بودجه روي كاغذ، واقعيتها زير ميز
مصطفي شريف
بررسي ارقام و احكام بودجه نشان ميدهد كه فاصله ميان آنچه نوشته شده و آنچه در عمل اتفاق افتاده است، همچنان عميق و نگرانكننده باقي مانده و وعده اصلاح ساختار، مهار هزينهها و هدفمند كردن منابع در حالي تكرار شده است كه فشار اصلي نه بر گلوگاههاي اتلاف منابع، بلكه بر بخشهاي شفاف و مولد اقتصاد وارد شده است. به جاي آنكه تمركز بر حذف هزينههاي ناكارآمد و مهار بنگاههايي قرار بگيرد كه سهم ناچيزي در پرداخت ماليات داشتند، بار ديگر سادهترين مسير انتخاب شده مسيري كه نتيجه آن تضعيف توليد و تشديد بيعدالتي مالياتي است. در اين ميان، شركتهايي كه تحت عنوان خصوصي يا بهاصطلاح شبهدولتي فعاليت دارند، همچنان در حاشيه امن قرار گرفتهاند. اين بنگاهها نه شفافيت لازم را ارايه دادند و نه متناسب با حجم فعاليت اقتصادي خود ماليات پرداخت كردند. بخش قابلتوجهي از منابع كشور در همين ساختار خاكستري گردش پيدا كرده است، بيآنكه بازگشت موثري به بودجه عمومي داشته باشد. انتظار ميرفت اصلاحات بودجهاي از همين نقطه آغاز شود، اما چنين اتفاقي رخ نداد. نقش دولت در اين ناكامي انكارناپذير است. در سالهاي اخير، دولتها بارها از عزم خود براي اصلاح نظام مالياتي و مقابله با فرار مالياتي سخن گفتند، اما در عمل، اقدام موثري مشاهده نشده است. با اين حال، مسووليت تنها متوجه دولت نمانده و مجلس نيز اين فرصت را دراختيار داشت كه با ورود جدي به اين حوزه، يكي از ماندگارترين اقدامات نظارتي و تقنيني خود را رقم بزند. برخورد با بنگاههاي خاص، شفافسازي ماليات شركتهاي شبهدولتي و اصلاح مسير تخصيص منابع ميتوانست نام مجلس را به عنوان نهادي اصلاحگر در حافظه اقتصادي كشور ثبت كند، اما نشانهاي از چنين جسارتي ديده نشد.
در بخش بودجه عمراني نيز، پيشبيني رشد ۱۵درصدي مطرح شده است؛ عددي كه در نگاه اول اميدواركننده به نظر ميرسد، اما با رجوع به تجربه سالهاي گذشته، بيش از آنكه نويدبخش باشد، يادآور تكرار يك چرخه معيوب بود. پروژههاي عمراني در ايران سالها به ابزاري براي جابهجايي منابع تبديل شدهاند. پروژهها در قانون بودجه تعريف شدند اما اعتبارات آنها به طور كامل تخصيص داده نشد و در پايان سال، منابع پرداخت نشده به اشكال مختلف به هزينههاي جاري منتقل شدند. نتيجه اين روند، انبوه پروژههاي نيمه تمام و فرسودهاي بود كه نه به بهرهبرداري رسيدند و نه نقش موثري در رشد اقتصادي ايفا كردند.
پرسش اساسي اين بود كه چه ميزان از پروژههاي عمراني تعريف شده در سالهاي گذشته به سرانجام رسيدند. پاسخ اين پرسش چندان اميدواركننده نبود. حتي همين رشد ۱۵درصدي نيز در مقايسه با نيازهاي زيرساختي كشور رقم ناچيزي محسوب شد و در عين حال، تحقق آن نيز با ترديد جدي مواجه بود. تجربه نشان داد كه بودجه عمراني بيش از آنكه موتور محرك توسعه باشد، به حياط خلوت جبران كسريهاي جاري تبديل شد.
در كنار اين مسائل، انتشار اوراق مالي با رشد ۲۵درصدي و رسيدن به حدود ۹۴۰ ميليارد ريال مورد توجه قرار گرفته است. اوراق مالي در ذات خود ابزار انتقال تعهدات از يك دوره به دوره ديگر محسوب ميشوند و بدون مقايسه دقيق با سال قبل، ارزيابي عددي كامل دشوار بود، اما روند كلي نشان داد كه وابستگي بودجه به استقراض افزايش پيدا كرد. اين مسير، اگرچه در كوتاهمدت بخشي از فشار مالي را كاهش داد، اما در بلندمدت به انباشت بدهي و محدود شدن قدرت مانور دولتهاي بعدي انجاميد.
كاركرد مثبت اوراق زماني معنا پيدا كرد كه منابع حاصل از آن به سمت فعاليتهاي مولد، پروژههاي زيرساختي واقعي و تحريك اقتصاد حركت كند. در شرايط ركودي، انتشار اوراق صرفا بدهي را به آينده منتقل كرد، بدون آنكه رشد پايداري ايجاد شود. اين رويكرد، شايد در مقطع كوتاهمدت آرامش نسبي ايجاد كرد، اما هزينههاي سنگيني را به آينده تحميل كرد؛ هزينههايي كه در قالب افزايش بدهي دولت، فشار تورمي و كاهش توان سرمايهگذاري بروز پيدا كرد.
رشد ۲۵درصدي اوراق مالي نسبت به سال قبل، نشانهاي از تشديد اين وابستگي است. وقتي اقتصاد در ركود قرار دارد و اصلاحات ساختاري به تعويق ميافتد افزايش انتشار اوراق مالي بيش از آنكه يك ابزار سياستي هوشمندانه تلقي شود، به راهكاري موقتي براي پوشاندن شكافهاي بودجهاي شباهت پيدا ميكند، كه اين وضعيت، زنگ خطر را براي پايداري مالي كشور به صدا درآورده است. در مجموع، آنچه از بررسي بودجه برجا ماند، تصوير نگرانكنندهاي از تداوم سياستهاي كماثر و پرهزينه بود. تمركز بر اعداد و درصدها جاي توجه به كيفيت سياستگذاري را گرفت. اصلاح ساختار هزينهها به حاشيه رفت، بنگاههاي ناكارآمد و معاف از ماليات دستنخورده باقي ماندند و پروژههاي عمراني همچنان در مسير فرسايشي گذشته حركت كردند. نتيجه اين رويكرد، بودجهاي بود كه روي كاغذ متوازن به نظر ميرسد اما در عمل، نتوانست پاسخي به چالشهاي عميق اقتصاد كشور بدهد. اگر قرار بود بودجه به ابزاري براي اصلاح تبديل شود، مسير آن از شفافيت، جسارت و اولويتبندي واقعي ميگذشت؛ مسيري كه نه دولت و نه مجلس اراده كافي براي پيمودن آن نشان ندادند. در چنين شرايطي، تحقق ارقام بودجهاي نيز نميتوانست به بهبود پايدار منجر شود و بار ديگر اين واقعيت آشكار شد كه بدون اصلاحات ساختاري، حتي دقيقترين جداول بودجه نيز تنها اعدادي روي كاغذ باقي ميمانند. اقتصاددان