تاملي بر توافقنامه وين
چرا برجام معاهده نيست؟
مهرداد پشنگ‌پور
سرانجام قطار مذاكرات هسته‌اي ايران در مورخه چهاردهم جولاي در محل هتل كوبرگ وين اتريش به ايستگاه آخر رسيد. شش كشور پرنفوذ و قدرتمند جهان با هماهنگي اتحاديه اروپا و ايران در خصوص برنامه صلح‌آميز هسته‌اي ايران به توافقي جامع، كه حتما فراتر از يك جمع‌بندي است، دست يافتند. صرف نظر از آنچه در عرصه روابط بين‌المللي، قبل و پس از انجام توافق، له و عليه آن آغاز و سپس تشديد شد، مساله تصويب اين توافقنامه در مجلس شوراي اسلامي ايران و كنگره ايالات متحده امريكا است كه به يك مناقشه جدي تبديل شد، تا حدي كه اصل ماجرا به محاق رفته و در عمل تحت‌الشعاع اين حاشيه پر رنگ اما هنوز الزاما نه پررنگ‌تر از متن، واقع شد. پاسخ به اين سوال كار ويژه اين تحرير خواهد بود. براي دستيابي به پاسخي بهتر و مناسبت به اين سوال ناگزير بايد به چند موضوع به عنوان مقدمه پرداخته شود.
نخست: تعريف معاهده
بند الف از قسمت نخست ماده دوم كنوانسيون وين 1969 مربوط به حقوق معاهدات، معاهده را اينگونه تعريف مي‌كند: «توافق كتبي بين تابعان حقوق بين‌الملل كه تحت حاكميت حقوق بين‌الملل قرار دارد. بدون ملاحظه اينكه در يك سند يا چند سند نگاشته و تنظيم شده يا چه عنواني دارد. اعم از اينكه كنوانسيون، چارت، توافقنامه، معاهده، پروتكل يا به هر نام ديگري ناميده شود». پس بي‌سبب نخواهد بود اگر تمام معاهدات را يك توافق بين تابعان حقوق بين‌الملل (كشورها، سازمان‌هاي بين‌المللي) بدانيم. ليكن ترديدي نيست همه توافقات معاهده نيستند مگر آنچه مطابق تعريف مذكور، تنظيم و ايجاد شده باشد.
دوم: ماهيت حقوقي معاهدات بين‌المللي
معاهده يك توافق است و ماهيت و خاستگاه هر توافقي اراده اصحاب آن است. در حقوق خصوصي بر اساس مباني مندرج در حقوق مدني در باب قراردادها، معمولا اشخاص طبيعي موجد و مولد يك قرارداد و توافق هستند. ليكن اين امر انحصاري و محدود به افراد و اشخاص طبيعي نيست. اشخاص حقوقي در حوزه حقوق عمومي نيز قادر به ايجاد اين تاسيس حقوقي هستند چنان‌كه اشخاص حقوقي موضوع حقوق خصوصي مانند شركت‌ها نيز از چنين امكان و ظرفيتي بر خوردارند. اصل حاكميت اراده به عنوان يك اصل مترقي و اساسي و بنيادين در حقوق به اندازه كافي و لازم در حقوق بين‌الملل نيز جاري و ساري شده است. به موجب اين اصل آنچه اراده اطراف و اصحاب يك توافق تحت عنوان يك توافق به وجود مي‌آورد متاثر از حدود و ثغور اراده متعاملين است. نه مي‌توان چيزي بر خلاف اراده به آفرينندگان تحميل كرد و نه چيزي كمتر از آنچه ايشان قصد و اراده كرده‌اند انتظار داشت. ناگزير ترديد نيست هر تفسير و تاويلي بايد با ملاحظه اراده حاكم باشد. پس تابعان حقوق بين‌الملل مي‌توانند از يك توافق يك معاهده را به دست دهند با رعايت تشريفات و ساز و كارهاي الزامي و مرتبط براي انعقاد معاهدات.
سوم: اهميت تصويب معاهدات
اساسا تضمين و تامين بهتر منافع و مصالح كشور، دخالت مجالس را در تصويب معاهدات توجيه‌پذير مي‌نمايد و اين مساله مبتني است بر نظام حقوق داخلي و اساسي كشورها. تصويب يك معاهده فايده ديگري را هم به بار مي‌آورد؛ معاهده در اثر تصويب به‌مثابه قوانين داخلي قابليت استناد پيدا مي‌كند. اين ويژگي در عمل تضمين خاطري را مبني بر بقاي معاهده، براي ساير اطراف معاهده به وجود مي‌آورد. تصويب؛ منافع دو سويه دارد اما الزاما عدم تصويب موجبي براي انتفاء اين منافع نيست! حدود اصل 77 محدود است به معاهدات بين‌المللي نه توافقات در معناي عام.
چهارم: آثار مترتب بر معاهدات و اهميت آنها
اجماع است بين حقوقدانان برجسته حقوق بين‌الملل كه مهم‌ترين اهميت و ويژگي معاهدات تدوين حقوق عرفي است. پس از آن مي‌توان اهميت معاهدات را در تنظيم و سازماندهي مناسبات، مراودات و ارتباطات گوناگون بين‌المللي اعم از آنكه موضوع سياسي باشد يا اقتصادي، نظامي باشد يا پيمان صلح، فرهنگي باشد يا ديپلماتيك، موضوع و اطراف آن پر اهميت باشد و حساس يا غير آن، در نظر گرفت. اما موافقتنامه‌هاي ساده و اجرايي يقينا معاهده نيستند، چنان‌كه الزاما يك توافق نمي‌تواند صرفا به دليل اهميت و حساسيت، يا حضور كشورها و سازمان‌ها و نها‌دهاي بين‌المللي، يك معاهده تلقي شود. به‌علاوه معاهده اين امكان را فراهم مي‌آورد، تا خسارات ناشي از نقض در قالب تعهدات قرار‌دادي بهتر و مناسب‌تر محاسبه و پيگيري شود اگرچه اين اصل خطاناپذير نيست و هميشه در عمل اينگونه نيست. علي‌الاصول در فرآيند يك دادرسي ولو در مرحله بين‌المللي امكان استناد به يك توافق كتبي بهتر و آسا‌ن‌تر است، چه اين توافق معاهده باشد يا غير آن!توافقنامه وين يك توافق بسيار مهم است؛ به واسطه اطراف و موضوع، كه بر اساس قطعنامه‌هاي شوراي امنيت سازمان ملل متحد، تحت فصل هفتم منشور يعني تهديد صلح و امنيت بين‌المللي قرار ندارد. اطلاق بلاوجه عنوان «جمع‌بندي» تاثيري در ماهيت و كم اهميت جلوه دادن آن ندارد. تمام اطراف «برجام» صراحتا بر عدم معاهده بودن آن تاكيد داشته‌اند؛ رييس‌جمهوري ايالات متحده و وزير امورخارجه‌اش به اين باور اصرار دارند. چنان‌كه رييس‌جمهوري ايران و وزير امور خارجه چنين صراحتي داشته‌اند. آقاي اوباما كنگره را به وتو تهديد كند و سخنگوي كاخ سفيد به بي‌نيازي تصويب كنگره اذعان كرد. پس ابتدا، به دليل ماهيت حقوقي توافق كه مراجعه به اراده اطراف آن را ايجاب و الزامي كند، و حسب اظهار صريح، اين اراده دلالتي بر انعقاد معاهده ندارد. دوم؛ اوضاع و احوال مسلم و جريان و فرآيند پيدايش «برجام»، انجام و انعقاد يك معاهده بين‌المللي را بيان نمي‌نمايد. سوم؛ با ملاحظه آثار سوء سياسي ناشي از عدم تصويب و خسارات احتمالي ناشي از لغو «برجام» و تبعات حقوقي، در عمل لغو آن را مساله‌اي سخت و دشوار كرده است. چهارم؛ عدم وجود ويژگي يا امتياز خاص در صورت تلقي «برجام» به عنوان يك معاهده بين‌المللي. پنجم؛ يكسان بودن آثار ضمانت اجراي برجام، چه در صورتي كه معاهده باشد يا صرفا يك توافق. ششم؛ تاكيد اكثريت نمايندگان مجلس بر اينكه برجام يك جمع‌بندي است نه چيزي بيشتر از آن؛ به تنهايي كفايت مي‌نمايد بر اينكه تصويب مجلس نيازي نيست. حكم مندرج در اصل 77 مربوط به معاهدات بين‌المللي است نه يك جمع‌بندي. موافقتنامه‌هاي اجرايي نيز از اين شمول خارجند. اهميت «برجام» در اينكه معاهده باشد و نيازمند تصويب يا يك توافق بي‌نياز از تصويب، نيست. اين توافقنامه بسيار بااهميت است؛ چون به گونه‌اي تدوين يافته كه نقض و لغو و تخطي از آن به‌شدت كاريزما و وجهه بين‌المللي كشور خاطي را نه فقط آسيب مي‌رساند كه مضمحل مي‌كند. اين مهم‌ترين ضمانت اجراي مندرج در آن است. ضمانتي ماهوي و برخاسته و مندرج در جان و بطن توافق. اين توافق از مرحله بي‌اعتمادي آغاز شده و تا ايجاد يك اعتماد نسبي ولو شكننده ادامه يافته، اما يكي از مهم‌ترين موضوعات مطرح در عرصه روابط بين الملل را ضمن نمايان و برجسته كردن ظرفيت و كاركرد ديپلماسي حل و فصل كرده است. خروج از ذيل فصل هفتم و اخذ تاييديه مسلم براي انجام فعاليت‌هاي صلح‌آميز هسته‌اي؛ حتي به ازاي پذيرش برخي محدوديت‌ها، به تنهايي مي‌تواند نقش برجسته و شايسته «برجام» را متبلور كند تا آنجا كه دلواپسان با طرح مساله ضرورت تصويب، در تلاش هستند تا امتياز آن را براي خود، ثبت و ضبط كنند. تنها فايده جدال فاقد وجاهت حقوقي «تصويب» در هر دو سو شايستگي و برجستگي برجام است!