مركز پژوهش‌هاي مجلس
درباره حادثه پلاسكو گزارش داد
دولت‌هاي گذشته
وزارت كار و شهرداري مقصران عمده هستند
اعتماد
درحالي كه بيش از 5 ماه از حادثه فروريختن ساختمان پلاسكو كه در آن بيش از 20 نفر جان خود را از دست دادند (از جمله 16 آتش‌نشان) مي‌گذرد و هنوز مقصران اين حادثه اعلام نشده‌اند و دادگاهي براي اين حادثه تشكيل نشده است؛ مركز پژوهش‌هاي مجلس در گزارشي به بررسي اين حادثه پرداخت. در اين گزارش در 5 بخش چكيده، مقدمه، قوانين، تكاليف و عوامل مرتبط با حادثه، جمع‌بندي و نتيجه‌گيري نهايي تهيه شده و به بررسي حادثه ساختمان پلاسكو پرداخته است. گزارشي كه با عنوان «بررسي حادثه ساختمان پلاسكو با تاكيد بر مديريت بحران» و در 29 صفحه چاپ شده است.
در مقدمه اين گزارش در مورد نحوه ساخت و ساز ساختمان پلاسكو در سال 1337 اشاره شده است. همچنين در اين مقدمه به تجهيزات اين ساختمان و وضعيت آن در طول اين سال‌ها پرداخته است. در بخش قوانين، تكاليف وعوامل مرتبط با حادثه به بررسي قوانين مختلف وزارت كار و شهرداري در مورد وضعيت ساختمان‌ها پرداخته شده و در نهايت در بخش نتيجه‌گيري و جمع‌بندي 28 موضوع طرح شده است:
1- درخصوص حادثه ساختمان پلاسكو، قوانين و عوامل متعددي دخيل هستند كه نسبت سهم هريك از آنها به ميزان تكليف قانوني و نقش آفريني دستگاه مورد نظر قابل بررسي است.
2- برآيند بررسي حادثه پلاسكو، ضرورت بازنگري در قانون تشكيل سازمان مديريت بحران كشور، نقش هريك از دستگاه‌ها و سازمان مربوطه را بيان مي‌كند.
3- يكي از اصول تدوين قواعد عمومي الزام‌آور بودن، مسوول بودن و پاسخگو بودن متناسب با مسووليت (ضمانت‌هاي اجرايي لازم و متناسب) است كه در قوانين موضوعه و مورد بررسي، تنها به الزام آور بودن و مسووليت حداقل توجه شده است.
4- ساختمان پلاسكو، به عنوان يك كارگاه بزرگ كه داراي حدود 570 واحد كسب وكار و با روابط كارفرما و كارگري بود، تابع قانون كار در ابعاد حقوقي، فني، ايمني و بهداشت بود و وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي در اولويت رسيدگي به مسائل فني، ايمني و بهداشتي آن مكان، قلمداد مي‌شود.
5- قانون كار به نحوه تعطيلي يا پلمب بخشي از محل كار يا تمامي آن با در نظر گرفتن تكليف نيروي كار بعد از تعطيلي و در زمان تعليق كارگر پرداخته است.
6- از آنجايي كه اين ساختمان در اثر قوه قهريه (آتش‌سوزي) آوار شد، در چنين وضعيتي امكان ادامه كسب و كار ميسر نبوده و كارگر به حالت تعليق درآمده و سازمان تامين اجتماعي براساس حكم مقرر در ماده (2) قانون بيمه بيكاري، مكلف به پرداخت حقوق كارگران در مدت زمان تعليق و تا زمان بازگشت به كار است و ازسوي ديگر نيز مدت زمان تعليق كارگر، جزو سنوات كار وي محسوب خواهد شد.
7- گزارش وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي صرفا ناظر بر بازرسي‌هاي ادواري و موردي انجام شده و توصيه‌ها و تذكرات مبني بر ضرورت تغيير كاربري (47) واحدي است كه نوع فعاليت آنها در سال 1394 مطابق با نوع كاربري محل كسب وكار نبوده است. اين نظارت‌ها و توصيه‌ها نيز موجب شد تا (20) واحد از (47) واحد از ادامه فعاليت در بخش توليدي خود، متوقف و به فعاليت فروش و پخش بپردازند.
8- وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي مكلف بوده تا از بعد مسائل حقوقي (يا همان رعايت قواعد قانون كار در روابط مابين كارفرما و كارگر) و مسائل فني و ايمني (يا همان ضرورت رعايت ضوابط و مقررات فني و ايمني) به اعمال قانون بپردازد و در صورت وجود نقص فني و ايمني، تنها و صرفا به يك‌بار اخطار به كارفرما اكتفا كند و سپس براساس تكليف قانوني، گزارش درخواست پلمب بخشي از ساختمان يا تمامي ساختمان را از دادستان يا رييس دادگاه عمومي مطالبه كند.
9- تذكرات مرتبط با تغيير كاربري خارج از اختيارات وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي است و در حيطه تكاليف قانوني شهرداري تهران است، از اين ديدگاه وزارت مذكور در صدر تقصير و مسوول خسارات تحميلي است.
10- براساس قانون شهرداري، شهرداري مكلف بوده تا موارد خطر را به مالكين (يا صاحبان) ساختمان پلاسكو با قيد مهلت، اخطار و اعلام كند و در صورت عدم اقدام ازسوي مالكين (يا صاحبان آن ساختمان)، بايد به عنوان مديريت شهري و مديريت بحران شهر تهران تمهيدات و اقدامات قانوني ازجمله هماهنگي با وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي و برقراري ايمن‌سازي در اين ساختمان را به عمل مي‌آورده است.
11- شهرداري و سازمان آتش‌نشاني و خدمات ايمني تهران تا قبل از حادثه پلاسكو، هفت (7) اخطار به هيات‌مديره ساختمان پلاسكو داده‌اند و متعاقبا در سال جاري مانور عمليات امداد و نجات و اطفاي حريق ساختمان پلاسكو را برگزار كردند. درصورتي كه براساس جزء «14» ماده (55) قانون شهرداري، تنها يك‌بار اخطار و آن هم اخطار به مالك تكليف شده است؛ از اين روي، شش (6) اخطار خارج از تكليف قانوني صورت گرفته است. اين مساله گوياي عدم رعايت حكم قانوني توسط شهرداري و عدم تمكين و همكاري هيات‌مديره و مالكيت ساختمان پلاسكو در قبال تكليف قانوني آنان است كه از اين ديدگاه مسوول خسارت وارده شناخته مي‌شوند.
12- شهرداري نمي‌توانسته مستقيما كارگاه و محل كار را تعطيل كند اما از بابت ايمن‌سازي در برابر آتش‌سوزي مي‌توانسته بعد از تنها يك‌بار اعلام اخطار به مالك جهت رفع خطر، نسبت به ايمن‌سازي آن ساختمان با محاسبه هزينه صدي پانزده و اخذ آن از مالك اقدام مي‌كرده، اما بايد در نظر داشت كه اگر ايمن‌سازي توسط شهرداري، موجبات تعطيلي بخشي از كارگاه (يا محل كار) يا تمامي كارگاه (يا محل كار) را به همراه داشته باشد، اين اقدام دربردارنده تعليق نيروي كار خواهد بود كه قانون شهرداري در ازاي اين تعليق مسكوت است و قانون كار به آن پرداخته است. از اين منظر، قانون كار در اولويت عملكردي بوده و شهرداري مي‌بايستي هماهنگي لازم را با وزارت مذكور در اعمال قانون و ايمن‌سازي آن مكان عمومي به عمل مي‌آورده است.
13- براساس اساسنامه سازمان آتش‌نشاني و تكاليف محوله به آن سازمان، اين سازمان مكلف به يكسري از اقدامات ازجمله تهيه برنامه‌هاي ايمن‌سازي، نظارتي و مشورتي بوده است و مي‌بايستي با استفاده از امكانات و توانايي‌هاي درون و برون سازماني اقداماتي را در جهت كمك به ايمن‌سازي سالانه حداقل ده درصد از اماكن عمومي و از طريق مشاركت در تامين تجهيزات اوليه ايمني و آتش‌نشاني به عمل آورد و به منظور نظارت بر حسن اجراي بازرسي ايمني و اطمينان از رعايت ضوابط و مقررات مربوط، نسبت به انجام نظارت فني عالي اقدام مي‌كرد. ازسوي ديگر شهرداري‌هاي مناطق (22)گانه نيز مكلف شدند براساس اعلام سازمان آتش‌نشاني، اقدامات لازم جهت الزام مالك به رفع نواقص و مشكلات ايمني ابلاغي را ظرف مدت تعيين شده در ابلاغيه به عمل آورند.
14- سازمان آتش‌نشاني ضمن برگزاري مانور به جهت آموزش فعالان آن ساختمان، در شهريورماه 1395 و پس از بازديد از ساختمان مذكور، دستورالعمل ايمني ساختمان پلاسكو را تدوين و به هيات امناي ساختمان ابلاغ مي‌كند.
15- به نظر مي‌رسد آنچه مانع اقدام قهري شهرداري و آتش‌نشاني را فراهم آورده است، اولا اولويت قانون كار با توجه به پيش‌بيني وضعيت تعليق كارگر و انعكاس آن به شوراي شهر تهران در سال 1393 و ثانيا ضعف مالي شهرداري براي اقداماتي اينچنين و وضعيت درآمدي و ضعف مالي اغلب شهرداري‌هاي مناطق تهران در قبال منابع هنگفت مورد نياز براي اقدام به ايمن‌سازي اين ساختمان و ساختمان‌هايي است كه اخطارهاي مشابهي را دريافت كرده‌اند.
16- غفلت و كوتاهي عملكرد دولت‌هاي ادوار در تهيه و ارايه لايحه قانوني نظام مالي و درآمدي شهرداري كه از سال 1363 تاكنون مورد غفلت و اهمال كاري دولت‌ها قرار گرفته است نيازمند يادآوري است.
17- براساس اعلام سازمان آتش‌نشاني، آتش‌سوزي ساختمان مذكور در ساعت 7 و 58 دقيقه و 23 ثانيه روز پنجشنبه مورخ 30/10/1395 رخ داد كه پس از حدود 4 دقيقه از زمان اطلاع‌رساني، نيروهاي آتش‌نشاني در محل حضور مي‌يابند، از اين منظر بايستي بررسي شود كه چرا سازمان آتش‌نشاني كه در دقايق اوليه در محل حادثه حضور يافته است، نتوانسته آتش را مهار و خاموش كند؟
18- آيا حضور نيروهاي آتش‌نشاني به همراه تجهيزات لازم بوده؟ آيا مديريت و نحوه عمليات موجب شده تا آتش‌سوزي ادامه پيدا كند و موجب ريزش و آوار ساختمان شود؟
19- چرا در ساعت 11 و 2 دقيقه كه دستور تخليه ساختمان صادر و ريزش ساختمان در ساعت 11 و34 دقيقه يعني حدود 3 ساعت و 35 دقيقه بعد از وقوع آتش‌سوزي حادث مي‌شود، ماموران آتش‌نشاني همچنان در طبقات آن باقي مانده بودند؟
20- آيا دستور يا ماموريتي بر ماندگاري ماموران در ساختمان صادر شده بود؟ اگر جواب اين سوال مثبت است، چرا احتمال ريزش ساختمان و خطر جاني مامورين ناديده گرفته شده است؟
21- براساس قانون مدني، مالك مسوول كليه خساراتي است كه از نتيجه بي‌توجهي به خطر احتمالي به بار آمده است. ازسوي ديگر مطابق حكم قانون، افراد صنفي فعال در ساختمان پلاسكو، مجمع امور صنفي و اتاق اصناف شهرستان تهران، در ازاي عدم رعايت و اجراي مقررات فني، ايمني و حفاظتي مسوول هستند، اما به نظر مي‌رسد كه با توجه به مسووليت مالك براساس قانون مدني و ضرورت انجام تعميرات و كليه مخارجي كه براي امكان انتفاع از ساختمان پلاسكو لازم بوده و درنظر گرفتن خلأ قانوني درخصوص عدم پيش‌بيني جبران هزينه تعيين شده براي برقراري ايمني و رفع خطر توسط افراد صنفي يا عدم پيش‌بيني شرايط معطوف به عدم توان مالي اشخاص موضوعه، در ازاي عدم مسووليت‌پذيري مالك، زمينه عدم تحقق اين تكليف قانوني به وجود آمده است.
22- نكته با اهميت آنكه بايد توجه داشت كه در مواردي نظير ساختمان پلاسكو كه رابطه استيجاري قديمي و داراي حق كسب يا پيشه يا تجارت است، نظر به اينكه مالك در هنگام تخليه ساختمان مكلف به پرداخت مبلغ سنگيني تحت عنوان حق كسب يا پيشه يا تجارت است و ازسوي ديگر به دليل قديمي بودن رابطه استيجاري و نازل بودن نرخ اجاره‌بها (ولو در صورت تعديل شدن) كه مبلغ اندكي است زمينه‌اي پيش مي‌آيد كه مالك در چنين مواردي انگيزه چنداني به پيگيري وضعيت ساختمان خود نداشته و عملا ساختمان در كنترل و اختيار مستاجران خواهد بود. مستاجر نيز حق تصرف براي تعميرات اساسي ملك را ندارد. نتيجه اين روند، رو به تزايد بودن فرسودگي ساختمان‌ها و ابنيه تجاري مشمول قانون روابط موجر و مستاجر است. براي اصلاح اين وضعيت بايد مقررات قانون روابط موجر و مستاجر سال (1356) و موضوع حق كسب يا پيشه يا تجارت اصلاح شود.
23- با توجه به صراحت قانون، شوراي اسلامي شهر تهران مكلف بوده تا با نظارت لازم، دقيق و كامل، تدابيري را براي رعايت ايمني و جلوگيري از خطر آتش‌سوزي به عمل بياورد. اگر نظارتي در اين خصوص صورت گرفته يا تدابيري در ازاي نظارت مذكور صورت گرفته است نيازمند مستندات مربوط به گزارش مربوطه در زمان انجام نظارت و تدابير متخذه است، اما به نظر مي‌رسد تصويب مقررات كلي و عام‌الشمول به منظور برقراري تكليف براي شهرداري و سازمان آتش‌نشاني در قبال ايمن‌سازي ساختمان‌هاي عمومي و پر رفت وآمد نمي‌تواند رافع مسووليت نظارت شوراي اسلامي شهر تهران باشد، زيرا تحقق مصوبه شورا نيز نيازمند اعمال جايگاه نظارتي بود و اين شورا با توجه به مشروح مذاكرات جلسه شهردار تهران درخصوص تذكرات مربوط به خطرات احتمالي ساختمان پلاسكو درصورتي كه گزارش نظارتي از بابت ساختمان پلاسكو نداشته باشد و براساس آن اقدام لازم را به عمل نياورده باشد به سهم خود مسوول است و شورا بايد پاسخگو باشد.
24- ضرورت داشت تا شوراي عالي مديريت بحران كشور به رياست رييس‌جمهوري و همچنين سازمان مديريت بحران كشور به رياست معاونت وزارت كشور، زمينه تحقق تكاليف مندرج در قانون مديريت بحران را در سطوح ملي و استاني فراهم مي‌آوردند و بسياري از موارد را در سطوح مديريت بحران‌هاي استاني فراهم مي‌ساختند.
25- عدم تحقق تكاليف قانون مديريت بحران را مي‌توان ناشي از ضعف مديريت، عدم برنامه‌ريزي و ضرورت اولويت‌بندي در ازاي نياز به منابع اعتباري‌اي دانست كه در مواجهه با كسري بودجه سنواتي و محدوديت‌ها، در قبال ابنيه پرخطر مي‌بايستي اعمال مي‌شد، به عبارت ديگر ضعف هماهنگي و ضعف مديريت بحران در سطوح ملي و محلي مشهود است كه به سهم خود مسوول هستند.
26- برخورداري از تجهيزات كافي و لازم در مواجهه با حوادثي مانند پلاسكو و وقايعي ازاين دست و ميزان توانمندي مديريت آن حوادث (در غالب ساختار مديريت بحران) و همچنين ميزان سطح آموزش مديران سازماني ساختارهاي تشكيلات مديريت بحران، نيازمند بازنگري و اراده جدي است. از اين ديدگاه اغلب مديريت‌هاي ساختاري در سازمان‌هاي عضو مديريت بحران، فاقد شناخت و آموزش لازم در مواجهه با انواع بحران هستند.
27- با توجه به تكاليف مندرج در قانون نظام صنفي و قانون نحوه فعاليت و نظارت بر فروشگاه‌هاي بزرگ، چندمنظوره يا زنجيره‌اي و آيين‌نامه اجرايي آن، سازمان بازرگاني استان و اتاق اصناف تهران و مجمع امور صنفي در ازاي تكليف قانوني در انجام بازرسي و رعايت نكات ايمني در ساختمان پلاسكو، مسوول هستند.
28ـ در نهايت پيشنهاد مي‌شود تا قانون تشكيل سازمان مديريت بحران كشور در مراحل تصويب مورد توجه قانونگذاران محترم قرار گيرد و سازمان مربوطه به عنوان يك سازمان واحد و مستقل به صورت فرادستگاهي اقتدار لازم را در مراحل قبل، حين و بعد از بحران احراز كرده و در موارد مشابه مسووليت بين دستگاه‌هاي مختلف و متعدد توزيع نشده و به عبارتي مسووليت حادثه لوث نشود.