اميرعلي ابوالفتح، كارشناس مسائل امريكا در گفت‌وگو با «اعتماد»:
دغدغه ايران اجراي تحريم‌هاست و نه تصويب تمديد تحريم
محمدابراهيم ترقي نژاد
با تمديد قانون تحريم‌هاي ايران، نگراني‌هاي بسياري در خصوص تاثير اين تمديد بر اجراي صحيح توافق هسته‌اي ميان ايران و 1+5 به وجود آمد. در خصوص معناي اجرايي اين تمديد، تاثير آن بر برجام، نقش آن بر فضاي رواني پيرامون ايران در روزهاي پسابرجام با اميرعلي ابوالفتح، كارشناس مسائل امريكا گفت‌وگوي مفصلي داشتيم. متن اين گفت و گو به شرح زير است:
قانون تحريم‌هاي ايران ISA با 99 راي مثبت در مجلس سنا به تصويب رسيد و حتي يك راي منفي هم به اين تمديد تحريم‌ها داده نشد. دليل اين اجماع بي‌سابقه در سنا عليه توافق هسته‌اي چيست؟ چگونه چنين اجماعي آنهم ميان جمهوريخواهان و دموكرات‌ها همصدا با هم عليه توافق هسته‌اي ايجاد شده است؟
درباره آنچه طي روزهاي گذشته در كنگره امريكا رخ داد، يك بحث و اختلاف نظر جدي ميان ايران و امريكا وجود دارد. از ديد مقامات امريكايي، چه جمهوريخواهان و چه دموكرات‌ها و چه دولت و چه كنگره، قانون تحريم‌هاي ايران، قانوني است كه مناسبات تجاري ميان ايران و امريكا را تنظيم مي‌كند و ارتباط مستقيمي با پرونده هسته‌اي ايران و به طبع آن، توافق هسته‌اي ندارد. سابقه اين قانون تحريمي به سال 1996 بازمي‌گردد كه در سال 2006 اعتبار آن به پايان رسيد اما به مدت 10 سال تمديد شد و فارغ از اينكه پرونده هسته‌اي ايران به چه سرانجامي مي‌رسيد و فارغ از برجام و محتواي آن، بايد اين قانون ادامه مي‌يافت تا مناسبات تجاري ميان دو كشور را شكل بدهد. از منظر اين استدلال، راي قريب به اتفاق نمايندگان كنگره و همراهي نمايندگان حزب دموكرات در سنا، به معناي ناخرسندي دموكرات‌ها يا دولت امريكا از برجام نيست چراكه معتقدند قانون تحريم‌هاي ايران ارتباطي با برجام ندارد، پيش از توافق هسته‌اي بوده و تصويب تمديد آن به منزله اعمال تحريم جديد محسوب نمي‌شود. در مقابل اين ديدگاه، جمهوري اسلامي ايران اعتقاد دارد اين اقدام از سوي امريكا و تمديد آن، مي‌تواند نقض برجام باشد با اين استثنا كه از ديد ايران، تحريم‌ها نبايد به مرحله اجرا برسد و بايد ميان تصويب و اجرا، تفاوت قايل شد.
اشاره كرديد طرف مقابل مي‌گويد كه تمديد قانون تحريم‌هاي ايران نقض برجام نيست. چرا چنين استدلالي از سوي كنگره و البته كاخ سفيد مطرح شده است؟
دو دليل در اين باره وجود دارد. استدلال نخست، همان‌طور كه اشاره كردم به سابقه اين قانون تحريمي بازمي‌گردد كه مربوط به سال 1996 است و براي مدت‌ها پيش از زماني است كه مساله هسته‌اي ايران خبرساز يا به ادعاي آنها به مرحله حساس و خطرناك وارد شود، است. نخستين تحريم‌ها براي مورد هدف قرار دادن ايران به دليل فعاليت‌هاي هسته‌اي‌اش از سوي امريكا در سال 2004 و 2005 اعمال شدند. پس امريكا مي‌گويد كه اين تحريم‌ها، هسته‌اي نيستند. از سوي ديگر، دولت امريكا براساس برجام ملزم به لغو تحريم‌ها نيست بلكه آنها موظف به تعليق تحريم‌ها و عدم اجراي آنها هستند. اين قانون تحريمي نيز تمديد شده و تا زماني هم كه اعمال نشود، از ديد آنها نقض برجامي صورت نگرفته است. تا به امروز رييس‌جمهور امريكا براساس برجام و به دستورهاي اجرايي كه داده است، آن تحريم‌ها به حالت فريز درآمده و اجرايي نمي‌شود. واشنگتن مي‌گويد تا زماني هم كه ايران تخلفي از برجام نكرده، رييس‌جمهور امريكا نيز مانع از اجراي اين قانون مي‌شود.
اين تفاوت تفسيرها نسبت به برجام و اعمال تحريم‌ها آنهم در سال نخست اجراي برجام تا چه اندازه مي‌تواند توافق هسته‌اي را با چالش‌هايي مخصوصا در دولت بعدي امريكا روبه‌رو سازد؟
در برجام مكانيزمي براي حل اختلافات و از بين بردن آن پيش بيني شده است. در صورتي كه يكي از هفت كشوري كه در به دست آمدن توافق هسته‌اي مشاركت داشته‌اند، اعتقاد داشته باشند در روند اجراي برجام خللي ايجاد شده و يكي از طرفين آن را نقض كرده است، مي‌توان به كميته رفع اختلاف كه همان كميسيون مشترك است، مراجعه شود و موضوع در آنجا مورد بررسي قرار گرفته و كشورها نظرشان را بيان كنند. تا به امروز، نه از سوي ايران و نه از سوي امريكا، موردي از اين دست هم صورت نگرفته است. درباره تمديد قانون تحريم‌هاي ايران نيز، اين مساله في‌النفسه نقض برجام نيست. زماني اين مساله نقض برجام خواهد شد كه امريكا آن را اجرا كند و مانع از سرمايه‌گذاري در ايران و همچنين مبادله تجاري با ايران شود. من فكر مي‌كنم بود و نبود قانون تحريم‌هاي ايران فرق چنداني نمي‌كند چراكه تا به امروز هم قوانين زيادي عليه ايران تمديد شده و معتبر هستند اما به مرحله عملياتي شدن نرسيده‌اند و تمديد اين قانون نيز در همين چارچوب است.
قانون تحريم‌هاي ايران فارغ از تمديد مجدد آن، هم‌اكنون از نظر اجرايي در چه وضعيتي است؟ و اينكه آيا تصويب آن در سنا و تاييد احتمالي توسط باراك اوباما به معناي اجرايي شدن تحريم‌هاي موجود در متن اين قانون است؟
نكته نخستي كه بايد به آن اشاره كنم، اين است كه باراك اوباما، رييس‌جمهور امريكا اين مصوبه را كه از راي بالايي برخوردار بوده است، وتو نمي‌كند زيرا بيش از دو، سوم نمايندگان سنا به آن راي داده‌اند و مي‌توانند به راحتي وتوي اوباما را از بين ببرند، پس حتما اين قانون از سوي رييس‌جمهور امريكا امضا مي‌شود ولي حتما با فرمان‌هاي اجرايي مانع از اجرايي شدن آن خواهد شد كه اين مساله تا 20 ژانويه سال 2017 يعني تا پايان دولت اوباما اعتبار خواهد داشت. پس تا آن زمان، قانون تحريم‌هاي ايران يا هر تحريم هسته‌اي ديگري اجرايي نمي‌شود. اين فرمان‌هاي اجرايي 90 روزه يا 180 روزه هستند و تمديد مجدد اين فرمان‌هاي اجرايي بايد براساس دستور رييس‌جمهور جديد مستقر صورت بگيرد. ما نمي‌دانيم كه دونالد ترامپ در اين باره چه اقدامي خواهد كرد. اگر اين فرمان‌هاي اجرايي تمديد شوند، برجام نقض نشده است اما اگر آن فرمان‌ها تمديد نشوند، تحريم‌ها به مرحله اجرا درخواهند آمد و اين قطعا نقض برجام خواهد بود كه مي‌تواند با واكنش‌هاي سياسي از سوي طرف‌هاي مختلف همراه باشد. با اين وجود، طي هفته‌هاي گذشته، هشدارهاي بسياري براي حفظ برجام داده شده است. به‌طور مثال، در همين روزهاي اخير، جان برنان، رييس سي.آي.اي هشدار داد كه دولت آتي امريكا در مسير نقض برجام قرار نگيرد.
ايران مرتبا تكرار مي‌كند كه دولت امريكا به ماهو دولت و فارغ از مسائل سياسي داخلي اين كشور موظف به اجراي برجام است. آيا زماني كه كنگره امريكا طرح‌هايي را با اين ميزان از آراي موافق عليه ايران به تصويب مي‌رساند رييس‌جمهور امريكا راهي جز وتو براي ممانعت از اجرايي شدن اين طرح‌ها دارد؟
در صورتي كه وتو كارساز نشود، اين كار از طريق فرمان‌هاي اجرايي صورت مي‌گيرد كه هم‌اكنون نيز اوباما از اين حربه استفاده مي‌كند. طرح‌هايي از اين دست مربوط به حوزه سياست خارجي هستند و براساس قانون اساسي امريكا، مسووليت سياست خارجي امريكا با رييس‌جمهور است. اصولا اين اختيار به رييس‌جمهور امريكا داده مي‌شود كه اگر منافع ملي اين كشور اقتضا مي‌كند، مي‌تواند از اجراي قوانين خودداري كند. درخصوص ايران بستگي دارد كه دولت امريكا به اين جمع‌بندي برسد عمل به برجام، در راستاي منافع ملي امريكا است. وقتي اين جمع‌بندي در دولت امريكا وجود داشته باشد، مي‌توان اميدوار بود تحريم‌ها اجرايي نشوند و توافق هسته‌اي نقض نشود اما اگر دولت به اين رهيافت برسد كه برجام را كنار بگذارد، مي‌تواند اين كار را با ناديده گرفتن فرمان‌هاي اجرايي و عدم تمديد آنها كنار بگذارد و تحريم‌ها را به مرحله اجرا درآورد. با اين وجود، در برجام يك نكته مورد پيش‌بيني قرار گرفته و آنكه ايران و امريكا پس از گذشت هشت سال از اجراي برجام موظف به اجراي دو تعهد هستند. دولت ايران موظف است لايحه پيوستن دايمي به پروتكل الحاقي را به مجلس ببرد كه ممكن است مجلس آن را قبول يا رد كند و دولت امريكا نيز موظف است از كنگره بخواهد تحريم‌هاي مربوط به مساله هسته‌اي را كه تا آن روز تعليق شده‌اند، لغو كنند كه آنجا هم ممكن است مجالس اين كشور با آن درخواست موافقت كنند يا آن را رد كنند. پس طرفين در يك حالت خوف و رجاي هشت ساله قرار دارند و يك موازنه وحشت ميان طرفين شكل گرفته است كه هر يك از دو طرف به دليل نگراني رفتار طرف مقابل بايد الزاماتي را رعايت كند.
رييس‌جمهور امريكا بر اساس متن برجام وعده داد كه از كليه اختيارات قانوني خود براي اجرايي شدن صحيح برجام و جلوگيري از نقض يا تحت‌الشعاع قرار گرفتن آن استفاده كند. آيا مي‌توان چنين انتظاري از دونالد ترامپ با تركيب كابينه مشخص فعلي و همچنين شعارهاي انتخاباتي وي داشت؟
پاسخ دادن به اين سوال نيازمند تحليل است و آن تحليل بايد مبتني بر اخبار و اطلاعات باشد اما هنوز اطلاعاتي در اين‌باره در دست ما نيست. بايد دولت ترامپ شكل بگيرد و وارد تعاملات ديپلماتيك بشود، تا بتوان دقيق در اين باره اظهارنظر كرد. با اين وجود، براساس ارزيابي كلي معتقد هستم، دولت امريكا و شخص ترامپ قدمي را برنمي‌دارد كه از جانب جامعه جهاني به عنوان ناقض برجام شناخته شود. به سخن ديگر، ترامپ توافق هسته‌اي را پاره نمي‌كند و اگر ايران برجام را نقض نكرده باشد، تحريم جديد هسته‌اي اعمال نمي‌كند. شايد سياست امريكا در اين دوران، تحريك، خسته كردن و نااميد ساختن ايران براي رسيدن به دستاوردهايش در برجام باشد و در اين چارچوب، شايد آنها بخواهند الگوي سال 84 را كه با خلف وعده از سوي كشورهاي اروپايي و شكستن پلمپ‌ها از سوي ايران همراه شد، اجرا كنند. آنها اميد دارند اقدامات‌شان منجر به عمل‌هايي از سوي ايران شود كه اين عمل‌ها، نقض برجام باشد تا ايران، ناقض برجام شناخته شود، تحريم‌ها را اجرايي كنند و اجماع لازم براي رويارويي با ايران داشته باشند ولي اگر اين رفتار از سوي تهران رخ ندهد، دولت امريكا به صورت رسمي و آشكارا نمي‌تواند برجام را نقض كند ولي تحريم‌هاي غيرهسته‌اي در عرصه‌هايي چون تروريسم، حقوق بشر، پولشويي، رفتارهاي منطقه‌اي و... را اعمال مي‌كنند تا به هدف‌شان برسند.
اشاره كرديد براساس متن صريح برجام قرار نبوده است اين تحريم‌ها همان ابتدا لغو كامل شوند و بايد در بازه زماني هشت ساله از آغاز اجراي برجام، لغو بشوند. آيا در چنين شرايطي اگر امريكا با اختيارات رييس‌جمهور اجراي اين تحريم‌ها را Wave كند باز هم ايران مي‌تواند از اين مساله به عنوان مورد نقض برجام به كميسيون مشترك شكايت كند؟
من فكر نمي‌كنم؛ چون در برجام آمده است كه اتحاديه اروپا و شوراي امنيت بايد قطعنامه‌هاي‌شان را درخصوص مساله هسته‌اي لغو كنند و امريكا بايد آنها را تعليق كند. از اين منظر، اجراي تحريم‌ها مي‌تواند نقض برجام باشد. از نظر ايران، مهم نيست كه تا چه اندازه قانون عليه ايران تصويب مي‌شود بلكه مهم عدم اجراي اين قانون‌ها است. به عبارت ديگر، ايران دغدغه تصويب قانون ندارد بلكه مساله ايران، عدم اجراي آن قانون‌ها است. تا به امروز اين كار از سوي اوباما انجام شده است و تا زماني هم كه دولت امريكا اين مسير را ادامه بدهد و به تعهدش پايبند باشد، ايران تعهداتش را عملي خواهد كرد اما اگر اين كار صورت نگيرد، ايران پاسخ متقابل خواهد داد. نكته مهم قابل توجه در اين چارچوب، آن است كه مساله تمديد قانون تحريم‌هاي ايران را نبايد مساله‌اي حساس و حاكي از تغيير رويكرد و تجديدنظر امريكا در برجام ديد. تمديد قانون تحريم‌ها در همان مسير است و اقدامي قابل پيش‌بيني بود. شما بايد اين مساله را در برابر تلاش جمهوريخواهان براي تصويب لايحه ممانعت از فروش هواپيماي بويينگ مقايسه كنيد كه اگر اين كار شود، ايرباس هم نمي‌تواند به ايران هواپيما بفروشد. دولت اوباما در برابر آن اقدام، گفته است كه لايحه را وتو مي‌كند و نمايندگان دموكرات نيز گفته‌اند با اين طرح همراهي نخواهند كرد. بعيد هم است كه جمهوريخواهان بخواهند اين راه طي شود. حتي دولت بعدي امريكا نيز دور از ذهن است كه اين طرح به مرحله اجرا برسد. از آن مساله از اين جهت اهميت مي‌يابد كه تصويب طرح لايحه ممانعت از فروش هواپيما يك تحريم جديد است و قطعا نقض برجام است اما تمديد قانون تحريم‌هاي ايران تا زماني كه به مرحله اجرا نرسد، نقض نيست.
هرچند كه اين تحريم‌ها اجرايي نمي‌شوند و احتمالا توسط رييس‌جمهور بعدي هم wave خواهند شد اما به نظر مي‌رسد كه تمديد اين قانون فضاي رواني منفي عليه ايران به خصوص در ميان كمپاني‌هاي بزرگ و بانك‌ها را حفظ مي‌كند. با چنين تعبيري موافق هستيد؟
قطعا همين‌طور است. حتي اگر اين قانون نيز تمديد نمي‌شد دل‌نگراني بانك‌ها و سرمايه‌داران بزرگ براي حضور در ايران وجود دارد كه دليل آن هم مناسبات نه چندان دوستانه ميان تهران و واشنگتن است و تا زماني هم كه اين مساله وجود دارد، فضاي هراس ادامه خواهد داشت.
چه راهكاري براي برداشتن آن فضاي رواني منفي وجود دارد؟
آنچه براي رسيدن به دستاوردهاي برجام مهم است، آن است كه بايد تنش‌هاي ميان ايران و امريكا مديريت شوند. من اميدي ندارم كه ميان تهران و واشنگتن تنش‌زدايي صورت بگيرد ولي بايد اين تنش‌ها مديريت شوند تا افزايش پيدا نكنند. در نظر بگيريد كه ما در مرحله گذار هستيم. درباره ايران و نحوه مديريت اختلاف نظر جدي وجود دارد. لفاظي‌ها از سوي مقامات ممكن است فروكش كند و جو آرامي فراهم شود تا امكان همكاري با ايران فراهم شود. صرف نظر از اينكه چه كساني در دولت آتي امريكا سمت مي‌گيرند و اينكه آنها چه مواضعي دارند، اين مساله به معناي آن نيست در همان مسير مناسبات قبلي‌شان قرار بگيرند. وقتي افراد سمت رسمي بگيرند، ممكن است آن افراد رويكرد متفاوتي را اتخاذ كنند و شايد پس از گذشت چند ماه آنها همان مسيري را طي كنند كه دولت اوباما آن را مي‌پيمود.
آيا تمديد قانون تحريم‌هاي ايران نقض روح برجام نيست؟ اگر نقض روح برجام است در برجام چه مكانيسمي براي برخورد با آن در نظر گرفته شده است؟
ميان حقوقدانان در اين باره اختلاف ديدگاه وجود دارد. روح يك قرارداد نبايد در تعارض با متن برجام باشد ولي هنگامي كه اين مساله به داوري گذاشته مي‌شود، متن قرارداد مورد توجه قرار مي‌گيرد. تمديد قانون تحريم، اختلافي ميان ايران و امريكا است اما ايران قبول كرده است تا وقتي تحريمي اجرا نشود، نقضي هم صورت نگرفته است. تمديد اين قانون مي‌تواند نقض روح برجام باشد ولي آنچه مهم است عدم اجرا است. همين حرف‌ها درباره نقض روح برجام را امريكايي‌ها درخصوص آزمايش‌هاي موشكي ايران مطرح و ادعا مي‌كنند اگرچه آزمايش‌هاي موشكي نقض متن برجام نيست ولي با روح برجام در تعارض است كه البته ايران همواره آن ادعاها را رد مي‌كند. در حال حاضر، نهادي با دستور مقام معظم رهبري براي نظارت بر حسن اجراي برجام تشكيل شده است كه از نهادهاي مختلف نظامي، سياسي، فني و همچنين نمايندگان رهبري در آن حضور دارند و آنها هنوز در اين‌باره نظرات‌شان را اعلام نكرده‌اند و در مدت يك‌سال گذشته هيچ نامه رسمي و مكتوبي درباره نقض برجام به كميسيون مشترك برجام داده نشده است. در صحبت‌هايي هم مقام معظم رهبري طي روزهاي گذشته بيان كردند، تاكيد ايشان بر عدم اجراي تحريم‌ها بود و نه تمديد آنها. به سخن ديگر، در تعبير ايشان آنچه اهميت داشت، عدم اجراي تحريم‌ها است.