تاملي در قانونمند كردن كار كودكان
مازيار خادمي
در باب وضعيت كار كودكان از مناظر مختلف بررسي‌هاي متعدد صورت گرفته و نظريات گوناگوني ارايه شده است. ابعادي چون ممنوعيت حقوقي به كارگيري كودكان تحت عنوان نيروي شاغل، عوارض كار كودكان بر شخصيت و روان اين افراد و پيامدهاي اجتماعي و فرهنگي معضل ذكر شده. در اين ميان اما كمتر به اين موضوع پرداخته شده كه باتوجه به وضعيت نابسامان اقتصادي امروز، آيا ممنوعيت مطلق كار كودكان پاسخي درخور به مشكلات اجتماعي اين افراد است؟ يا اينكه وضعيت حقوقي ممنوعيت، باري گران بر معاش كودكان و خانواده‌هاي آسيب‌پذير آنان است؟ در اين بين طرح جمع‌آوري كودكان كار نيز گهگاه از سوي مراجع حاكميتي مطرح شده است تا ظاهرا با پاك كردن اصل مساله، بر اين پديده اجتماعي فائق آيند. در اين نوشتار با نگاهي اقتصادي به بررسي اين حقيقت حقوقي- اجتماعي خواهيم پرداخت.
تعريف كودكان كار در كشورهاي مختلف يكسان نيست، اما عمده تعريفي كه شامل بيشتر كشورهاي جهان از جمله ايران مي‌شود، اشتغال كودكان زير 15 سال است. تمامي كارهايي را كه كودكان انجام مي‌دهند، نمي‌توان به عنوان كار كودك تلقي كرد. كودكان كار به كودكان كارگري گفته مي‌شود كه به صورت مداوم و پايدار به خدمت گرفته مي‌شوند. كار كودك نزد بسياري از كشورها و سازمان‌هاي بين‌المللي فعاليتي استثماري تلقي مي‌شود. از اين رو ديدگاه غالبي وجود دارد كه مي‌گويد اين عمل، تحت هر شرايطي مشكل‌زا و آسيب‌رسان است و بايد به عنوان يك معضل اجتماعي به آن نگريست. در واقع كودكان بايد مقابل انجام كارهايي كه خاصيت استثمارگري دارد، به رشد ذهني و فيزيكي آنها آسيب مي‌رساند و باعث توهين به كرامت انساني آنها مي‌شود، حمايت شوند. در كشورهايي كه كار كودكان يك مفروض اجتماعي و جاري است و انتظار مي‌رود كه شرايط اقتصادي كه كودكان را از ابتدا به سمت كار سوق داده، براي هميشه وجود داشته باشد، آيا ممنوعيت مطلق بهترين گزينه براي حمايت از حقوق كودكان است؟ دولت‌ها چگونه مي‌توانند خطر استثمار و سوءاستفاده از كار كودكان را كاهش دهند؟ سامانمند و كنترل كردن فعاليت‌هاي كار كودكان چه منافعي به همراه خواهد داشت؟
بديهي است نه‌تنها در مفهوم ايده‌آليستي بلكه در مفهوم واقع‌گرايانه و منطقي آن، فعاليت كودكان كه تحت عنوان كار كودك قرار مي‌گيرد بايد به تدريج ريشه‌كن شود. به عبارتي ساده، كار كودكان معلول و نتيجه فقر و پديده‌اي است كه جامعه رو به زوال و عقب مانده كشورهاي در حال توسعه با آن مواجهند، به‌ويژه در مناطق روستايي، جايي كه فقر شديد، فرصت‌هاي محدود كاري براي بزرگسالان و دسترسي محدود به مدارس، خانواده‌ها را در نياز دائمي به فعاليت كودكان‌شان قرار مي‌دهد. جنسيت، طبقه اجتماعي و قوميت نيز از عناصر مهمي هستند كه به كار كودك به معني اخص دامن مي‌زند زيرا تبعيض‌هاي شديد در زمينه‌هاي ذكر شده، فرصت‌هاي تحصيلي و استخدام را تعيين مي‌كند. در رابطه با تحصيلات نيز بايد گفت، اگر كودكان به كاري اشتغال ورزند، اين موضوع به گونه‌اي با مسائل مربوط به تحصيل يا آموزش حرفه‌اي آنان (به معني به دست آوردن صلاحيت‌ها و مهارت‌هايي كه باعث ايجاد تحرك اجتماعي در بزرگسالي از طريق استخدام به عنوان نيروي كار متخصص مي‌شود) تداخل پيدا خواهد كرد. جمعيتي كه تحصيل نكرده و از دستمزد كمي برخوردارند، نه‌تنها يك كشور را از شرايط در حال توسعه خارج نكرده، بلكه دور باطل فقر را تكرار مي‌كنند.
بنابراين جنبش معترضان به كار كودكان، دنبال حذف كلي مشاغل حقوق‌بگير براي افراد زير 15 سال (يا 14 سال در كشورهاي در حال توسعه) هستند (استاندارد مقرر شده توسط سازمان بين‌المللي كار (ILO). اين رويكرد نه‌تنها در جهت توسعه كشورها، بلكه جهت تضمين حقوق كودكان پايه‌گذاري شده و بر اين باورند كه اين ممنوعيت سني بايد محترم شمرده شود، اهداف اين گروه را مي‌توان در دو مورد خلاصه كرد؛ اولين آن، صيانت كودك برابر سوءاستفاده و استثمار است، به‌ويژه زماني كه شكل كار به گونه‌اي است كه به لحاظ رواني و فيزيكي براي كودك خطرناك است و دوم مربوط به تضمين حق تحصيل است؛ آن هم زماني كه كار مانع از توجه آنها به مدرسه مي‌شود يا آنها را مجبور به ترك تحصيل مي‌كند. اما نظريه‌پردازان توسعه انگار استدلال مي‌كنند كه توسعه اقتصاد ملي به‌طور كلي دلايل كار كودك را از بين مي‌برد (با صرف‌نظر از اين نظريه مخالف كه رشد باعث افزايش تقاضا براي كودك كارگر مي‌شود). در كشورهايي كه كار كودكان يك فرض مسلم است و انتظار مي‌رود كه شرايط اقتصادي‌اي كه از ابتدا كودكان را به سمت كار سوق داده براي هميشه وجود داشته باشد، آيا ممنوعيت كلي بهترين گزينه براي پيشبرد منافع كودكان است؟ ممنوعيت هميشه بايد فعاليت‌هايي را مورد هدف قرار دهد كه روي سلامت و توسعه فردي كودكان اثر مي‌گذارد اما تحميل كردن يك ممنوعيت مطلق روي كار كودك اين احتمال را به وجود مي‌آورد كه كودكان همان كارها را دوباره انجام دهند و ريسك عضويت در يك اقتصاد غيرقانوني - جايي كه سوءاستفاده و استثمار بيشتر رايج است- را به جان بخرند. در كشورهايي كه كار كودكان يك فرض مسلم است اگر دولت فعاليت‌هاي كارگري را مدون و سامانمند كند تا آنها هم از حقوق و صيانت‌هاي كارگري همانند همتايان بزرگسال‌شان بهره ببرند، كارآمدي و منفعت بيشتري را به همراه دارد. البته اين نظريه بايد فعاليت‌هايي كه خطرناك، مضر يا آسيب‌رسان هستند يا با توسعه فردي آنها تداخل دارد را حذف كند. نمونه عملي اين نظريه را مي‌توان در بوليوي يافت كه در سال 2014، دولت قانون ممنوعيت بدون استثنا براي كارهايي را كه توسط سنين زير 14 سال انجام مي‌شد، نسخ و به جاي آن لايحه ضمانت‌‌هاي قانوني براي كودكان كار از سن 10 سال را تصويب كرد. منتقدان قانون پيشين معتقد بودند كه اين قانون شرايط اقتصادي خانواده‌هايي كه كودكان‌شان را از سنين پايين شروع به كار مي‌كنند، به خوبي بازتاب نمي‌دهد.
لايحه موخر اولا 14سال را به عنوان حداقل سن براي اشتغال شخص در نظر گرفت و قيد كرد كه حقوق آنها از حداقل دستمزد ملي كمتر نباشد و همچنين ساعات كاري روزانه آنها نبايد از شش ساعت تجاوز كند تا فرصت كافي جهت مطالعه داشته باشند . ثانيا اين استثنا نيز برقرار شد كه كودكان 12 و 13 سال مي‌توانند توسط افرادي كه قبلا از طريق اداره رسيدگي به مشكلات كودكان تاييد شده‌اند، در صورت نياز استخدام شوند. بخش دوم قوانين مربوط به كودكاني است كه كار آزاد دارند، در چنين مواردي با حداقل سن 10 سال، براي كار قانوني اين كودكان، ابتدا اداره رسيدگي به مشكلات كودكان بايد تاييد كند كه درخواست كار يك تصميم داوطلبانه ازجانب كودك و با موافقت والدين يا سرپرست همراه است و همچنين اين موضوع نيز مورد اثبات واقع شود كه ذات كار به سلامت و توسعه كودك آسيب نمي‌رساند و مانع تحصيل او نمي‌شود.
ديدگاه غالب اين است كه قانوني كردن استخدام كودكان، مسووليت تعهد براي حفاظت از كودكان را از دوش يك دولت برمي‌دارد و مي‌تواند موجب يك پذيرش اجتماعي گسترده‌تر راجع به كار كودك شده و راه را براي ريشه‌كن كردن آن ناهموارتر كند. از طرف ديگر مدافعان لايحه مي‌گويند كه مقررات مذكور نشان‌دهنده واقعيت جامعه است و خانواده‌هاي فقير انتخاب‌هاي بسيار محدودي دارند و ناگزير هستند براي كمك به تامين معاش خانواده، فرزندان را به انجام يك فعاليت درآمدزا بگمارند و اينكه قوانين جديد به جاي كاهش احترام به حقوق كودكان، استاندارد‌هاي جديدي براي حقوق كودكان تعريف كرده و بوليوي را به معاهدات جديد كه محافظت‌هاي كارگري براي كارگران كودك را تضمين مي‌كند، متعهد كرده است، در حالي كه هنوز آنها را به عنوان كودك با حقوق مشخص مانند حق تحصيل و توسعه مي‌شناسد.
در اينجا اما مفهومي به عنوان حق استماع نظرات كودكان كار مطرح است. ايده‌آل هر سياستي كه به‌طور مستقيم بر كودكان اثر مي‌گذارد، اين است كه نظرات كودكان و حق آنها براي شنيده شدن محترم شمرده شود حتي اگر در عمل به ندرت اتفاق بيفتد. به علاوه صحبت كردن به نام كودكان، ناديده گرفتن چيزي است كه خودشان مجبورند بگويند، چيزي است كه مفسران آن را «يك تضاد اخلاقي بحث‌برانگيز» مي‌خوانند. باتوجه به لابي‌گري‌ها و نظرات خود كودكان كار كه به شكل چشم‌گيري باعث تصويب اين قانون شد، قانون كار كودك بوليوي در اين زمينه پيشرو است.
مدافعان لايحه در نقش اتحاديه كارگران كودك گفتند كه اين قانون اجازه تصديق موسسه كودكان و حق دخالت در سياست‌هايي كه روي آنها تاثير مي‌گذارد و اينكه مي‌توانند تصميم بگيرند، چه چيزي برايشان سودمندتر است را مي‌دهد.
از تاثيرات بيشتر اين مشاركت توانايي ايجاد يك تغيير نظام‌مند در نحوه نگرش و رفتار مردم با كودكان است. نويسنده دموكراسي آزاد نيل هاوارد اعتقاد دارد: «بايد اعتراف كرد كه اين كودكان نه تنها توانايي كار كردن و سازماندهي را دارند، بلكه توانايي يك مشاركت ضروري و ارزشمند در خانواده و جامعه نيز دارند، اين جامعه بايد به اين كارگران جوان به عنوان مردم احترام بگذارد و به گونه شايسته‌اي با آنها رفتار كند.»
در ايران برخي كارشناسان مسائل اقتصاد شهري آمار كودكان كار ايران را بين 3 تا 7 ميليون عنوان مي‌كنند، ضمن اينكه اين رقم براي تهران نيز 20 هزار نفر تخمين زده مي‌شود، اما به دليل اينكه اغلب كودكان كار هيچ‌گونه ثبت هويتي ندارند؛ آمار دقيقي در اين زمينه نمي‌توان ارايه كرد. در سال‌هاي اخير طرح سازماندهي كودكان كار مطرح شده است، طرحي مانند بسياري از طرح‌هاي اجتماعي اين روزهاي كشور، ناپخته و به دور از تطابق با واقعيت‌ها اجتماعي و از نظر عملي ناممكن. پيش‌تر ناهيد تاج‌الدين از نمايندگان مجلس دهم (نماينده اصفهان و از جمله اعضاي كميسيون اجتماعي دوره دهم مجلس شوراي اسلامي) در خصوص طرح ساماندهي كودكان كار گفته بود: «طرح جمع‌آوري كودكان كار درواقع پاك كردن صورت مساله آسيب‌هاي اجتماعي است. اين طرح به جاي مبارزه با علت نوعي مبارزه با معلول بوده و عملا وضعيت كودكان كار را در ايران وخيم‌تر مي‌كند.»
سال 1373، دولت ايران پيمان‌نامه جهاني حقوق كودك را امضا كرد و تعهدات مربوط به كودكان كار و خياباني را به صراحت پذيرفت، اما با گذشت اين سال‌ها، همچنان اين قشر به رسميت شناخته نشده‌اند كه دليل اين ادعا نيز نبود آمار دقيق از اين كودكان در كشور است. ماده 79 قانون كار، اشتغال به كار كودكان زير 15 سال را ممنوع دانسته است البته كارگران شاغل در كارگاه‌هاي خانوادگي، مشمول قانون كار نيستند در نتيجه حداقل سن كار در مورد چنين كارگراني رعايت نمي‌شود؛ بنا بر قانون كار اگر يك كارفرما كودك زير 15سال را به كار گيرد، متخلف خواهد بود و براي نخستين‌بار مجازات نقدي، بار دوم مجازات نقدي و حبس و بار سوم علاوه بر اين موارد، كارخانه يا كارگاه پلمب و پروانه كار فرد متخلف ابطال خواهد شد. از سوي ديگر ماده 84 قانون كار پيش‌بيني كرده كه در مشاغل و كارهايي كه ماهيت آن براي سلامتي يا اخلاق كارآموزان و نوجوانان زيانآور است، حداقل سن كار 18 سال تمام خواهد بود كه تشخيص اين امر با وزارت كار و امور اجتماعي است.
حال پرسش اينجاست باتوجه به شرايط اقتصادي و اجتماعي امروز ايران مي‌توان با تجربه كشورهايي چون بوليوي كه داراي اقتصادي دولتي و شكننده كه كم شباهت به كشور ما نيست، با قانوني كردن كار كودكان كنار ساير تمهيدات حقوقي جهت صيانت از اين حق، به نحو بهتري اين قشر آسيپ‌پذير را توانمند كنيم؟
پاسخ به اين پرسش به نوع نگاه و دريچه ديد ما به اين نوع از مسائل اجتماعي بستگي دارد. انتخاب ميان نگاهي راديكال و پوزيتويستي يا نگاهي اجتماعي و واقع‌گرايانه است. داعيه حاميان قانوني بودن كار كودكان اين است كه كار به انسان‌ها كرامت مي‌بخشد. اما وقتي شرايط كاري بد است ما بايد براي شرايط بهتر بجنگيم. در ايران سال‌هاي متمادي است كار انجام شده توسط كودكان كه تعداد آنان نيز رو به افزايش است، به رسميت شناخته نشده است. ما دنبال كودكاني براي كار نيستيم، بلكه درپي محافظت شغلي براي كودكاني كه كار مي‌كنند و به رسميت شناختن مشاركت آنها هستيم. دولت در قبال برقراري ممنوعيت كار اين افراد چه جبران‌هاي اقتصادي را در نظر گرفته است؟ ظاهرا برنامه و جايگزيني در اين ميان وجود ندارد، جز آسيب‌پذيرتر شدن اين قشر و ابهام در آينده آنان!
قاضي دادگستري