دوربرگردان خصوصي‌سازي در نظام بازنشستگي

مدتي است كه باتوجه به هشدارهاي كارشناسي و گزارش‌هاي متعدد درباره وضعيت موجود و آتي صندوق‌هاي بازنشستگي، نظام بازنشستگي به‌مثابه يكي از چالش‌هاي بزرگ كنوني كشور پذيرفته شده است و همين موضوع باعث شده تا بسياري از كارشناسان كشور به بررسي راهكارهايي براي برون‌رفت از اين وضعيت بپردازند؛ در همين راستا برخي كارشناسان به اتكاي تجارب جهاني، خصوصي‌سازي صندوق‌هاي بازنشستگي را به‌مثابه راهكاري براي بهبود وضعيت مستمري‌بگيران از يك‌سو و پايداري صندوق‌ها از سوي ديگر مطرح مي‌كنند. مصداق بارز چنين موفقيتي از نظر آنان اقدام بسياري از كشورهاي در حال توسعه به سوي خصوصي‌سازي صندوق‌ها در چند دهه گذشته است.

بررسي كارشناسي نيازمند مطالعه گسترده است اما در وضعيت كنوني، مي‌توان به نكات مندرج در آخرين گزارش سازمان بين‌المللي كار (2018) در اين زمينه مراجعه كرد. سازمان بين‌المللي كار در گزارش اخير خويش با عنوان «بازگشت از خصوصي سازي: بازسازي نظام بازنشستگي عمومي در اروپاي شرقي و امريكاي‌لاتين» به بررسي وضعيت روند خصوصي‌سازي و بازگشت آن در نظام بازنشستگي پرداخته است.

براساس داده‌هاي اين گزارش، از سال 1981 تا 2014، 30 كشور، نظام بازنشستگي عمومي و اجباري خود را به صورت كامل (يا بخشي از آن را) خصوصي كرده‌اند؛ ترتيب زماني خصوصي‌سازي در كشورهاي مذكور بدين قرار بوده است: شيلي (1981)، پرو (1993)، ‌آرژانتين و كلمبيا (1994)، اروگوئه (1996)، بوليوي، مكزيك و ونزوئلا (1997)، السالوادور (1998)، مجارستان و قزاقستان (1998)، كرواسي و لهستان (1999)، نيكاراگوئه (2000)، كاستاريكا و اكوادور (2001)، لتوني (2001)، بلغارستان، استوني و روسيه (2002)، جمهوري دومنيكين (2003)، نيجريه (2004)، ليتواني و ‌روماني (2004)، اسلواكي (2005)، مقدونيه (2006)، پاناما (2008)، غنا (2010)، جمهوري چك (2013) و ارمنستان (2014).

فرآيند خصوصي‌سازي

سازمان‌هاي بين‌المللي پس از تجربه خصوصي‌سازي در شيلي كه به كمك ژنرال پينوشه و همراه با خشونت بسيار رخ داد، بسياري از كشورها را به سوي خصوصي‌سازي تشويق كردند؛ بانك جهاني با انتشار متني در سال 1994 با عنوان «ممانعت از بحران سالمندي: سياست‌هايي براي حمايت از سالمندان و بهبود رشد [اقتصادي]» مرجع مهمي را براي مباحث سياست‌گذاري و نقشه راه خصوصي‌سازي نظام بازنشستگي در اين زمينه پايه گذاشت. در اين گزارش، نظام بازنشستگي به عنوان نظامي چند لايه مطرح و بر اصلاح لايه نخست آن تمركز شد تا بيمه اجتماعي عمومي به سوي حساب انفرادي خصوصي‌ كه در بازار سرمايه‌گذاري مي‌كرد، تغيير يابد. بانك جهاني بر رشد اقتصادي قوي تاكيد مي‌كرد و نظام بازنشستگي عمومي سنتي را به عنوان يك نظام شكست‌خورده از دو منظر اجتماعي و اقتصادي معرفي مي‌كرد. اين نهاد به اثرات مثبت خصوصي‌سازي نظام بازنشستگي بر بازار سرمايه و حمايت از رشد اقتصادي تاكيد مي‌كرد و معتقد بود كه اين نظام سود بيشتري به دست آورده و انگيزه قوي‌تري را براي مشاركت افراد در اين نظام پديد خواهد آورد. مدافعان خصوصي‌سازي مدام بر اين طبل ناكامي نظام‌هاي بازنشستگي عمومي مي‌كوبيدند و تاكيد داشتند كه نظام عمومي بيمه اجتماعي مزاياي معين، منجر به «بحران تامين اجتماعي» و «بحران بازنشستگي» مي‌شود و با استفاده از اين هشدارها، كشورهاي مختلف، به‌ويژه كشورهاي داراي درآمد متوسط را به سوي اصلاحات ساختاري و خصوصي‌سازي كامل يا جزيي نظام بازنشستگي تامين اجتماعي به عنوان راهكار، ترغيب مي‌كردند.

در اين مسير، كشورهايي كه خصوصي‌سازي كامل لايه اول بازنشستگي در آن ممكن نبود، به صورت جزيي يا بخشي خصوصي شدند. در مورد كشورهايي كه به‌دليل هزينه بالاي تغيير يا مقاومت عمومي قابل‌توجه، خصوصي‌سازي اساسا ممكن نبود، بانك جهاني گزينه اصلاحي ديگري ارايه كرد و آن، استفاده از طرح مشاركت معين صوري (NDC) براي تسهيل مسير خصوصي‌سازي بود. نهادهاي حامي خصوصي‌سازي در اين زمينه (بانك جهاني، صندوق بين‌المللي پول، سازمان توسعه و سازمان توسعه و همكاري اقتصادي، بانك‌هاي منطقه‌اي و...)، براي موفقيت اين پروژه كوشش بسيار كردند و از طرق مختلف از توصيه‌هاي سياستي و راه‌اندازي تنظيم‌گرها يا واحدهاي نظارتي تا ايجاد نرم‌افزارهاي مدل‌سازي، آموزش، انتشار متون متعدد و تامين وام‌هاي چند ميليون دلاري، اين برنامه را مورد حمايت قرار دادند، از همين رو برخي بررسي‌ها ميزان موفقيت بانك جهاني در اجراي اصلاحات سازگار با خصوصي‌سازي در كشورهاي مختلف را با وجود مشكلات متعدد، حدود 76درصد برآورد مي‌كنند؛ بنابراين به نظر مي‌رسد بانك جهاني در انجام برنامه بسيار موفق بوده است، اما نتايج مورد انتظار خصوصي‌سازي نظام بازنشستگي وضعيتي دور از انتظار داشت و همين موضوع سبب بازگشت كشورها از خصوصي‌سازي در اين زمينه شد.

شكست در نتايج

برخلاف موفقيت در اجراي اصلاحات براي خصوصي‌سازي، اهداف ادعا شده در عمل محقق نشده و خصوصي‌سازي بازنشستگي، نتايج مورد انتظار را برآورده نكرده است. بنا به گزارش مذكور، در كشورهاي مورد اشاره، نرخ پوشش راكد شده يا كاهش يافته است، مزاياي بازنشستگي وضعيتي بدتر از گذشته يافته، نابرابري جنسيتي و درآمدي دوچندان شده و خصوصي كردن از مقبوليت افتاده است، مخاطره ناشي از نوسانات بازار مالي به افراد انتقال يافته است و هزينه‌هاي اجرايي همزمان با كاهش ميزان مستمري افزايش يافته است. هزينه‌هاي بالاي انتقال، فشارهاي مالي بسياري را ايجاد كرده است. در حالي كه تصور بر اين بوده مديريت بخش خصوصي، حكمراني را بهبود مي‌دهد، نتايج حاكي از آن است كه در موارد مورد بررسي، برعكس به تضعيف حكمراني منجر شده است. در اين كشورها، برخلاف انتظار، خبري از مشاركت كاركنان در مديريت امور نيست. در بسياري از موارد تعارض منافع رخ داده است و جايگاه تنظيم‌گري و نظارت به تسخير همان گروه‌هاي اقتصادي درآمده كه مسوول مديريت صندوق‌هاي بازنشستگي هستند و درنهايت، اصلاحات بازنشستگي در غالب كشورهاي در حال توسعه، ‌تنها تاثير اندكي بر رشد و بازارهاي سرمايه داشته‌اند.

بازگشت از خصوصي‌سازي

اين ناكامي در نتايج سبب بازگشت غالب كشورها از اين مسير شده است و از 30 كشور مورد بحث در بالا، اينك ديگر 18 كشور از مسير خصوصي‌سازي به صورت بخشي يا كلي بازگشته‌اند، اين كشورها بدين ترتيب هستند: ونزوئلا (2000)، اكوادور (2002)، نيكاراگوئه (2005)، بلغارستان (2007)، ‌آرژانتين (2008)، اسلواكي (2008)، استوني، لتوني و ليتواني (2009)، بوليوي (2009)، مجارستان (2010)، كرواسي و مقدونيه (2011)، لهستان (2011)، روسيه (2012)، قزاقستان (2013)، ‌جمهوري چك (2016) و روماني (2017). اكثر اين كشورها بعد از بحران مالي 2008-2007 هنگامي كه معايب نظام مستمري خصوصي بروز كرد و آنان را به اصلاح و رفوگري واداشت، از مسير مذكور بازگشته‌اند. براساس اين گزارش، باتوجه به بازگشت 60درصدي كشورهايي كه به خصوصي‌سازي نظام بازنشستگي اجباري اقدام كرده‌ بودند و نيز باتوجه به شواهد تجميعي آثار اقتصادي و اجتماعي منفي خصوصي‌سازي، اينك مي‌توان اين نكته را اذعان كرد كه تجربه خصوصي‌سازي شكست خورده است.

جمع‌بندي

براساس داده‌هاي سازمان بين‌المللي كار، ايده خصوصي‌سازي نظام بازنشستگي، عملا شكست خورده و در عمل به هيچ يك از وعده‌هاي خويش درباره افزايش سطح پوشش و افزايش مزايا و ساير موارد دست نيافته است. باتوجه به تجارب مورد اشاره در گزارش مذكور، به نظر مي‌رسد طرح راهكار خصوصي‌سازي صندوق‌هاي بازنشستگي در كشور ايران باتوجه به هزينه‌هاي اجتماعي و مخاطرات اقتصادي و اجتماعي آن، بايد با ترديد بيشتري از سوي سياست‌گذاران مورد بررسي قرار گيرد. در عوض آنچه در اين گزارش بسيار قابل‌توجه است، تاكيد بر گفت‌وگوي ملي و بهره‌گيري از تصميمات سه‌جانبه (دولت، كارگران و كارفرمايان) مي‌تواند اصلاحات منطقي‌تر و كم‌هزينه‌تري را در برابر ما قرار دهد. از سوي ديگر بحث اصلاحات نظام اداري صندوق‌ها براساس استانداردهاي حكمراني خوب و كوشش براي شفافيت بيشتر مديريت و اجرا در بخش مالي، رفع تعارض منافع كه به چالشي اساسي در صندوق‌ها بدل شده است و مواردي از اين قبيل مي‌تواند تغييري به مراتب بهتر از خصوصي‌سازي در مورد صندوق‌ها به‌جا گذارد.

پژوهشگر حوزه سياست‌گذاري اجتماعي