پركاري بي‌كيفيت مجلس در زمينه قانونگذاري
محمدجواد حق شناس
اكنون بـــا گذشـت 34 سال از تشـكيل مجلس شوراي اسلامي و تعريف وظايف اين نهاد بايد نگاهي به عملكرد اين قوه در زمينه‌هاي مختلفي داشته باشيم و ببينيم قوه مقننه تا چه ميزان به آنچه انتظار مي‌رفت نزديك شده يا از آن فاصله گرفته است. ابتدا بايد نقش اين مجلس در ساختار اوليه انقلاب اسلامي را بررسي كنيم و جايگاه فعلي اين نهاد را در سياست روز كشور دريابيم. پرسشي كه در اين‌باره مطرح مي‌شود اين است كه مجالس شوراي اسلامي از دور نخست تا دوره حاضر چقدر در ايفاي نقش‌شان موفق بوده‌اند و تا چه ميزان توانسته‌اند از عهده وظايف‌شان بربيايند. از طرفي لازم است كه بعد از گذشت نزديك به 40 سال از بنيانگذاري اين قوه بررسي كنيم كه آيا ساختار تدوين شده در چهار دهه قبل براي سياست روز كشور همچنان كارايي دارد؟ بايد پذيرفت كه نظام ما در ابتداي انقلاب نوپا بود و طبيعي است اگر خطاهايي هم در برخي تقسيم‌بندي و شرح وظايف صورت گرفته باشد آسيب‌شناسي عملكرد قواي سه گانه به بهبود اثرگذاري آنها كمك خواهد كرد.
اگر نگاهي به ابتداي انقلاب بيندازيم مي‌بينيم كه از همان ابتدا مراجعه به آراي عمومي به‌طور قانوني حكومت جايگزين رژيم پيشين را مشخص كرد و مردم با اكثريت قاطع به برپايي جمهوري اسلامي راي دادند. در همان زمان كه اكثريت مردم نظام جمهوري اسلامي را انتخاب كرد، اين پرسش كليدي به وجود آمد كه منظور از جمهوري اسلامي چيست؟ عنوان جمهوريت معرف نقشي است كه عامه مردم در تعيين حكومت و سرنوشت سياسي‌شان ايفا مي‌كنند. پسوند اسلامي هم چارچوب‌هاي اين نظام را مشخص مي‌كند و معرف مشروعيت اسلامي است. لازمه جمهوريت نيز درگير كردن مردم با مسائل كشور و نظرخواهي از آنها در تصميم‌گيري‌ها است كه طبق عرف سياسي جهاني و اسلامي ابزار خود را دارا است. اما در گام بعد نظام‌هاي تازه تاسيس مساله قانون اساسي مطرح مي‌شود و ما نيز خوشبختانه در ابتداي انقلاب با فاصله كوتاهي اين گام مهم را برداشتيم. مجلس خبرگان قانون اساسي با هدف تقرير قانون تشكيل شد و قانون اساسي در آذرماه سال 58 و تنها پس از گذشت يك سال از انقلاب اسلامي به همه‌پرسي گذاشته شد. يكي از مهم‌ترين ابزارهاي برپايي ويژگي جمهوريت نظام، اتخاذ تصميم‌هاي مهم از طريق همه‌پرسي و برگزاري رفراندوم است كه در نظام سياسي كشور ما نيز مساله مهم قانون اساسي با مشاركت قاطبه مردم به سرانجام رسيد. اما پس از اين اقدامات مهم‌ترين مساله شكل‌گيري مجلس شوراي اسلامي بود. عمده‌ترين وظيفه اين مجلس قانونگذاري و نظارت بر اجراي قوانين است و با راي مستقيم مردم انتخاب مي‌شود. علاوه بر آن نقش نظارتي نمايندگان بر عملكرد اجرايي اعضاي هيات دولت و همچنين پيگيري مسائل و مشكلات حوزه‌هاي انتخابيه نيز از ديگر وظايف اين نهاد است. خوشبختانه قانون اساسي ايران اصل تفكيك قوا را پذيرفته و اين اصل كه يكي از مهم‌ترين دستاوردهاي انقلاب كبير فرانسه است در قانون اساسي كشور ما نيز به خوبي ديده شده است. اين قانون در واقع با هدف از بين بردن تمركز قدرت در يك نهاد يا قوه تدوين شده است. كما اينكه در نظام‌هاي دولت ملي شاهد هستيم كه قدرت كاملا به دست دولت يا حكومت مي‌افتد و شكاف ميان دولت و ملت به آساني قابل برطرف شدن نيست. در چنين حكومت‌هايي صاحبان قدرت مي‌توانند نسبت به خواسته‌هاي عمومي بي‌توجه باشند و حتي برخلاف خواسته‌هاي جامعه اقدام كنند. در چنين شرايطي معمولا حاكميت به استبداد و ديكتاتوري مي‌رسد و ناكارآمد مي‌شود و مجموع اين عوامل نيز نظام سياسي را رو به فروپاشي خواهد برد. براي جلوگيري از رسيدن به همچنين شرايطي كارشناسان و عالمان حوزه سياسي به اين نتيجه رسيدند كه قدرت را ميان قواي مختلف به مساوات تقسيم كنند و اصل تفكيك قوا نيز اجازه دخالت در وظايف را به سه قوه نمي‌دهد. لذا قوه مقننه نهادي مستقل است و به نوعي رابطه ميان حاكميت و مردم را تنظيم مي‌كند. مجلس نهادي است كه از دل جامعه و با راي مستقيم مردم شكل مي‌گيرد و عهده‌دار تصويب قانون براي صيانت از حقوق ملت است. مهم‌ترين وظيفه اين نهاد مستقل هم دفاع از حقوق ملت است و اصل تفكيك قوا نيز اختياري گسترده براي ايفاي اين نقش به اين نهاد داده است. بدنه اجتماعي نمايندگان مجلس هم قدرت ديگري است كه در واقع نوعي امتياز براي اين نهاد محسوب مي‌شود. بنابراين با توجه به اصل تفكيك قوا، قدرت مجزاي هر قوه و مناسبات هر يك از قوا با جامعه عملا نبايد درگيري‌هاي چنداني را ميان اين سه قوه به خصوص قوه مجريه و قوه مقننه شاهد باشيم. مجلس شوراي اسلامي از ابتدا با هدف قانونگذاري و صيانت از قانون اساسي پايه‌گذاري شده و حتي نام اين قوه هم اشاره به همين وظيفه خطير آن دارد. علاوه بر آن طبق قانون نبايد هيچ اثرگذاري از بيرون بر كار مجلس وجود داشته باشد. از طرف ديگر اين قوه به عنوان نهادي كاملا مردمي مي‌تواند و اصولا بايد كار دولت را رصد كند و در نقش نماينده مردم از اعضاي دولت براي عملكردشان توضيح بخواهد. با وجود اصل تفكيك قوا قدرت مجلس آنقدر وسيع است كه مي‌تواند وزراي پيشنهادي دولت را رد يا تاييد كند و از اين طريق هم وكالتي دوچندان از طرف مردم در امور اجرايي كشور داشته باشد. مجلس شوراي اسلام يكي از اركان‌هاي مهم جمهوريت در ايران محسوب مي‌شود و علاوه بر وظايف خطيري كه بر عهده دارد امانت‌دار مردم است. بنابراين مي‌توان عملكرد كلي مجلس را با تحليل اقدامات اين قوه در زمينه مهم‌ترين وظيفه آن، يعني قانونگذاري بررسي كرد. نگاهي اجمالي به قوانين تصويب شده در 9 دوره مجلس شوراي اسلامي نشان مي‌دهد قوه مقننه در اين بعد بسيار پركار بوده و شايد يكي از پركارترين پارلمان‌ها در دنيا باشد. اما اين فعاليت گسترده در زمينه قانونگذاري نمي‌توان لزوما مثبت يا در جهت مناقع كشور و صيانت از قانون اساسي تفسير كرد چرا كه شاهد هستم بسياري از قوانين تصويب شده در مجلس مبتلا به عموم مردم نيست و شايد به ندرت جامعه به چنين قوانيني محتاج شود. اين درحالي است كه ساعت‌ها انرژي و وقت و اعتبار صرف تصويب قوانيني مي‌شود كه عملا سودي به حال مردم نخواهد داشت. با اين وجود مي‌توان گفت مجلس شوراي اسلامي در زمينه قانونگذاري لااقل به لحاظ كمي قصوري نداشته و مجموع قوانيني كه در مجلس گذرانده شده است بسيار زيادتر از عرف جهاني است. اما كيفيت اين قوانين هم بايد مورد بررسي قرار گيرد. در بسياري از موارد قوانيني كه در يك دوره از مجلس با صرف هزينه‌هاي كلان به تصويب رسيده‌اند در دوره‌يي ديگر مشمول اصلاح مي‌شوند و اين مساله نشان مي‌دهد بسياري از قوانين مصوب در مجلس از كيفيت و صحت و سقم لازم برخوردار نيست. اصلي‌ترين علت كيفيت پايين قانونگذاري در مجلس به نحوه انتخاب نمايندگان و شرايط لازم براي نمايندگي در مجلس شوراي اسلامي بر مي‌گردد. نهادي كه بايد با جمعي از افراد حقوقدان يا دست كم آگاه از مسائل حقوقي و اداري كشور تشكيل شود به خاطر ضعف ساختار حزبي و كار تشكيلاتي در كشور آرايشي غير از آنچه بايد پيدا مي‌كند. متاسفانه برخي نمايندگان پارلمان شايستگي‌هاي تخصصي لازم براي تصاحب كرسي نمايندگي را ندارند و صرفا به خاطر عدم وجود كانال‌هاي درست شركت در انتخابات، راهي مجلس شده‌اند. انتخابات مجلس قانونگذاري كشور به سمت منطقه‌يي شدن رفته و مدت مديدي است كه وجه ملي، سياسي و حقوق آن كم‌رنگ شده است. عموما كانديداها با شاخصه‌هاي منطقه‌يي، قومي و قبيله‌يي راهي مجلس مي‌شوند و بر جايگاه قانونگذاران تكيه مي‌زنند. چنين افرادي با وجود سابقه‌هاي اكثرا درخشان در حوزه‌ها انتخابيه‌شان، تخصص لازم براي تحليل قوانين و تدوين مواد قانوني را ندارند و به همين خاطر معمولا قوانين مصوب در مجلس كارايي لازم براي جامعه را ندارد. ضعف ساختار حزبي و تشكيلاتي به جريان‌هاي سياسي اجازه رقابت درست و سالم و عاري از تبليغات مادي و خارج از حوزه اختيارات نمايندگان را نمي‌دهد. بنابراين اعضاي سرشناس و متخصص گروه‌هاي سياسي نمي‌توانند از مسيري مناسب و صحيح وارد مجلس شوند. علاوه بر آن به ياد داشته باشيم كه آموزش نمايندگان مجلس، هرچند با شرايط فعلي انتخابات تا چه اندازه مي‌تواند كيفيت كار قانونگذاري را در پارلمان افزايش دهد، درحالي كه اين راهكار نيز تا حد بسيار زيادي مغفول باقي مانده است.