گروه اقتصاد
مركز پژوهش‌هاي مجلس در گزارشي تحت عنوان « ارزيابي عملكرد قانون هدفمند كردن يارانه‌ها» به بررسي نحوه اجرا، پيامدها و زمينه‌هاي انحراف اين قانون از سال 89 تاكنون پرداخت. در اين گزارش ضمن اشاره به اين موضوع كه اهداف قانون هدفمندي يارانه‌ها محقق نشده يكي از مفاد آن را اختصاص تا سقف 50درصد از منابع حاصل از آن به پرداخت يارانه‌هاي غيرنقدي و نقدي، اجراي نظام تامين اجتماعي، سلامت و مسكن عنوان كردند. اما در عمل آنچه كه اتفاق افتاد، بازتوزيع 90 درصد از منابع حاصل از اجراي اين قانون در سال‌هاي 89 تا 97 به خانوارها بود. پژوهشگران مركز پژوهش‌هاي مجلس معتقدند، انحراف از قوانين در نظر گرفته شده در متن سياست «هدفمندي يارانه‌ها» به گونه‌اي است كه اصلاحات جزيي نمي‌تواند اين سياست را به مسير اصلي آن بازگرداند و بايد بازنگري اساسي در آن صورت گيرد.
بالا بردن انگيزه توليد
يكي از اهداف هدفمندي يارانه‌هاست
اهداف و دلايل زيادي براي توجيه قانون هدفمندي يارانه‌ها اعلام شده است. اما مهم‌ترين آن بهبود كارايي اقتصادي و شاخص‌هاي رفاهي، كاهش قاچاق سوخت و هزينه‌هاي دولت بود. به بيان ديگر سياستگذار درصدد بود با اجراي اين قانون و دادن مشوق‌هاي مالي به توليد‌كننده، انگيزه آنها را براي افزايش توليد بالا ببرد و از سويي انرژي مصرفي براي توليد كالاها نيز كاهش محسوسي يابد. از سويي ديگر اختصاص 50درصد منابع حاصل از اين طرح به خانوارهاي كم‌درآمد نيز مي‌تواند بر شاخص‌هاي رفاهي آنها تاثير بگذارد.
عوامل انحراف در هدفمندي يارانه‌ها
قانون هدفمندي يارانه‌ها در پي تمركز بر كاهش يارانه انرژي به واسطه افزايش قيمت سوخت و توزيع عادلانه درآمدهاي نشأت گرفته از آن بود. در راستاي اين امر قرار بود براي افزايش رفاه اقتصادي خانوارها و بهبود توليد همچنين كاهش قاچاق و مصرف سوخت 50درصد از عوايد حاصل از آن به خانوارهاي با درآمدهاي پايين يا تحت پوشش مالي، 30 درصد براي كمك به توليد و ۲۰ درصد براي جبران هزينه‌هاي دولت اختصاص يابد. اما در عمل نه تنها يارانه اختصاصي به توليد عملا ناپديد شد بلكه تمام افراد جامعه تحت پوشش يارانه نقدي 45500 توماني قرار گرفتند. اجراي ناقص و انحراف در اين قانون در كنار عدم توجه به ساير قوانين مكمل از جمله توسعه ناوگان حمل و نقل عمومي و تلاش‌هاي بي‌فايده براي رفع مشكلات توليد، باعث افزايش نابرابري‌هاي درآمدي و هزينه‌هاي دولتي شد.
تحقق شاخص عدالت سلامتي
بر اساس قانون هدفمندي يارانه‌ها، دولت‌ها ملزم به افزايش قيمت فروش داخلي سوخت به ميزان 90درصد فوب هستند. هر چند براي فروش ساير مواردي همچون گاز، آب و برق نيز تدابيري انديشيده شده و قرار بر پرداخت قيمت تمام شده توسط مصرف‌كنندگان بود. سياستگذار در قسمت «مصرف» نيز مواردي را براي منابع حاصل از طرح هدفمندي يارانه‌ها عنوان كرد كه عبارت از مديريت آثار نوسان قيمت حامل‌هاي انرژي بر اقتصاد، بهينه‌سازي مصرف انرژي در بخش‌هاي توليدي، مسكوني، گسترش بهبود حمل و نقل عمومي، اجراي نظام جامع اجتماعي، تحقق شاخص عدالت در سلامت و كاهش سهم هزينه‌هاي مستقيم مردم، مشخص كردن جامعه هدف براي پرداخت يارانه نقدي و حذف دهك‌هاي با درآمد بالاست. از زمان اجراي طرح هدفمندي يارانه‌ها تاكنون مجلس قوانين متعددي را براي اختصاص منابع حاصل از آن از جمله اختصاص 10 درصد از منابع حاصل از فروش گاز براي گازرساني به روستاها و اختصاص 10 درصد از منابع حاصل از افزايش قيمت‌هاي انرژي بابت كاهش سهم هزينه‌هاي مستقيم سلامت مردم وضع كرد. اما اين مصوبات نه تنها نتوانست پيامد هدفمندي يارانه‌ها را بهبود بخشد بلكه تاثير زيادي در انحراف اين طرح از مسير اصلي خود داشت.
اصلاح قيمت‌هاي انرژي، لازم اما ناكافي
مركز پژوهش‌هاي مجلس در بخش ديگري از گزارش خود به مخالفاني مي‌پردازد كه معتقدند، اصلاح قيمتي و افزايش قيمت حامل‌هاي انرژي تنها راه اثرگذاري بر بازار انرژي نيست. بر اساس اين گزارش انگيزه سرمايه‌گذاري يا توليد، زماني ايجاد مي‌شود كه سرمايه اوليه زياد باشد تا شوك اوليه نشأت گرفته از افزايش قيمت‌ها را جبران كند. از سوي ديگر كاهش شدت مصرف انرژي نيز در گرو استفاده از تكنولوژي‌هاي به روز و مدرن است كه يك شبه حاصل نمي‌شود. اما مهم‌ترين دليلي كه باعث عدم كسب نتايج مورد نظر مي‌شود، بالا بودن تلفات انرژي در عرضه انحصاري انرژي توسط دولت است. طبق آمارهاي شركت ملي پخش و پالايش فرآورده‌هاي نفتي عرضه انرژي در سال‌هاي 90 و 95 حدود 1793.2 و 2057.4 ميليون بشكه نفت خام بوده است. در اين دو سال تلفات انرژي نيز 471.1 و 508.7 ميليون بشكه نفت خام گزارش شده است. با وجود كاهش نسبت تلفات از كل انرژي عرضه شده از 26 به 24 درصد اما همچنان هم عرضه انرژي و هم تلفات آن سال به سال افزايش يافته است. اين امر نشان مي‌دهد كه مصرف انرژي در كشور با وجود افزايش قيمت‌ها نيز همچنان بالاست. بنابراين نمي‌توان بلافاصله پس از اجراي اين طرح، آثار مثبت آن را در سطح جامعه مشاهده كرد.
كاهش منابع واريزي به سازمان هدفمندي يارانه‌ها
منابع حاصل از عملكرد هدفمندي يارانه‌ها عنوان بخش ديگري از اين گزارش بود. طبق اطلاعات ارايه شده، مجموع درآمدهاي حاصل از فروش داخلي و صادرات منابع نفت و برق در سال 90 به ميزان 43 هزار ميليارد تومان برآورد شد كه در سال 96 به 96 هزار ميليارد تومان رسيد. بر اساس تبصره 14 قانون بودجه سال 97 بايد منابع حاصله از آن به 99 هزار ميليارد تومان و در سال 98 نيز به 141 هزار ميليارد تومان برسد. طي سال‌هاي 90 تا 96 منابع حاصل از فروش داخلي و صادرات منابع نفتي نيز 462 هزار ميليارد تومان اعلام شده است. يكي از موارد اختلاف بين دولت دهم و مجلس «خالص وجوه حاصل از اجراي هدفمندي يارانه‌ها» بود. طبق نظر دولت وقت، وجوه حاصله نبايد شامل ماليات بر ارزش افزوده شود اما مجلس با اين نظر مخالف بود به همين دليل سهم سازمان هدفمندي يارانه‌ها از 67 درصد در سال 90 به 36 درصد در سال 95 رسيد. هر چند پس از مدتي مجلس براي بهبود روند پرداختي يارانه‌ها، سهم سازمان را به 44 درصد در سال 96 رساند اما نكته‌اي كه مسير «هدفمندي يارانه‌ها» را منحرف كرد، اختصاص تنها 50 درصد از منابع حاصل به سازمان مذكور بود، به‌گونه‌اي كه طي سال‌هاي 90 تا 96 از 462 هزار ميليارد تومان عوايد اصلاح قيمت حامل‌هاي انرژي تنها 231 هزار ميليارد تومان آن به سازمان هدفمندي يارانه‌ها رسيد. اين در حالي است كه سهم تكاليف قانوني مانند گازرساني به روستاها، اختصاص قير رايگان براي مدارس و روستاها و نوسازي خطوط لوله انتقال انرژي و... در سال 95 به 19 درصد رسيد. با وجود كاهش سهم سازمان هدفمندي از يارانه‌ها طي سال‌هاي 89 تا 95 حدود 84 هزار ميليارد تومان به حساب اين سازمان واريز شد. طبق گزارش مركز پژوهش‌هاي مجلس، تحقق منابع سازمان هدفمندي يارانه‌ها طي سال‌هاي 89 تا 97 بسيار متفاوت بود، به‌گونه‌اي كه در سال 90 تنها 40 هزار ميليارد تومان از منابع محقق شد. اما در سال گذشته اين سازمان توانست با 54 هزار ميليارد تومان منابع خود را محقق كند. نوسان در تحقق منابع با وجود افزايش درآمدهاي حاصل از فروش فرآورده‌ها به دليل افزايش هزينه‌هاي شركت‌ها و پرداخت بابت تكاليف قانوني است.
برداشت از صندوق توسعه ملي
از سال 89 تاكنون براي تحقق منابع هدفمندي 3بار از صندوق توسعه ملي برداشت شده و دو بار نيز از بانك مركزي استقراض صورت گرفته كه به ترتيب 12 و 16 هزار ميليارد تومان بوده است. گزارش مركز پژوهش‌هاي مجلس نشان مي‌دهد با وجود تاكيد فراوان اين قانون بر اختصاص مبلغي به توليد طي اين سال‌ها تنها 1.8 درصد از منابع حاصل از اين قانون به توليد اختصاص داشت. از سوي ديگر به رغم بند تبصره 34 قانون برنامه پنجم توسعه مبني بر اختصاص 10 درصد از منابع هدفمندي به حوزه سلامت تنها 2.4 درصد به اين حوزه آن هم از سال 92 تعلق گرفته است.
5 تخلف
تخلف اول در اين است كه در هيچ سالي تركيب اوليه‌اي كه براي هزينه‌كرد منابع حاصل از قانون هدفمندي يارانه‌ها در نظر گرفته شد، رعايت نشد. از سوي ديگر همچنان به ساير قوانين مكمل مانند توسعه حمل و نقل و رفع موانع توليد و سياست‌هاي كلي اصل 44 توجهي نشد. يكي ديگر از مهم‌ترين نقاط ضعف اين قانون توزيع منابع حاصل از افزايش قيمت انرژي بين مصارف متعدد ازجمله كمك به حوزه سلامت، اشتغال‌زايي و افزايش مبالغ پرداخت مستمري‌ها بود كه باعث شد، منابعي براي تحقق اهداف اصلي قانون كه كاهش شدت انرژي بود، باقي نماند. با ادامه روند در پيش گرفته شده هرچه بازنگري و اصلاحات اساسي در اين قانون ديرتر انجام شود، امكان انحراف را بيشتر مي‌كند. در اين صورت سياست‌هاي اتخاذ شده در بخش انرژي نه تنها ثمربخش نخواهد بود بلكه زمينه انحرافات بيشتري را در تخصيص منابع ايجاد مي‌كند.