محدودكننده، ريسك همكاري براي شركتهاي چيني افزايش يافت و عملا سرمايهگذاري متوقف شد. به اين ترتيب، پروژه عمراني با سرمايه داخلي تا حدي تكميل شد و سهم واقعي چين محدود به همان وام اوليه ماند. در حوزه مترو و ناوگان شهري، همكاريها تنوع بيشتري داشته است. در تهران، همكاريهاي اوليه با شركتهاي چيني براي ساخت خطوط و واگنها به مرور جاي خود را به توان داخلي داد، اما در تبريز، قرارداد براي فاينانس حدود ۶۲۰ ميليون دلار با چين براي خط ۲ مترو منعقد شد. بهار، در شيراز و نول در اين بخش نيز قابل توجهي از هزينهها را تامين كردند. بنابراين سهم چين در اين پروژهها تركيبي و متوسط بوده است؛ يعني نه صفر (مانند پروژههاي ريلي) و نه بالا (مانند پالايشگاه آبادان) . اين بخش نشان ميدهد كه در پروژههاي متوسط شهري، امكان طراحي مدلهاي تركيبي وجود دارد كه هم از منابع داخلي و هم از فاينانس خارجي استفاده شود. در بخش نفت و گاز، تجربه ميدان يادآوران اهميت زيادي دارد. شركت سينوپك چين در فاز نخست توسعه اين ميدان حضور يافت، اما فاز دوم هرگز اجرا نشد و توسعه ميدان بدون حضور طرف چيني ادامه پيدا كرد. بنابراين سهم واقعي چين محدود به همان سرمايهگذاري اوليه در فاز اول باقي ماند. قرارداد بزرگ LNG در سال ۲۰۰۶ نيز نماي ديگري از ناكامي بود. طبق اين قرارداد، قرار بود ايران طي ۲۵ تا ۳۰ سال، سالانه ۱۰ ميليون تن گاز طبيعي مايع (LNG) به چين صادر كند كه ارزش آن بين ۷۰ تا ۱۰۰ ميليارد دلار برآورد ميشد، اما نبود فاينانس مالي موثر در ايران، اختلالات قيمتي و تحريمهاي بينالمللي مانع اجراي آن شد و در عمل هيچ سرمايهگذاري از سوي چين در اين زمينه تحقق پيدا نكرد. برآيند اين تجربهها نشان ميدهد كه سرمايهگذاريهاي چين در ايران بسيار نامتوازن بوده است. در پالايشگاه آبادان، چين سهمي بزرگ و موفق داشت. در پروژههاي ريلي سهمش عملا صفر شد. در آزادراهها به وامهاي كوچك محدود ماند. در مترو و ناوگان شهري سهمي متوسط و تركيبي ايفا كرد و در بخش نفت و گاز نيز سهمش يا محدود بود يا اساسا محقق نشد. مهمترين چالشهاي مشترك در همه اين پروژهها بسته نشدن اعتبار اسنادي، نبود پوشش بيمه صادراتي، تحريمهاي امريكا و ريسك بانكهاي چيني در تعامل مالي با ايران بوده است.
گذشته از اين در برخي پروژهها مانند LNG، نبود فناوري لازم در ايران نيز به مانعي جدي تبديل شد. در نتيجه، هر چند روابط ايران و چين روي كاغذ ارقام بزرگي را شامل ميشود، اما در عمل تنها تعداد محدودي از پروژهها به ثمر نشستهاند و سهم واقعي چين در برخي بخشها اساسا وجود نداشت. براي جذب سرمايهگذاري بيشتر چين و كاهش مشكلات موجود، ايران پيش از هر چيز بايد به موانع بانكي و مالي توجه كند. تجربه پروژههاي ريلي مانند برقيسازي تهران - مشهد نشان داد كه حتي وقتي قرارداد امضا شده بود، به دليل باز نشدن اعتبار اسنادي و نبود پوشش بيمه صادراتي چين (Sinosure)، پروژه به اجرا نرسيد و طرف چيني در نهايت كنار كشيد. علت اصلي اين مشكل، محدوديتهاي ناشي از تحريمهاي امريكا و نگراني بانكهاي چيني از جريمههاي ثانويه بود. بنابراين ضروري است كه ايران سازوكارهاي مطمئن مالي ايجاد كند؛ ازجمله حسابهاي اماني (Escrow)، طراحي «ابزار پرداخت» شفاف و استفاده گستردهتر از ارزهاي جايگزين. در اينجا، يوان چين نقش كليدي دارد. ايران هماكنون در بخشي از مبادلات خود با چين از يوان استفاده ميكند و اين تجربه نشان ميدهد كه امكان كاهش وابستگي به دلار وجود دارد. اگر ايران بتواند پروژههاي زيربنايي خود را به گونهاي طراحي كند كه بازپرداخت وامها و جريان نقدي آنها برپايه يوان انجام شود، ريسك طرف چيني براي ورود به پروژهها كمتر خواهد شد. به اين ترتيب، بانكهاي چيني كوچكتر يا متوسط كه خارج از دايره اصلي تحريمهاي امريكا فعاليت ميكنند، راحتتر ميتوانند منابع مالي در اختيار ايران قرار دهند. همزمان بايد توجه داشت كه يوان ارزي نيست كه بتوان آن را به آساني در همه جا خرج كرد؛ بنابراين ايران بايد مسير استفاده از يوان را در واردات كالا و خدمات چيني باز نگه دارد تا سرمايهگذار مطمئن باشد كه بازپرداختها ارزش عملياتي دارند. براي پروژههايي كه قرار است با بازپرداخت از محل درآمد كار كنند، مانند آزادراهها يا مترو، تجربه نشان داده است كه طراحي حساب اماني و قراردادهاي چندلايه حياتي است. در آزادراه تهران - شمال، حتي با وجود وام اوليه خريدار از چين، ادامه مسير DBF به دليل تحريمهاي امريكا و نبود تضمينهاي روشن متوقف شد. اگر از همان ابتدا حساب اماني با مديريت مشترك تعريف و بازپرداختها بر پايه پروانه واريز ميشد، احتمال تداوم همكاري بيشتر بود. براساس اين مطالعه در پروژههاي متوسط مانند مترو تبريز، مدل تركيبي موفقتر عمل كرد؛ بخشي از فاينانس از چين و بخشي از منابع داخلي ايران تامين شد. همين تجربه نشان ميدهد كه براي افزايش جذب سرمايه، بايد از مدلهاي تركيبي استفاده كرد. اگر فاينانس خارجي بر پايه پروانه واريز باشد و همزمان منابع داخلي نيز فعال شوند، پروژه هم از تحريمها مصونتر است. در حوزه انرژي نيز بايد از تجربههاي يادآوران و قرارداد LNG درس گرفت. در يادآوران، حضور چين به فاز اول محدود شد، زيرا تضمينهاي مالي و قيمتي كافي وجود نداشت. در قرارداد LNG نيز نبود فناوري و تحريمها مانع اجراي توافق شد. براي جذب سرمايه در پروژههاي انرژي، ايران بايد فرمولهاي قيمتي منعطف و قراردادهاي مرحلهاي كوتاهتر تنظيم كند. در عين حال امكان بازپرداخت به يوان در نظر بگيرد. اين كار باعث ميشود سرمايهگذار چيني با اطمينان بيشتري وارد شود، زيرا هم ريسك تحريم كاهش مييابد و هم بازدهي اقتصادي قابل پيشبينيتر است. در حوزه نهادي و موافقتنامهاي، موافقتنامه تشويق و حمايت متقابل از سرمايهگذاري (BIT) ايران و چين در سال ۱۳۷۹ (2000) تدوين شده و ساختار كلياش همان قالب سنتي موافقتنامههاي دوجانبه سرمايهگذاري است. اما تجربه بيست سال اخير، بهويژه موارد شكست يا توقف سرمايهگذاريهاي چيني در ايران (پروژههاي ريلي، آزادراه، LNG، نفت و مترو) نشان ميدهد؛ متن فعلي براي شرايط امروز ايران - بهويژه زير فشار تحريمهاي ثانويه امريكا - ناكافي است. بنابراين پيشنهادهايي از سوي كارشناسان مركز پژوهشهاي اتاق بازرگاني تهران براي تغيير، حذف يا اضافه كردن داده شده است.
الف- الزام مشخص شدن ارزها: در متن اصلي موافقتنامهاي فقط «ارز قابل تبديل» آمده است. باتوجه به اينكه ايران و چين اكنون بخش قابل توجهي از مبادلات را با يوان انجام ميدهند، يك گزينه اين است كه «يوان چين» به عنوان ارز مورد قبول براي سرمايهگذاري و بازگشت سرمايه ذكر شود.
ب- انتقال سرمايه و عوايد : در متن فعلي قراردادها، شرط انتقال «به ارز قابل تبديل» است. در عمل، ايران تحت تحريم نميتواند آزادانه دلار يا يورو جابهجا كند. بايد ماده يوانويسي شود تا انتقال به يوان يا ساير ارزهاي توافق شده دوجانبه را هم پوشش دهد. قيد «انتقال آزاد و بدون تاخير» در شرايط تحريم غيرواقعي است و خود به اختلاف ميانجامد. در نتيجه بهتراست گفته شود «انتقال طبق سازوكارهاي توافقي طرفين، ازجمله استفاده از بانكهاي منتخب، ارزهاي ملي و حسابهاي اماني صورت گيرد».
ج- حمايت از سرمايهگذاري : بهتر است بندي اضافه شود كه صراحتا ريسكهاي ناشي از تحريمهاي ثالث را به رسميت بشناسد و طرفين توافق كنند كه در صورت بروز اين محدوديتها، مكانيزمهاي جايگزين (مثل تهاتر كالا، استفاده از ارز محلي يا تاسيس SPV در كشورهاي ثالث) فعال شود.
د: حلوفصل اختلافات (مواد ۱۲ و ۱۳) : در متن فعلي توافقنامهها، داوري بينالمللي پيشبيني شده است (با ارجاع به ديوان داوري دايم يا رييس ديوان بينالمللي دادگستري) . باتوجه به تجربه شكست پروژههاي ريلي و خروج چين، ايران بايد خواستار ايجاد «هيات داوري دوجانبه دايمي» شود كه در تهران و پكن دفتر داشته و تركيب آن از پيش تعيين شده باشد. همچنين بايد تصريح شود كه اختلافات مرتبط با تحريم يا مشكلات انتقال ارز ابتدا به اين هيات ويژه ارجاع و صرفا در صورت عدم توافق، داوري
بينالمللي مطرح شود.