درس‌هاي شكست اصلاحات در مكزيك
تقويت ظرفيت‌هاي حكمراني مقدم بر اصلاح سياستي
جوئل ميگدال
توضيح مترجم: بهنام ذوقي رودسري | متن پيش رو خلاصه‌اي از مقاله «چشم‌انداز و عمل: راهبري، دولت و تحول جامعه» نوشته جوئل ميگدال است. ميگدال يكي از پژوهشگران برجسته در زمينه دولت‌سازي و تقويت ظرفيت‌هاي دولتي است. اين مقاله به خوبي نگاه او در مورد شرايط و انگيزه‌هاي ارتقاي ظرفيت‌هاي دولتي و شيوه پياده‌سازي سياست‌ها در دولت‌هاي در حال توسعه را تشريح مي‌كند. ميگدال توضيح مي‌دهد كه ناتواني در پياده‌سازي سياست‌هاي رسمي و وجود مراكز قدرت غيررسمي كه در برابر قوانين دولت رسمي مقاومت مي‌كنند، نوعي بيماري فراگير در جهان توسعه است و راه ساخت دولتي تحول‌آفرين با توجه به بسترهاي نهادي هر كشور، خاص است. مسير تقويت دولت و تثبيت بسيج منابع در دولتي متمركز در مصر توسط جمال عبدالناصر همچنين در مكزيك توسط لازارو كاردناس كه در اين مقاله توصيف شده‌اند به درك بهتر مفاهيم نظري ميگدال كمك مي‌كند. اين يادداشت توسط مركز توانمندسازي حاكميت و جامعه جهاد دانشگاهي آماده شده و بخشي از پروژه‌اي براي تبيين مباني نظري در جهت توضيح نقش ظرفيت‌هاي حاكميتي در اجراي اصلاحات سياسي و اقتصادي است. اين مقاله در 3 بخش ارايه مي‌شود. در بخش اول مباني نظري تكوين دولت‌هاي داراي توانايي ايجاد تحولات در چارچوب فكري ميگدال مطرح شده است. اين يادداشت، بخش دوم مقاله و كاربرد اين نظريه در مطالعه موردي مكزيك را ارايه مي‌كند.
كاردناس و نهادينه ساختن انقلاب مكزيك
لازارو كاردناس از سال 1934 تا 1940 يعني دو دهه پس از انقلاب مكزيك، رييس‌جمهور اين كشور بود. بااين‌وجود بسياري از ويژگي‌هاي «انقلابي» مكزيك مدرن به اصلاحات و نهادسازي دوره كاردناس بازمي‌گردند. در آغاز انقلاب كه در 1910 شروع شد، بسياري از بخش‌هاي كشور دچار هرج‌ومرج بودند. دهقانان در سراسر مكزيك، زمين‌هاي زمين‌داران قدرتمند(hacendados) را تصاحب مي‌كردند و اين زمين‌داران قدرتمند به نوبه خود ارتش‌هاي خصوصي را سازماندهي مي‌كردند تا مالكيت خود را حفظ كنند. توليد كشاورزي دچار ركود شد، توليد سرانه كاهش يافت و راه‌آهن‌ها دچار زوال و خرابكاري شدند. دولت تنها توانايي محدودي براي قاعده‌گذاري يا ارايه استراتژي‌هايي پايدار براي بقاي مردم داشت. ورنون در اين مورد مي‌نويسد:
مي‌توان گفت در طول بخش اعظمي از دهه اول انقلاب، دولتي ملي در مكزيك وجود نداشت. نهادهايي كه حكومت مركزي را تشكيل مي‌دادند، نسخه ناتواني از دولت مدرن بودند. نه يك ارز ملي حقيقي، نه بانك مركزي، نه ارتش ملي حقيقي يا خدمات عمومي وجود نداشتند. علاوه بر اين در طول بخش اعظمي از اين دوره حوزه اقتدار حكومت ملي زير سوال بود، تنها مناطق اندكي از مكزيك وجود داشتند كه در آنها اقتدار ابتدايي دولت‌ها به طورجدي به چالش كشيده نمي‌شد. بنابراين مكزيك در دوره زماني بين سال 1910 تا 1940 درحال‌توسعه به سوي پيش‌شرط‌هايي ضروري براي نقش جديد دولت بود.
پيش از ميانه دهه 1930 رهبران دولتي گام‌هاي مهمي براي ساخت نهادهاي كارآمد برداشتند كه آغاز كار ادارات جمع‌آوري‌كننده درآمد، سيستم آموزش‌وپرورش ملي، بانك مركزي و ديگر نهادهاي مهم بودند.پلوتاركو الياس كالس در ميانه دهه 1920 سازمان‌هاي اجتماعي پراكنده‌اي كه در برابر دولت مقاومت مي‌كردند را تضعيف كرد تا اينكه كاردناس در دهه 1930 به نفوذ او پايان داد. اين كاردناس بود كه اواخر دهه 1930 گام‌هاي مهمي در جهت تثبيت قدرت دولت برداشت و از اينكه گروه‌هايي كه جديدا در جامعه بسيج شده بودند، بتوانند به طور انحصاري سازمان دولت را در اختيار بگيرند، جلوگيري كرد. او از خنثي كردن سازمان‌هاي رقيب فراتر رفت و به دولت فشار آورد تا به قاعده‌گذاري موثر در جامعه بدل شود و بر تحول اجتماعي كه مدت‌ها انتظار آن مي‌رفت، تاثير بگذارد.
اصلاحات ارضي مهم‌ترين بخش از برنامه كاردناس بود. به‌رغم مشاركت تاثيرگذار دهقانان در انقلاب و حتي در فعاليت‌هاي پس از انقلاب، مالكيت زمين در 1930 بسيار نامتوازن بود و زمين‌هاي كشاورزي در دستان اقليت كوچكي متمركز بود. حتي كالس اعلام كرده بود كه اصلاح ارضي يك شكست بوده است. 70 درصد از نيروي كار هنوز در بخش كشاورزي بودند و 70 درصد از كشاورزان هنوز زمين نداشتند.كاردناس از تغييرات فني فراتر رفت تا توزيع عادلانه‌تري از زمين فراهم كند. او چشم‌اندازي در مورد فرم‌هاي مختلف سازماندهي اجتماعي اشتراكي در سر داشت كه در آن اخيدو (زمين‌هاي در اختيار روستاها و نه افراد) نقش مهمي ايفا مي‌كرد. حكومت كاردناس بر اخيدو اشتراكي با فرم توليد مبتني بر تعاون تاكيد داشت.
در پايان رياست‌جمهوري كاردناس، حدود نيمي از زمين‌هاي زراعي مكزيك اخيدو بودند(در مقايسه با رقم 13درصد در سال 1930) و جمعيت زمين‌داران بزرگ كه پيش از انقلاب بر كشاورزي در مكزيك غلبه داشتند به حدود يك‌چهارم سال 1910 رسيد. اين اصلاحات، قدرت اقتصادي و سياسي زمين‌داران قدرتمند را درهم شكست.كاردناس سپس دهقانان را به عنوان يكي از 4 بخش حزب سياسي انقلابي احيا شده حزب انقلابي مكزيك (PRM) تثبيت كرد. هدف او تحول اساسي حيات دهقاني از طريق اتحاد دولت با دهقانان بسيج شده بود. درحقيقت «اصلاح كشاورزي باعث نابودي قدرت زمين‌داران بزرگ شد و در هدف حذف يا حداقل كاهش جدي روابط فئودالي توليد موفق شد».
كاردناس در سال 1934 با جامعه‌اي مواجه بود كه نابجايي اجتماعي عظيمي را تجربه كرده بود. استراتژي‌هاي كهن بقا درنتيجه دو نيروي همگرا دچار مشكلات شديدي شده بودند. اول، نيم قرني كه به انقلاب منتهي مي‌شد، تغييرات عظيمي در اقتصاد و اجتماع مكزيك به همراه آورد زيرا مردم مكزيك به اقتصاد جهاني كشيده شدند. اين فرآيند با تاثير ركود جهاني دهه ۱۹۳۰ كه به قيمت كالاها و توليدكنندگان مكزيكي ضربه زد، متوقف شد. دوم، انقلاب و شوك‌هاي پس از آن باعث خسارات شديدي شدند. يك ميليون نفر يعني يكي از ميان هر ۱۵ نفر در انقلاب كشته شدند. جنگ همچنين بخش اعظمي از زيرساخت‌هاي اقتصادي را نابود كرد. زماني كه كاردناس با برنامه‌هاي پيشنهادي مشخص اصلاحات ارضي و ادغام سياسي در حزبي با كنترل از بالا به كشاورزي توجه كرد، پيشنهاد او صرفا احياي زمين‌هايي نبود كه كشاورزان براي‌شان جنگيده بودند بلكه او پيشنهاد استراتژي‌هاي بقاي جديدي براي مردمي ارايه مي‌كرد كه استراتژي‌هاي قديمي‌شان ديگر كار نمي‌كرد. اصلاحات او فراتر از يك پيشنهاد نوستالژيك مبني بر بازگشت به سيستم قديمي مالكيت اشتراكي زمين بود. او فرم‌هاي جديدي از توليد(جمعي و تعاوني)، منابع اعتباري عظيم، بانك اعتباري اخيدو جديد و حمايت سياسي از طريق PRM براي مقاومت در برابر چهره‌هاي قدرتمندي ارايه مي‌داد كه مي‌خواستند قواعد مختص خودشان را ايجاد و اجرايي كنند. به طور خلاصه همگرايي نيروها در سال‌هاي منتهي به مديريت كاردناس باعث تضعيف سازمان‌هاي اجتماعي فعلي و كاهش موانع و مقاومت در برابر اهداف كاردناس براي تحول جامعه در بخش‌هاي روستايي مكزيك شد.
اما شرايط تاريخي جهاني ديگر احتمالا عليه كاردناس و هدف تحول اجتماعي از طريق غلبه دولتي او عمل كردند. تهديد حمله امريكا قطعا در دوره انقلاب و سال‌هاي پس از آن جدي بود. در سال ۱۹۱۳ سفير امريكا به براندازي رييس‌جمهور مكزيك كمك كرد و در سال‌هاي بعد نيروهاي امريكايي عملياتي را در خاك مكزيك انجام دادند. شركت‌هاي نفتي امريكايي در برابر هرگونه تغييري در سياست نفتي مكزيك مقاومت مي‌كردند و تا سال ۱۹۲۷ شواهدي از مداخله نظامي احتمالي به نفع آنان وجود داشت. اما در سال ۱۹۳۴ شرايط به سرعت تغيير كرد. ركود جهاني باعث شد امريكا درگير مسائل داخلي خود شود. علاوه بر اين سياست «همسايه خوب» روزولت به وعده عدم مداخله در امور دولت‌هاي امريكاي لاتين منتهي شد.
البته كاهش تهديد حمله امريكا در ظاهر باعث تقويت كاردناس شد. به عنوان‌مثال برنامه راديكال ملي‌سازي شركت‌هاي نفت خارجي در مقايسه با حركت‌هاي بسيار معتدل‌تر عليه همين شركت‌ها توسط اخلاف او واكنش منفي زيادي از سوي امريكا به همراه نداشت. اما كاهش احتمال مداخله امريكا ممكن است تاثير غيرمستقيمي بر نتايجي داشته باشد كه شانس دستيابي كاردناس به چشم‌اندازش را محدود كردند. كاردناس در سراسر دوره رياست‌جمهوري خود گروه‌هاي اجتماعي مختلفي را به داخل حزب و دولت جذب مي‌كرد. عدم وجود تهديد نظامي جدي خارجي ممكن است توانايي كاردناس را در گرفتن امتيازهاي ويژه اين گروه‌ها و ظرفيت‌هاي قاعده‌گذاري مستقل‌شان محدود كرده باشد.
در مناطق روستايي، افراد قدرتمند محلي (caciques) از ادبيات انقلابي استفاده مي‌كردند و به عنوان واسطه‌اي بين روستاييان و دولت عمل مي‌كردند. اين قدرتمندان محلي راي‌هاي مردم را به PRI (حزب نهادي انقلابي كه جانشين PRM بود) جلب مي‌كردند، ميزان بالايي از عضويت در سازمان دهقاني رسمي را تضمين و مخالفان را ساكت مي‌كردند. آنها همچنين حوزه قاعده‌گذاري و نفوذ دولت را نيز محدود مي‌كردند. درحالي‌كه منابع و نهادهاي دولتي در نهايت حتي به دورترين روستاهاي مكزيك نيز مي‌رسيدند اما قدرتمندان محلي شروع كردند به استفاده از ادارات و بودجه‌هاي دولتي براي تقويت موقعيت خودشان. آنها قواعد خود را تدوين و براي اجراي اين قواعد از باندهاي‌شان استفاده مي‌كردند. تحول بخش كشاورزي متوقف شد. مشكل عدم مالكيت زمين حل نشد و حدود دو ميليون كشاورز بدون زمين ماندند. حتي كشاورزان مالك زمين پس از سال ۱۹۴۰ نتوانستند در رونق فزاينده در كشور مكزيك به طور متناسبي سهيم شوند. «بسيج» به اين معني تفسير شد كه دهقانان به عضويت نهادهايي درآيند كه از بالا تحت كنترل مقامات دولتي و حزبي بود و از پايين تابع برنامه‌هاي قدرتمندان محلي. بسيج به مسيري براي طرح خواسته‌هاي دهقانان بدل نشد:«از زمان لازارو كاردناس در دهه ۱۹۳۰ دهقانان در مكزيك در موقعيتي نبوده‌اند كه براي توجه به مشكلات‌شان، مطالبات مستقل پايداري از سيستم سياسي داشته باشند.»
عدم وجود تهديد نظامي معتبر توسط امريكا احتمالا تحمل كاردناس را نسبت به ايده‌هاي مستقل ازجمله قدرتمندان محلي بسيار بيشتر كرد و اين امر موجب آسيب‌هايي اجتناب‌ناپذير به درآمدهاي دولت شد. اين كار با هدف «خريد» ثبات اجتماعي در روستاها انجام مي‌شد. در فضاي پس از انقلاب و شورش‌هاي محلي در دهه ۱۹۲۰ همچنين ادامه نزاع‌هاي كارگري در شهرها اين شكل از ثبات در روستاها با استقبال حكومت مواجه شد حتي به هزينه غلبه دولت.
كاري كه كاردناس بيش از همه تمايل داشت تا براي محدود كردن امتيازهاي انحصاري سرمايه انجام دهد، حمايت از كارگران در كنش‌هاي عليه كارفرمايان بخش خصوصي و در برخي موارد(به‌ويژه نفت) ملي‌سازي سرمايه خارجي بود. وابستگي به سرمايه خارجي(عمدتا امريكا) هنوز محدوديت‌هاي شديدي براي او ايجاد مي‌كرد، اگرچه اين وابستگي تا حدودي با تاثيرات ركود جهاني و سياست‌هاي كاردناس در جهت حمايت از سرمايه داخلي تضعيف شده بود. با ادامه نقش هژمونيك ايالات‌متحده در امريكاي لاتين و غياب يك قدرت جهاني ديگر كه متمايل به حمايت از بازسازي اساسي جامعه مكزيك باشد، گزينه‌هاي كاردناس محدود بودند. سوسياليسم تحت اين شرايط نمي‌توانست يك هدف واقع‌گرايانه باشد.
درمجموع حكومت كاردناس به رغم تغييرات بسياري كه نهادينه كرد و به‌رغم ويژگي راديكال چشم‌اندازش پس از سال ۱۹۴۰ بنيان‌هايي براي محدودسازي غلبه سرمايه خصوصي بر دولت بنا نهاد. چشم‌انداز كاردناس تنها تا حدودي محقق شد. در اين دوره، نيروهاي تاريخي جهاني نقش‌هاي متناقضي ايفا كردند. نابه‌جايي كه پيش از رسيدن كاردناس به رياست‌جمهوري اتفاق افتاده بود به نفع او عمل كرد. اما درغياب انگيزه‌هايي براي بسيج بيشتر به دليل عدم وجود تهديد معتبر جنگ و بداقبالي حكومت در دوره‌اي كه نيروهاي بين‌المللي به شدت عليه بازسازي راديكال جامعه و تثبيت قدرت در مكزيك عمل مي‌كردند، توانايي او در محقق كردن چشم‌اندازش را محدود كردند. غياب تهديد نظامي امريكا به اين معني نبود كه امريكا نمي‌توانست از فرم‌هاي ديگر نفوذ در مكزيك استفاده كند. در حقيقت چنين نفوذي باعث محدوديت بيشتر شانس‌هاي كاردناس براي محقق كردن چشم‌اندازش شد.كاردناس و مقامات ديگر با ايده‌هاي ماركسيستي و سوسياليستي مختلف بازي مي‌كردند ولي شوروي در دهه ۱۹۳۰ تمايل يا توانايي نداشت تا حمايت مادي يا حتي معنوي براي به چالش كشيدن سرمايه خصوصي در كشورهاي ديگر را فراهم كند به ويژه كشوري در همسايگي امريكا.
كاردناس در سال 1934 با جامعه‌اي مواجه بود كه نابجايي اجتماعي عظيمي را تجربه كرده بود. استراتژي‌هاي كهن بقا درنتيجه دو نيروي همگرا دچار مشكلات شديدي شده بودند. اول، نيم قرني كه به انقلاب منتهي مي‌شد، تغييرات عظيمي در اقتصاد و اجتماع مكزيك به همراه آورد زيرا مردم مكزيك به اقتصاد جهاني كشيده شدند. اين فرآيند با تاثير ركود جهاني دهه ۱۹۳۰ كه به قيمت كالاها و توليدكنندگان مكزيكي ضربه زد، متوقف شد. دوم، انقلاب و شوك‌هاي پس از آن باعث خسارات شديدي شدند. يك ميليون نفر يعني يكي از ميان هر ۱۵ نفر در انقلاب كشته شدند.