بودجه‌ريزي استصوابي؛ زمهرير منابع

سعيد خضر (كارشناس اقتصاد) 

ك نظام بودجه‌ريزي مطلوب بايد به ‌طور عقلايي در پي بيشينه‌سازي منافع حاصل از مصرف منابع به دست آمده باشد. تعريف ارايه شده از نظام بودجه‌ريزي مطلوب در هر دو بخش عمومي و خصوصي قابل اتكاست، تنها ناساني انگاشته بين اين دو بخش در آرمان گزينش شده، نهفته است. به اين ترتيب كه در بخش عمومي بيشينه‌سازي منافع عمومي از هر ريال خرج‌كرد منابع و در بخش خصوصي بيشينه‌سازي سود، آرمان سازمان‌ها را شكل مي‌دهند. پرسمان چالش‌برانگيز اينكه در شرايطي كه سازمان مورد نظر امكان دست‌يازي به آرمان شناسايي شده حيات‌بخشي خود را ندارد، سرنوشت ادامه حيات آن چگونه رقم مي‌خورد؟ در مورد پرسش مطرح شده با توجه به جستار اين نوشتار كه بخش عمومي است از پاسخ در مورد واكنش بخش خصوصي در برابر عدم تحقق سودسازي كه آرمان‌زيستي آن است، صرف‌نظر كرده و تنها به پاسخ در مورد بخش عمومي به ويژه شهرداري تهران خواهيم پرداخت.

پارادايم غالب در بودجه‌ريزي بخش عمومي در ايران، پارادايم بودجه‌ريزي متمركز است. در اين پارادايم، سازمان يا نهاد عمومي رأسا نسبت به تدوين برنامه و بودجه‌ريزي اقدام مي‌كند. در مقابل بودجه‌ريزي متمركز كه از بالا به پايين صورت مي‌گيرد، بودجه‌ريزي مشاركتي به عنوان پارادايم نوين بودجه‌ريزي عمومي در جهان مطرح شده و در دستور كار قرار گرفته است. بودجه‌ريزي مشاركتي فرآيندي از پايين به بالاست كه شهروندان را به ‌طور موثر در تصميمات مرتبط با تشخيص اولويت‌ها، توزيع بودجه و نظارت بر عملكرد مالي بخش عمومي دخيل مي‌كند.
جدا از چيرگي كدامين پارادايم بر نظام بودجه‌ريزي، روش‌هاي بودجه‌ريزي گوناگوني براي انتخاب سياست‌گذار وجود دارد كه تعيين‌كننده مدل بودجه‌ريزي مبناست. از جمله متداول‌ترين آنها مي‌توان به بودجه‌ريزي افزايشي، بودجه‌ريزي بر مبناي صفر، بودجه‌ريزي برنامه‌اي و بودجه‌ريزي عملياتي اشاره كرد. كشف مدل بودجه‌ريزي مبنا در شهرداري تهران، كار دشواري است چنانكه نمي‌توان يك مدل معين را به عنوان مدل مبنا معرفي كرد. در واقع بودجه‌ريزي در شهرداري بر اساس تركيبي از روش‌هاي متداول عنوان شده، صورت مي‌پذيرد. با اين توضيح كه به سبب سهم ۶۰ درصدي هزينه‌هاي گريزناپذير از بودجه مصوب، نظام بودجه‌ريزي افزايشي بر اين بخش بزرگي از منابع بودجه مسلط است به‌ طوري كه بودجه‌ريز با پايه قرار دادن بودجه سال قبل با توجه به روند قيمت‌ها به تعيين بودجه جاري مي‌پردازد. ( جدول 1)
 جدول 2  نشان‌دنده میزان ریالی مصارف گریزناپذیر شهرداری تهران در سال ۱۳۹۶ است که از قانون مصوب بودجه ۱۳۹۹ شهرداری تهران استخراج شده و شامل حقوق و مزایای مستمر و اقلام مصارف از جنس نگهداشت شهر است.
به طور مشخص شهرداری تهران حدود 18.500 میلیارد تومان مصارفی دارد که ناگزیر است برای تامین منابع آن در سال ۱۳۹۹ بکوشد. حال اگر این مبلغ را از مصوب بودجه سال 1399 که حدود ۳۰30.574 میلیارد تومان است کم کنیم نزدیک به 12.074 میلیارد تومان برای مصارف توسعه‌ای شهر و شهرداری باقی می‌ماند.
محاسبه سهم و ميزان مصارف گريزناپذير شهرداري تهران در سال ۱۳۹۶ در راستاي كشف مدل مبناي بودجه‌ريزي در شهرداري تهران است و آشكار‌كننده اين جستار است كه وراي استيلاي نظام بودجه‌ريزي افزايشي بر ۶۰ درصد از بودجه شهرداري تهران بايسته است كه به يافتن مدل مبناي بودجه‌ريزي در ۴۰ درصد باقيمانده بپردازيم. 
براي كوتاه كردن روش دستيابي به مدل مبناي بودجه‌ريزي در ۴۰ درصد باقي‌مانده به اين موضوع بسنده مي‌كنم كه با توجه به فقدان نظام كشف بهاي تمام‌شده خدمات در شهرداري تهران در عمل و برخلاف داوري مديريت شهري، امكان اجراي بودجه‌ريزي بر مبناي عملكرد ممكن نيست از اين ‌رو و با توجه به تدوين برنامه‌هاي ميان‌مدت در شهرداري تهران با مماشات مي‌توان روش بودجه‌ريزي مبنا در مورد اين سهم از منابع بودجه را بودجه‌ريزي برنامه‌اي دانست.(به اين سبب كه يادداشت حاضر در پي تحليل آفات پارادايم غالب بر نظام بودجه بوده و كشف روش مبنا در اولويت نيست. اين موضوع در نوشتاري ديگر به ‌طور مفصل طرح خواهد شد.) 
فارغ از اهميت پي بردن به مدل مبناي بودجه‌ريزي در شهرداري تهران و تلاش براي پيشرفت و دگرگوني در سازوكار نظام بودجه بر اساس روش‌هاي نوين به ‌كارگيري شده در شهرهاي توسعه يافته دنيا، بايسته است به تحليل و بررسي شالوده نظام بودجه‌ريزي كه همانا پارادايم حاكم بر نظام بودجه است، پرداخته شود. براي اين منظور لازم است در باب حاكميت اصول بودجه‌ريزي در نظام بودجه شهرداري تهران به ‌طور چكيده به مواردي اشاره كرده، سپس پارادايم حاكم بر نظام بودجه شهرداري تهران را استنتاج كنيم.
به تسامح مي‌توان 16 اصل را براي بودجه‌ريزي برشمرد كه عبارت است از: اصل سالانه، اصل وحدت، اصل تعادل، اصل جامعيت، اصل تقدم درآمد بر هزينه، اصل تخميني بودن درآمد، اصل تحديدي بودن هزينه، اصل انعطاف‌پذيري، اصل تخصيص، اصل عدم تخصيص، اصل شامليت، اصل وضوح، اصل قانوني بودن درآمد و هزينه، اصل مسووليت، اصل تنظيم بودجه بر مبناي عمليات و اصل تفكيك هزينه‌هاي مستمر از غيرمستمر. رعايت اصول بيان شده در كليه مراحل بودجه‌ريزي شامل تهيه و تنظيم بودجه، تصويب بودجه، اجراي بودجه نظارت و كنترل بر اجراي بودجه نه تنها الزامي بلكه يك تكليف قانوني و گريزناپذير است.
بي‌نگرشي به برخي از اصول مطرح شده، چالش‌هاي جدي در تعميق ناكارآمدي نظام بودجه شهرداري تهران حاصل كرده است. از مهم‌ترين آنها اصل تقدم درآمد بر هزينه است. چنانكه عدم رعايت اين اصل سبب ايجاد كسري بودجه نامعقول و خارج شدن بودجه از تعادل مي‌شود. اما ريشه ناديده گرفتن اين اصل در كجاست؟ آيا مديريت شهري توان برآورد دقيقي از منابع قابل تامين در دوره بودجه را ندارد؟ پاسخ به اين پرسش‌ها تنها از دريچه اقتصاد سياسي حاكم بر مديريت شهري امكان‌پذير است. براي پاسخ به پرسش‌هاي مطرح شده ابتدا 3 اصل مهم اثرگذار بر كسري بودجه نامقبول شهرداري تهران مورد بررسي قرار گرفته است سپس با واكاوي اقتصاد سياسي حاكم بر بودجه‌ريزي شهرداري تهران، راه برون‌رفت از دور تسلسل موجود مطرح شده است.
بررسي رعايت اصول چالش‌برانگيز مورد توجه اين يادداشت در بودجه شهرداري تهران محدود مي‌شود به 3 اصل تقدم درآمد بر هزينه، تخميني بودن درآمد و تحديدي بودن هزينه؛ عبارات دو اصل آخر آشكار‌كننده مفهوم آنهاست و اصل تقدم درآمد بر هزينه ناظر بر اين امر است:«ضروري‌ است مخارج بودجه شده تابعي از مداخل بودجه شده باشد.» يعني بايسته است كه مديريت شهري ابتدا با تخميني برخاسته از روش‌شناسي معتبر، ميزان درآمد احتمالي را برآورد كرده سپس به برنامه‌ريزي براساس راهبردهاي سياست كلان خود در هزينه‌كرد ميزان پيش‌بيني شده، بپردازد.
بررسي بودجه دو سال پسين شهرداري تهران (۱۳۹۸ و ۱۳۹۹) كه سال‌هاي ابتدايي برنامه سوم توسعه شهر و شهرداري تهران است، نشان از عدم رعايت اصول سه‌گانه دارد به ‌طوري كه در نمودار زير به خوبي قابل رديابي است.
همان‌گونه كه در نمودار فوق آشكار است، مصوب بودجه شهرداري تهران در سال‌هاي ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹  به‌ طور معني‌داري از مصوب مطلوب(كه بر اساس مدلي مبتني بر سري‌هاي زماني برآورد شده و در يادداشتي مجزا به آن پرداخته خواهد شد) فاصله گرفته است. اين امر سبب ايجاد مازادي بر شكاف تحقق مطلوب شده، ميزان شكاف تحقق را به ميزان 5.357 ميليارد تومان افزايش داده است. به اين معني كه به سبب ناكارآمدي در نظام بودجه‌‌ريزي(در بخش منابع) شهرداري تهران در سال ۱۳۹۸ مبلغ بيان شده بر كسري وصول درآمدهاي پيش‌بيني شده، اضافه شده است. بنابراين آن را شكاف تحقق ناشي از ناكارآمدي نظام بودجه‌ريزي مي‌ناميم. مشاهدات در سال ۱۳۹۹ بيانگر حدود دو برابر شدن اين شكاف است يعني پيش‌بيني مي‌شود، حدود ۳5درصد از كل منابع برآورد شده در بودجه سال ۱۳۹9 تنها از محل ناكارآمدي نظام بودجه‌ريزي غيرقابل تحقق خواهد بود.
واكاوي ناكارآمدي نظام بودجه‌ريزي در بخش منابع نشان از سهم بالاي اقلام درآمدي شامل فروش اموال و سود حاصل از فروش دارايي‌هاي مازاد تراكم، وام و درآمد حاصل از سرمايه‌گذاري در بخش خصوصي در تشديد شكاف تحقق منابع دارد.
به‌ طور مشخص در نمودار زير كه بيانگر روند فروش اموال شهرداري و سود حاصل از فروش دارايي‌ها از سال ۱۳۸۷ تا ۱۳۹۸ است، افزايش تدريجي و معني‌دار شكاف تحقق از سال ۱۳۹۷ قابل رديابي است به اين معني كه عدم رعايت اصول بودجه‌ريزي در نظام بودجه شهرداري تهران در اين سال‌ها سبب مصوب كردن بيش از پتانسيل رديف درآمدي مذكور بوده و از اين محل كسري تحقق مشهودي به منابع درآمدي شهرداري تهران تحميل كرده است. با توجه به مصوب بودجه ۱۳۹۹ و بررسي دارايي و اموال شهرداري تهران پيش‌بيني مي‌شود، شكاف تحقق در اين رديف درآمدي به بالاترين ميزان خود در سال‌هاي اخير رسيده و به حدود ۲۸۴/ 4 ميليارد تومان برسد.
در مورد رديف درآمدي مازاد تراكم نيز همان‌گونه كه در نمودار زير قابل مشاهده است اتفاقي مشابه افتاده و مصوب پيشنهادي و تأييد شده رديف درآمدي مذكور انحراف بزرگي از روند محقق دهه اخير دارد به‌طوري كه در سال ۱۳۹۸ با كسري تحققي معادل ۷۳۰ ميليارد تومان مواجه شده كه در ده سال گذشته بي‌سابقه است. پيش‌بيني مي‌شود با توجه به شرايط حاكم بر بازار مسكن و بازارهاي سرمايه‌گذاري جانشين در سال جاري، اين شكاف در سال ۱۳۹۹ با افزايشي معني‌دار به حدود 2،600ميليارد تومان برسد.
درآمد حاصل از تغيير كاربري كه در سال‌هاي اخير با نام ارزش افزوده ناشي از اجراي طرح‌هاي عمراني و توسعه شهري شناخته مي‌شود با حدود ميانگين ۱۵۵٪ تحقق در ده سال اخير كه نشان از غلبه متغيرهاي درون‌زا بر برون‌زا در تحقق اين متغير درآمدي دارد، نتيجه مي‌دهد كه شهرداري تهران بنا بر روبه‌رو شدن با تنگناهاي مالي اقدام به عملياتي‌سازي سازوكارهايي جهت افزايش وصول درآمد از اين رديف كرده است. بنابراين و با توجه به پيش‌بيني كسري قابل توجه در تحقق منابع سال ۱۳۹۹ كه مفصل به آن پرداخته شد و استفاده از توابع پيش‌بيني مبتني بر سري‌هاي زماني، برآورد مي‌گردد در سال ۱۳۹۹ عملكرد اين رديف درآمدي از ميزان مصوب پيشي گرفته و مازادي حدود ۴۸۶ ميليارد تومان حاصل شود.
در مورد وام‌هاي دريافتي كه از رديف‌هاي مصوب بودجه‌هاي سنواتي شهرداري تهران در بخش منابع است به‌طوري كه در نمودار زير مشاهده مي‌شود، تنها در سال‌هاي ۱۳۹۵ و ۱۳۹۶ بنا بر موضوعات اقتصاد سياسي حاكم بر مديريت شهري ميزان عملكرد با اختلاف معني‌داري از ميزان مصوب قرار دارد. با توجه به معوقات ناشي از وام‌هاي دريافتي شهرداري تهران به بانك‌هاي عامل و عملكرد دو سال اخير پيش‌بيني مي‌شود حدود ۶۱۵ ميليارد تومان از 1.500 ميلياردتومان مصوب اين رديف درآمدي محقق گردد. بنابراين برآوردها حاكي از نزديك به ۸۸۵ ميليارد تومان كسري تحقق از محل وام‌هاي دريافتي است.
و سرانجام روند درآمد حاصل از سرمايه‌گذاري در بخش خصوصي و عدم رعايت اصول بودجه‌ريزي در ميزان مصوب اين رديف درآمدي در سال‌هاي اخير نشان از شكل‌گيري شكافي عميق ميان مصوب و عملكرد، از سال ۱۳۹۵ تاكنون دارد. برآورد درآمد حاصل از سرمايه‌گذاري در بخش خصوصي مبتني بر روش‌شناسي معرفي شده در پيش‌بيني ساير متغيرهاي درآمدي مطرح شده در اين يادداشت، تحققي حدود ۷۹ ميليارد تومان براي اين رديف درآمدي را ميسر مي‌داند. بنابراين نزديك به ۸۲۱ ميليارد تومان كسري تحقق در اين بخش حاصل خواهد شد.
جمع بندي
8.590 ميليارد تومان از 10.718 ميليارد تومان كسري تحقق ناشي از ناكارايي نظام بودجه كه سهمي حدود 80 درصد را شامل مي‌شود از محل اقلام درآمدي، شامل فروش اموال و سود حاصل از فروش دارايي‌هاي مازاد تراكم، وام و درآمد حاصل از سرمايه‌گذاري در بخش خصوصي است كه ريشه آن در عدم رعايت اصول استاندارد بودجه‌ريزي و فارغ از مدل مبناي انتخاب شده براي نظام بودجه شهرداري تهران است. توضيح بيشتر اينكه اگر نظام بودجه شهرداري تهران اصول بودجه‌ريزي استاندارد را رعايت كند بدون استفاده از مدل‌هاي نوين مبناي بودجه‌ريزي مانند بودجه‌ريزي بر مبناي عملكرد مي‌تواند شكاف برآوردي كسري تحقق در سال ۱۳۹۹ را كه 86 درصد آن ناشي از ناكارآمدي نظام بودجه است (اين سهم در سال ۱۳۹۸، 72 درصد بوده است) برطرف نمايد.
در پاسخ به پرسش بنيادين «ريشه ناكارآمدي نظام بودجه شهرداري تهران كجاست؟ آيا فقر دانش فني مسبب اين امر است؟» گزيده اينكه پارادايم چيره بر نظام بودجه شهرداري تهران «بودجه‌ريزي استصوابي» است، بنابراين اساس بودجه به يك سند سياسي (نه سياستي) فروكاسته شده، مديريت شهري را در تجزيه و تحليل آنچه اتفاق افتاده و آنچه به وقوع خواهد انجاميد، ناتوان ساخته است. نتيجه اين امر دخالت‌هاي غيرفني و علمي، سياسي‌كاري و تقدم منافع فردي و گروهي به منافع عمومي در تنظيم بودجه‌هاي سنواتي شده است. تجربه بخش عمومي در جهان توسعه يافته به منظور حل اين چالش دگرديسي پارادايم چيره بر نظام بودجه، از بودجه‌ريزي استصوابي به بودجه‌ريزي مشاركتي بوده است. در اين ياداشت تحليل و آسيب‌شناسي كوتاهي از سمت منابع بودجه صورت گرفت و بايسته است سمت مصارف نيز به‌طور مفصل مورد بررسي قرار گيرد تا با روشن شدن نقاط ضعف و قوت، فرصت‌ها و تهديدات نظام بودجه، مديريت شهري به اصلاح ساختار نظام بودجه بپردازد.