ترجمه: بهنام ذوقي|متن پيش‌رو چكيده‌اي از مقاله «الزام توانمندسازي دولت»(1) نوشته فرانسيس فوكوياما است. او استاد علوم سياسي دانشگاه استنفورد و رييس مركز دموكراسي، توسعه و حاكميت قانون (CDDRL) در اين دانشگاه است. از ميان آثار برجسته فوكوياما مي‌توان به كتاب «پايان تاريخ و انسان واپسين» و «نظم و زوال سياسي» اشاره كرد. او در اين مقاله به نسل پيشين از اصلاحات توصيه شده به كشورهاي در حال توسعه مبني بر كوچك ساختن حكومت‌ها انتقادهاي تندي وارد مي‌كند و توضيح مي‌دهد كه دغدغه اصلي اين كشورها بايد چگونگي ساخت و تقويت ظرفيت‌هاي حكومتي باشد. اين يادداشت توسط مركز توانمندسازي حاكميت و جامعه جهاد دانشگاهي آماده شده و بخشي از پروژه‌اي براي تبيين مباني نظري در جهت توضيح نقش ظرفيت‌هاي حاكميتي در اجراي اصلاحات سياسي و اقتصادي است.
فرانسيس فوكوياما
ماني كه به عقب مي‌نگريم و نتايج سياست‌هاي توافق واشنگتن را بررسي مي‌كنيم، مي‌بينيم كه آزادسازي اقتصادي در بسياري از كشورها نتوانست به وعده‌هاي خود عمل كند. به‌خصوص برخي كشورها كه ابزارهاي مناسبي نداشتند، دريافتند كه فقدان چارچوب نهادي مناسب باعث شده است وضعيت آنان پس از آزادسازي اقتصادي بدتر شود. مشكل اينجا بود در حالي كه اين نياز وجود داشت، دولت‌ها در حوزه‌هايي خاص كوچك شوند، بايد در همين زمان در حوزه‌هايي ديگر تقويت مي‌شدند. تاكيد نسبي در اين دوره تا حدود زيادي بر محدود ساختن فعاليت‌هاي دولت بود كه اغلب مي‌توانست به ظرفيت‌هاي دولتي ضربه بزند. اين در حالي است كه به برنامه توانمندسازي دولت توجه زيادي نشده است.
در اينجا لازم است كه بين مقياس دولت (اهداف و عملياتي كه به دولت محول مي‌شود) و قدرت دولت (توانايي دولت براي برنامه‌ريزي و اجراي سياست‌ها و اجراي شفاف و تميز قوانين كه امروزه با اصطلاح ظرفيت نهادي يا ظرفيت دولت شناخته مي‌شود) تمايز قائل شويم.
ما مي‌توانيم مقياس فعاليت‌هاي دولت را در پيوستاري قرار دهيم كه از فعاليت‌هاي ضروري و مهم تا مطلوب و اختياري و در مواردي خاص، نامولد و حتي مخرب ادامه مي‌يابد. باوجود اينكه توافقي كلي در مورد سلسله‌مراتب عملكردهاي دولت وجود ندارد، اين توافق وجود دارد كه دولت‌ها بايد نظم عمومي و دفاع در برابر تهاجم خارجي را پيش از بيمه‌هاي درماني يا آموزش عالي رايگان فراهم كنند.
پيوستار ديگري وجود دارد كه قدرت نسبي ظرفيت‌هاي نهادي عمومي دولت‌هاي مختلف را رتبه‌بندي مي‌كند. ظرفيت دولت به اين مفهوم به معناي توانايي اجراي دستورنامه‌ها و تدوين و اجراي سياست‌ها، مديريت كسب‌وكارهاي عمومي با كارآمدي نسبي، كنترل اختلاس، رشوه و فساد، حفظ سطوح بالايي از شفافيت و مسووليت‌پذيري در نهادهاي حكومتي و از همه مهم‌تر اجراي قوانين است. روشن است كه استانداردهاي مورد توافقي براي ارزيابي قدرت نهادهاي دولتي وجود ندارد. علاوه بر اين، ادارات دولتي مختلف ممكن است سطوح عملكردي مختلفي داشته باشند. به عنوان مثال در مصر دستگاه امنيت دولتي به شدت كارآمد است، در حالي كه ادارات حكومتي ديگر در انجام وظايف روزمره ساده همچون بررسي درخواست ويزا يا مجوزدهي به كسب‌وكارهاي كوچك بسيار ضعيف هستند. دولت مكزيك و آرژانتين در اصلاح برخي نهادهاي دولتي همچون بانك مركزي بسيار با مهارت عمل كرده‌اند ولي در كنترل سياست مالي يا فراهم‌سازي نظام سلامت عمومي يا مدارس دولتي باكيفيت كارنامه خوبي نداشته‌اند. بنابراين بايد مدنظر داشته باشيم كه ظرفيت حكومتي در يك كشور مي‌تواند در انجام يك عملكرد دولتي نسبت به عملكردي ديگر بسيار متفاوت باشد.
شكل زير نمايي از تغييرات در مقياس و ظرفيت چند دولت در طول زمان نشان مي‌دهد. محور افقي نمايش‌دهنده مقياس عملكردهاي دولت و مقياس عمودي نشان‌دهنده قدرت نهادهاي دولتي است.
در دهه ۱۹۹۰ بسياري از اقتصاددان‌ها ربع III را ترجيح مي‌دادند. اين انتخاب بر اين اساس بود كه آنها باور داشتند بازارها قادر خواهند بود كه خود را ساماندهي كنند و ظرفيت‌هاي دولتي باقيمانده به طريقي مي‌توانند به وظايف خود رسيدگي كنند. مشكل بسياري از كشورها اين بود كه در فرآيند كاهش مقياس دولت، آنها يا ظرفيت‌هاي دولتي را كاهش دادند يا مطالباتي براي انواعي از ظرفيت‌هاي دولتي ايجاد كردند كه يا ضعيف بودند يا وجود نداشتند.
رياضت مورد‌نياز براي سياست‌هاي تعديل ساختاري و ايجاد ثبات به بهانه‌اي براي كاهش ظرفيت دولت در تمامي حوزه‌ها بدل شد. به عبارت ديگر، در حالي كه مسير اصلاحات بهينه كاهش مقياس و افزايش قدرت دولت بود، بسياري از كشورها درواقع مقياس و قدرت را با هم كاهش دادند و به جاي ربع I به ربع III رسيدند.
ظرفيت حكومتي گمشده فريدمن
در مقدمه گزارش سالانه آزادي اقتصادي جهان از ميلتون فريدمن (يكي از برجسته‌ترين اقتصاددان‌هاي ارتدوكس حامي بازار آزاد) در سال ۲۰۰۱ اين سوال پرسيده مي‌شود كه پس از فروپاشي كمونيسم و گذار به اقتصاد بازار، در مورد نهادهايي كه براي حمايت از آزادي اقتصادي ضروري هستند، چه آموخته‌ايم؟ او پاسخ مي‌دهد: «پس از فروپاشي ديوار برلين و سقوط شوروي مرتب از من پرسيده مي‌شد: «اين دولت‌هاي سابقا كمونيست چه بايد انجام دهند تا به اقتصاد بازار تبديل شوند؟» و من پاسخ مي‌دادم: «اين كار را مي‌توان با سه كلمه توصيف كرد: خصوصي‌سازي، خصوصي‌سازي، خصوصي‌سازي». اما من اشتباه مي‌كردم. اين كار كافي نبود. مثال روسيه اين امر را نشان مي‌دهد. در روسيه خصوصي‌سازي انجام شد اما به شيوه‌اي كه انحصارهاي خصوصي توليد كرد يعني كنترل‌هاي اقتصادي متمركز خصوصي جايگزين كنترل‌هاي متمركز حكومتي شدند. به نظر مي‌رسد كه احتمالا حاكميت قانون بنيادي‌تر از خصوصي‌سازي بود. اگر حاكميت قانون نداشته باشيد، خصوصي‌سازي بي‌معني است.»
فوكوياما به اين مساله اشاره مي‌كند تا اهميت اولويت ظرفيت‌سازي دولتي را برجسته كند. او مي‌نويسد البته خصوصي‌سازي بنگاه‌هاي دولتي يك هدف مناسب براي اصلاحات اقتصادي است ولي براي انجام مناسب اين كار به ظرفيت نهادي نياز است. خصوصي‌سازي به‌طور اجتناب‌ناپذيري ميزان زيادي عدم تقارن اطلاعات ايجاد مي‌كند كه حكومت‌ها وظيفه دارند آن را تصحيح كنند. حقوق مالكيت و اموال بايد به‌طور مناسبي شناسايي شوند، ارزش‌گذاري شوند و به شكل شفافي واگذار شوند؛ حقوق ذي‌نفعان اقليت جديد بايد مورد حفاظت قرار گيرد تا از فروش اموال شركت‌هاي دچار مشكل، سوءاستفاده از تجهيزات كارخانه و ديگر سوءاستفاده‌ها جلوگيري شود. بنابراين در‌حالي كه خصوصي‌سازي شامل كاهشي در قلمرو كاركردهاي دولت مي‌شود، اما اجراي آن مستلزم درجه بالايي از ظرفيت دولت است. اين ظرفيت در روسيه وجود نداشت و غارت منابع عمومي توسط اليگارشي نقش زيادي در مشروعيت‌زدايي از دولت روسيه پساكمونيستي داشت.
شواهد تجربي
از نگاه كارآمدي اقتصادي آيا مهم‌تر است كه مقياس دولت كاهش يابد يا دولت توانمندسازي شود؟ پاسخي عمومي نمي‌توان به اين پرسش داد زيرا عملكرد اقتصادي به ظرفيت‌هاي نهادي خاص و عملكردهاي دولت مورد بحث برمي‌گردد. اما شواهدي وجود دارد مبني بر اينكه به‌طور كلي، قدرت نهادهاي دولتي مهم‌تر از مقياس عملكردهاي دولت است. ما سابقه رشد اروپاي غربي را داريم كه مقياس عملكردهاي دولت‌ها بسيار بيشتر از دولت امريكاست ولي اين دولت‌ها، نهادهاي قدرتمندي نيز دارند. علاوه بر اين، اين پرسش پيش مي‌آيد كه چرا اقتصادهاي شرق آسيا نسبت به همتايان خود در امريكاي لاتين رشد بيشتري داشته‌اند؟ پاسخ بيشتر به كيفيت بالاتر نهادهاي دولتي در منطقه شرق آسيا بازمي‌گردد تا تفاوت‌ها در مقياس دولت. دولت‌هاي شرق آسيايي در گستره وسيعي از مقياس حداقلي (هنگ‌كنگ) تا دولت به شدت مداخله‌گر (كره جنوبي) قرار مي‌گيرند، اما تمامي آنها به نرخ‌هاي بالاي رشد GDP سرانه دست يافته‌اند. در مقابل، منطقه امريكاي لاتين در مقايسه با آسيا تقريبا در تمامي ابعاد حكمراني امتيازهاي پايين‌تري دارد.
يك دليل ديگر در دفاع از اينكه در تعيين نرخ‌هاي رشد اقتصادي بلندمدت، ظرفيت دولت از مقياس دولت مهم‌تر است، مي‌تواند اين حقيقت باشد كه همبستگي نسبتا محكمي بين كشورهاي مختلف در GDP سرانه و درصد GDP استخراج شده از طريق ماليات توسط حكومت‌ها وجود دارد. البته نرخ استخراج ماليات، علاوه بر ظرفيت اجرايي دولت، سنجه‌اي براي مقياس دولت‌ها نيز هست. اما اين حقيقت كه همبستگي مثبت قدرتمندي بين استخراج ماليات و سطح توسعه وجود دارد، نشان مي‌دهد كه عموما و با گذشت زمان، تاثيرات مثبت ظرفيت اجرايي بيشتر، تاثيرات منفي بزرگ بودن مقياس دولت را خنثي مي‌كند.
خرد متعارف جديد مبني بر اينكه نهادها متغير اصلي براي توسعه هستند، امروزه توسط شواهد تجربي و مطالعات بسياري تاييد مي‌شوند. مايكل وولكاك(2) و لنت پريچت(3) (نويسندگان كتاب توانمندسازي حكومت: شواهد، تحليل، عمل) درمورد مشكل «دانمارك شدن» مي‌نويسند. در بحث آنان «دانمارك» نامي عام براي كشوري توسعه يافته با نهادهاي دولتي با عملكرد مناسب است. ما مي‌دانيم كه «دانمارك» چه شكلي دارد و تقريبا مي‌دانيم كه «دانمارك» در طول تاريخ چگونه به شكل فعلي درآمده است. اما اين دانش تا چه حدي قابل تعميم به كشورهايي مثل سومالي و مولداوي با تاريخ و فرهنگي متفاوت با دانمارك است؟
ما تا حدودي مي‌دانيم كه اين كشورها چه تفاوتي با دانمارك دارند و يك راه‌حل شبيه به دانمارك چه خواهد بود؛ اما مشكل اينجاست كه ما ابزارهاي سياسي رسيدن به اين اهداف را نداريم زيرا مطالبه كافي براي اصلاحات وجود ندارد. برخي كشورهاي توسعه يافته استراتژي‌هاي مختلفي از جمله گذاشتن شرايطي براي وام‌ها تا اشغال نظامي را براي تحريك اين مطالبه آزموده‌اند. اما اگر صادق باشيم، نتايج چشمگير نبوده‌اند و در بسياري از موارد، مداخله‌هاي آنها در واقع وضعيت را وخيم‌تر كرده‌اند.
پي‌نوشت‌ها:
1-Fukuyama, F. (2004). The imperative of state-building. Journal of democracy, 15(2), 17-31.
2- Michael Woolcock
3- Lant Pritchett
شكل بالا نمايي از تغييرات در مقياس و ظرفيت چند دولت در طول زمان نشان مي‌دهد. محور افقي نمايش‌دهنده مقياس عملكردهاي دولت و مقياس عمودي نشان‌دهنده قدرت نهادهاي دولتي است.
در دهه ۱۹۹۰ بسياري از اقتصاددان‌ها ربع III را ترجيح مي‌دادند. اين انتخاب بر اين اساس بود كه آنها باور داشتند بازارها قادر خواهند بود كه خود را ساماندهي كنند و ظرفيت‌هاي دولتي باقيمانده به طريقي مي‌توانند به وظايف خود رسيدگي كنند. مشكل بسياري از كشورها اين بود كه در فرآيند كاهش مقياس دولت، آنها يا ظرفيت‌هاي دولتي را كاهش دادند يا مطالباتي براي انواعي از ظرفيت‌هاي دولتي ايجاد كردند كه يا ضعيف بودند يا وجود نداشتند.
رياضت مورد‌نياز براي سياست‌هاي تعديل ساختاري و ايجاد ثبات به بهانه‌اي براي كاهش ظرفيت دولت در تمامي حوزه‌ها بدل شد. به عبارت ديگر، در حالي كه مسير اصلاحات بهينه كاهش مقياس و افزايش قدرت دولت بود، بسياري از كشورها درواقع مقياس و قدرت را با هم كاهش دادند و به جاي ربع I به ربع III رسيدند.