رشد كاغذي بودجه عمراني

گروه اقتصادي

در جداول منتشر شده از عملكرد بودجه‌اي دولت در سال گذشته رشد 54 درصدي تخصيص اعتبارات عمراني خودنمايي مي‌كند. 42 هزار ميليارد تومان منابعي كه در سال‌هاي گذشته هيچگاه از محدوده 26 هزار ميليارد تومان فراتر نرفته بود؛ در كارنامه دولت مي‌درخشد. اما جزييات تخصيص اين منابع نشان مي‌دهد كه بالغ بر 24 هزار ميليارد تومان از اين عدد افتخار آميز اوراقي است كه دولت به پيمانكاران اعطا كرده است. اوراقي كه تا مرحله نقد شدن فاصله دارد.
در كنار كسري بودجه 61 هزار ميليارد تومان دولت در سال گذشته و هزينه‌هايي كه هر سال رشد فزاينده‌اي را تجربه مي‌كند؛ تخصيص منابع به بخش عمراني همواره با تنگدستي انجام مي‌شد و ديوار كوتاه بخش عمراني سبب مي‌شد از آنچه براي توسعه كشور پيش‌بيني شده بود؛ كسر شود و به ساير بخش‌ها اعطا شود.

جهش در سال 1395
عملكرد چند سال گذشته را مرور مي‌كنيم. در سال 1391 عملكرد بودجه عمراني كشور 20 هزار ميليارد تومان بوده در سال 1392، 3/16 هزار ميليارد تومان، 1393، 25 هزار ميليارد تومان، سال 1394، 9/25 هزار ميليارد تومان و در سال 1395، 16 هزار ميليارد تومان نقد و 24 هزار ميليارد تومان اوراق بهادار به اين بخش تعلق گرفته است. در حقيقت عملكرد چشمگيري كه دولت از خود در بخش عمراني طي سال گذشته برجاي گذاشته؛ عملكردي كاغذي است نه نقدي.
بودجه عمراني در واقع يك ظرفيت‌سازي براي اقتصاد كشور است و زيرساخت توسعه و عمران كشور شمرده مي‌شود. اين اعتبارات زمينه و ظرف‌هايي را ايجاد مي‌كند كه به واسطه آن رشد در كشور اتفاق مي‌افتد. حال در مقابل اعدادي كه هيچگاه در اين سال‌ها به 30 هزار ميليارد تومان اعتبار نقدي نرسيده است؛ سالي 43 هزار ميليارد تومان يارانه به تمام مردم كشور پرداخت مي‌كنيم.
صرف هزينه‌هاي گزاف مانند پرداخت يارانه نقدي در حالي صورت مي‌گيرد كه بر اساس آخرين آمارهاي برآورد شده، تعداد 1422 طرح عمراني ملي و 2495 طرح عمراني استاني نيمه‌تمام و در مجموع 3917 طرح عمراني ملي و استاني نيمه‌تمام روي دست دولت مانده كه براي اتمام آنها بودجه قابل توجهي نياز است كه دست كم اعتبارات تخصيص نيافته در بودجه 400 هزار ميليارد تومان برآورد مي‌شود.
 
5/6  هزار پروژه نيمه‌تمام
تعداد پروژه‌هاي عمراني ظرف 15 سال گذشته آن هم آن دسته از پروژه‌هايي كه براي اجرا ضرورت داشته‌اند شش هزار و 201 عنوان مي‌شود. اما از اين تعداد تنها 538 پروژه به اتمام رسيده است. از اين رو مي‌توان آمار پروژه‌هاي نيمه تمام را پنج هزار و 663 پروژه تخمين زد. آنچه به عنوان علت عدم تكميل پروژه‌ها نام برده مي‌شود؛ بسيار زياد است اما يكي از مهم‌ترين علت‌هاي اين عقب‌ماندگي را شايد بتوان مقاومت در واگذاري طرح‌ها به بخش خصوصي دانست. در حالي كه هر سال دولت با كسري تراز عملياتي بالايي در بودجه مواجه است؛ عدم تمايل دستگاه‌ها به واگذاري طرح‌ها، عمران كشور را خوابانده است. اين در شرايطي است كه بر اساس اصل 44 قانون اساسي، قانون برنامه پنجم توسعه، قوانين بودجه سنواتي 86 تا 94، قانون مديريت خدمات كشوري، قانون رفع موانع توليد و قانون الحاق موادي به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت قرار بر واگذاري پروژه‌هاي عمراني به بخش خصوصي بوده است.
بررسي خصوصي‌سازي پروژه‌هاي عمراني طي سال‌هاي 1386 تا 1394 نشان مي‌دهد به غير از سال 89 كه 855 ميليارد تومان از اين طرح‌ها واگذار شده در ديگر سال‌ها واگذاري پروژه‌هاي عمراني صفر اعلام شده است. ميزان واگذاري پروژه‌هاي عمراني بين سال‌هاي 1389 تا 1394 كه در بودجه‌هاي سالانه مصوب شده است به ترتيب: 3250، 1750، 0، 1000، 1000، و 1000 ميليارد تومان بوده است. اما از مجموع اين مصوبات كه بالغ بر 8000 ميليارد تومان مي‌شود تنها 855 ميليارد تومان واگذاري صورت گرفته كه 6/10 درصد طرح‌هاي مصوب بوده است.
مهيا نشدن روش‌هاي تشخيص طرح‌هاي قابل واگذاري از جمله موانع بر سر راه واگذاري طرح‌هاي عمراني است. وقتي موضوع واگذاري اين پروژه‌ها را بررسي مي‌كنيم ملاحظه مي‌كنيم كه نه نمونه قراردادي از واگذاري وجود دارد و نه فرآيند نظارتي براي بعد از واگذاري مشخص است. معياري هم در ارتباط با خصوصيات خريداران و انتخاب خريداران وجود ندارد. اين مشكلات به غيراقتصادي بودن طرح‌ها در بخش غيرانتفاعي نيز اضافه مي‌شود. چنين موانعي باعث شده سازمان خصوصي‌سازي به دليل دشواري واگذاري شركت‌ها به اين بحث ورود نكند چراكه نه آيين‌نامه‌اي براي واگذاري دارد و نه فرآيند مرتبط با واگذاري در چارت خصوصي‌سازي تعريف شده است. بخشي از طرح‌ها نيز بين دستگاهي است و در گيرو‌دار ساز ناكوك دستگاه‌ها گير مي‌كند. جالب‌ترين بخش ماجرا اين است كه گاهي اطلاعات دقيق از طرح‌هاي عمراني شركت‌هاي دولتي و طرح‌هاي استاني وجود ندارد و در كل شيوه قيمت‌گذاري طرح‌ها واضح نيست. پيچيدگي تعيين قيمت طرح‌ها به دليل ابهام در مسير اتمام طرح و نامشخص بودن بازده اقتصادي آن كار قيمت‌گذاري را سخت كرده است.

عاقبت انتشار اوراق
عملكرد 42 هزار ميليارد توماني بخش عمراني كه براي سال گذشته با مدد اوراق به دست آمد مي‌تواند عواقب مالي زيادي براي دولت به بار آورد. در واقع دولت بايد در سررسيد اين اوراق مالي، نسبت به پرداخت اصل و سود آن اقدام كند. بازخواني اعداد و ارقام اوراق منتشر شده نشان مي‌دهد دولت سال آينده 17 هزار ميليارد تومان اوراق سررسيد شده خواهد داشت. قابل تامل‌تر هم آنكه براي بازپرداخت اين مبلغ احتمالا 4/5 هزار ميليارد تومان كسري روي دست دولت باقي مي‌ماند.
البته دولت براي پرداخت بدهي‌هاي خود از محل انتشار اوراق راهكارهايي انديشيده است. به طور مثال در بند ح تبصره 5 لايحه بودجه سال 1396 دولت اجازه پيدا كرده است براي بازپرداخت اصل و سود اوراق سر رسيد شده در سال آينده نسبت به انتشار پنج هزار ميليارد تومان اوراق مالي اقدام كند. اما اين اتفاق يعني بازپرداخت بدهي‌ها از طريق خلق بدهي‌هاي جديد باعث مي‌شود دومينوي بدهي در پرتفوي مالي دولت شكل بگيرد.