ارزيابي عملكرد تقنيني مجلس دهم در مركز پژوهش‌هاي مجلس
كيفيت قانونگذاري؛ طرح‌محور يا لايحه‌مدار؟!
محمد نقره‌كار
مجلس يازدهم در سال آخر دولت در تكاپوي تقنيني است. از اصلاح قانون انتخابات گرفته تا ماليات بر خانه‌هاي خالي هريك آثار مستقيم و وضعي براي كشور به ارمغان خواهند داشت. البته ۵۱ مصوبه مجلس شوراي اسلامي دهم از شوراي نگهبان و ٦٦ لايحه بررسي نشده با درخواست دولت به مجلس يازدهم ارجاع شدند. انبان تكاليف مجلس اعم از تكاليف جا مانده گذشته و تكاليف فراروي در وضعيت تحريم تشديدي و اضطرار كرونايي شرايط را دشوار كرده اما ايفاي وظايف وكالت مردم در بستر نظام نمايندگي ايجاب مي‌كند اين امانت به احسن وجه پاس داشته شده و براي حكمراني تقنيني شايسته از هيچ تلاشي فروگذار نشود.
2- تكليف طرح‌ها و لوايحي كه در دستوركار مجلس شوراي اسلامي است تا پايان هر دوره قانونگذاري بايد تعيين شود. البته آيين‌نامه داخلي مجلس نيز شرايط بررسي طرح‌ها و لوايحي كه معوق مانده را مشخص كرده است. اينكه چه سهم از ابتكار تقنين به ارايه «طرح» توسط مجلس و چه سهمي به ارايه «لايحه» توسط دولت اختصاص يابد، موضوع پژوهشي است كه معاونت پژوهش‌هاي اقتصادي مركز پژوهش‌هاي مجلس در گزارشي با عنوان «اختلال در ابتكار قانونگذاري ايران؛ آموزه‌هايي براي مجلس يازدهم» به قلم دكتر احمد مركزمالميري بدان پرداخته است. در اين تحليل، پيامدهاي سوء غلبه قانونگذاري بر مبناي طرح، تبيين شده و ضمن بررسي كارنامه مجلس دهم، آسيب‌شناسي غلبه طرح‌محوري در ابتكار قانونگذاري واكاوي شده است. در ادامه ضمن تحليل آماري روند تقنين مجلسين نهم و دهم بيان مي‌شود كه طرح‌هاي ارايه شده در دوره‌هاي نهم و دهم بيش از دو برابر لوايح تقديمي از طرف دولت بوده است. به عنوان نمونه در سال پاياني دوره دهم، چهارپنجم ابتكار تقنيني از طريق طرح صورت گرفته و به ازاي هر 4 طرح ارايه شده فقط يك لايحه به مجلس تقديم شده است.
3- مدعاي محوري گزارش مركز پژوهش‌هاي مجلس، رجحان ابتكار قانونگذاري از طريق لايحه است چراكه اصول قانونگذاري در مرحله تهيه پيش‌نويس با بهره‌گيري از نيروي كارشناسي زبده و ساختار مناسب و از همه مهم‌تر، دسترسي و در اختيار داشتن آمار و اطلاعات لازم در قالب بانك‌هاي اطلاعات و ارزيابي‌هاي قابل اتكا از وضعيت موجود و ايده‌آل در هر حوزه توسط سازمان اجرايي تدارك مي‌شود و اين الزامات براي قوه مجريه به مراتب بيش از قوه مقننه فراهم است. از سوي ديگر در گزارش تصريح شده است كه پايبندي و تعهد به قانونگذاري لايحه‌محور مي‌تواند به حل يكي از معضلات ديرين نظام قانونگذاري ما يعني عدم اجراي قانون يا اجراي ناقص آن كمك كند. به نظر ميرسد يكي از دلايل عمده عدم اجراي قانون به نحو بايسته توسط قوه مجريه ناشي از عدم مشاركت دولت در تدوين پيش‌نويس و ارايه پيشنهادهاي قانوني از طريق طرح باشد.
4- كيفيت اجراي قانون نسبت مستقيم با سازوكارهاي تهيه پيش‌نويس و چگونگي تعامل با قوه مجريه دارد؛ تجربه نشان داده در صورت مشاركت مؤثر دولت، زمينه اجرايي شدن هموار‌تر و ضريب قدرت جامه عمل پوشيدن افزايش مي‌يابد. در مرحله تهيه پيش‌نويس، لوازم اجرا ازجمله منابع انساني، سازماني و مالي كافي بايد تمهيد شود. در صورت پيش‌بيني چنين لوازمي-كه گرچه لزوما در حكم قانوني درج نشده اما در مقدمه توجيهي يا ضمن اسناد پشتيبان در مرحله تدوين پيش‌نويس ملاحظه شده است- مي‌توان ابتدا اجرا و دوم پاسخگويي مقامات مجري را انتظار داشت. براي نمونه در گزارش مركز پژوهش‌ها، «قانون حداكثر استفاده از توان توليدي و خدماتي كشور و حمايت از كالاي ايراني» از اين حيث بررسي شده است. تدقيق در قانون مذكور كه بر اساس طرح به مجلس پيشنهاد شده بود، نشان مي‌دهد الزامات انسجام قانوني در نظر گرفته نشده است؛ الزاماتي از جمله اهداف روشن، منابع كافي، يكپارچگي سلسله مراتبي سازمان‌هاي مجري، قواعد تصميم‌گيري سازمان‌هاي متكفل اجرا، تعهد سازمان‌هاي مجري به اهداف سياست و مشاركت رسمي حاميان اهداف سياست.
5- در گزارش «اختلال در ابتكار قانونگذاري...» به اين مهم تصريح شده كه شواهد و نمونه‌هاي متعدد ذكر شده به معناي مقصر جلوه دادن مجلس در بروز يا حل معضلات و نابساماني‌هاي امروز كشور از يك سو و تبرئه دولت از كاستي‌ها، ناهماهنگي‌ها و ناكارآمدي‌ها از سوي ديگر نيست. به بيان روشن‌تر، فعل يا ترك فعل دولت در امور اجرايي همچنين امور مقررات‌گذاري يكي از عوامل اصلي گسترده‌تر شدن آسيب ابتكار تقنيني از طريق طرح است. براي نمونه، عدم اجراي تكاليف قانوني توسط دولت مهم‌ترين انگيزه براي ارايه طرح‌هاي مكرر است. همچنين بحث ساماندهي بازار خودرو يا اخيرا ارايه «طرح ساماندهي بازار خودرو» و تصويب آن، نمونه اقدامات مجلس در قالب ارايه طرح براي وادار كردن دولت به انجام تكاليفي است كه پيش‌تر قوانين مختلفي راجع به آنها به تصويب رسيده است. تعلل در ارايه لوايح براي تصويب يا اصلاح قانوني كه اجماع حداكثري بر ضرورت تصويب يا اصلاح آن در ميان كارشناسان وجود دارد نيز داعي نمايندگان در ابتكار عمل ارايه طرح است؛ همچون تاخير قابل توجه و تحقق نيافتن وعده‌هاي مكرر اعضاي دولت مبني بر ارايه فوري لايحه قانون بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران و لايحه قانون بانكداري كه در نهايت نمايندگان را بر آن داشته تا طرح بانكداري را ارايه كنند. عدم ارايه لوايح مربوط به اصلاح قانون ماليات‌هاي مستقيم نيز از ديگر نمونه‌هاي قابل توجه در اين خصوص است كه به ارايه «طرح الحاق يك ماده به قانون ماليات‌هاي مستقيم در مقابله با سوداگري و كاهش التهابات بازار مسكن» در شهريور ماه 1397 منجر شده است. عدم كيفيت برخي لوايح نيز از ديگر عوامل تشديدكننده پديده طرح‌محوري در نظام تقنيني است. يكي از دلايل معدود بودن لوايح تقديمي به مجلس و تاخير و تعلل بسيار در تقديم برخي لوايح مهم، فقدان قابليت نهادي براي ايجاد هماهنگي در ترجيحات و نظرات وزارتخانه‌ها و دستگاه‌هاي متعدد ذي‌ربط و ذي‌نفع در موضوع مورد تصميم‌گيري است.
6- بنا به مدعاي اين پژوهش، مطالعات متعددي نشان داده كه اغلب كشورهاي توسعه‌يافته داراي نظام قانونگذاري لايحه‌محور هستند و دولت، واجد جايگاه مسلطي در ابتكار قانونگذاري است. براي مثال در كانادا از 290 قانون تصويب شده در سال 2014 تعداد 268 پيشنهاد در قالب لايحه مطرح و تصويب شده است. سهم 92 درصدي از قوانين مصوب در مجلس بلغارستان نيز در سال 2000 ميلادي 73 درصد از 101 پيشنهاد تصويب شده را در قالب لايحه قوه مجريه ارايه داده است. در استراليا از 203 قانون تصويب شده در مجلس نمايندگان در سال 2013 تعداد 184 پيشنهاد در قالب لايحه بوده است(سهم 90درصدي لوايح از قوانين مصوب). همچنين مطالعات رابينسون نيز نشانگر آن است كه مشاركت پارلماني در پيشنهاد قوانين در سراسر جهان تقريبا 20 درصد كل قوانين تصويب شده را شامل مي‌شود. دلايل متعددي براي وضعيت پيش‌گفته ارايه شده است؛ ازجمله اينكه قواي قانونگذار اغلب فاقد تخصص و مهارت فني براي تهيه پيش‌نويس قانون هستند. اين نگراني و دغدغه راجع به قواي مقننه حتي در طليعه شكل‌گيري پارلمان به معناي امروزي نيز مطرح شده است. براي نمونه، جان استوارت ميل به صراحت استدلال مي‌كرد كه «مجلس قانونگذاري جاي مناسبي براي تهيه پيش‌نويس قانون نيست. نمايندگان پارلمان اغلب تخصص تهيه پيش‌نويس قانون يا اصلاحي‌هاي آن را ندارند. علاوه بر اين، رويه‌هاي پارلماني مناسب ضرورت‌هاي تهيه پيش‌نويس با كيفيت قانون نيست. نارضايتي از نقش تقنيني پارلمان ناظر بر كُند بودن، ناكارآمدي رويه‌هاي پارلماني و متراكم بودن دستوركار پارلمان قلمداد شده است. باري آماده‌سازي طرح‌هاي نمايندگان بسيار دشوارتر از تهيه لوايح دولتي است. كابينه، كنترل سازمان‌هايي را در دست دارد كه كارگزاران كشوري متخصص در آنها عهده‌دار تهيه لوايح هستند. كار آنها هر اندازه هم كه ناقص به نظر ميرسد از كاركناني برخوردارند كه در مقايسه با يكايك نمايندگان مجلس به مراتب پرشمارتر و براي آماده‌سازي لوايح مهياترند.
7- در اين تحقيق نگاهي به تجارب تاريخي نظام سياسي و تقنيني جهاني نيز جهت داوري و ارزش‌يابي شده است. مثلا در نظام‌هاي حزب‌محور پارلماني نظير بريتانيا، نظام حزبي قوي درنهايت به محدود شدن فعاليت‌هاي شخصي و خارج از حزب نمايندگان منجر شده است. چراكه احزاب، پيروزي خود را مديون راي‌دهندگان دانسته و تداوم پيروزي احزاب نيز به توانايي آنها در تحقق وعده‌هايي كه به راي‌دهندگان داده بودند، منجر مي‌شود. تحقق وعده‌ها نيز به نوبه خود به وفاداري احزاب درون قواي قانونگذاري گره مي‌خورد. نتيجه اين فرآيند آن بود كه فضا براي فعاليت‌هاي مستقل اعضاي حزب منتخب در قواي قانونگذاري بسيار محدود شد و احزاب بر فرآيندهاي انتخاباتي و پارلماني مسلط شدند. اين فرآيند در تجربه تاريخي تقنيني كشورها گونه‌گون است و به نظر ميرسد اين تحقيق درصدد ارايه الگويي لايحه‌محور با ابتنا به بنيه دانشي تخصصي قوه اجرايي بوده و ابتكار قانونگذاري از طريق طرح را امري استثنايي قلمداد كرده و تلاش دارد، قوت عمل مجلس را نه در طرح‌نويسي بلكه در اصلاح لوايح و نظارت بر اجرا و پايش تضمين قوانين در بستر تحقق‌پذيري تعرفه كند.
8- اين مقال با تكيه بر اصل تخصص و صلاحيت‌هاي تكليفي دولت در تمشيت امر عمومي استدلال مي‌كند كه امروزه با تحولات حوزه فناوري اطلاعات همراه با تغيير نقش احزاب سياسي، سازمان‌هاي غيردولتي و حضور قدرتمند و پررنگ رسانه‌هاي جمعي، قانونگذاري نيز همچون ديگر شؤون حكمراني بسيار پيچيده شده است و همين پيچيدگي، موقعيت دولت را در اين وضعيت تقويت مي‌كندچراكه دولت به عنوان يك بازيگر عمومي و اصلي به مراتب دانش و تخصص حقوقي بيشتري نسبت به آنچه پارلمان‌ها تاكنون داشته‌اند در اختيار دارند. به اين ترتيب در مجموع تعداد بسيار كمي از پارلمان‌ها، پيشنهادهاي جامع قانونگذاري مطرح مي‌كنند. اكثر آنها به سادگي فقط پيشنهاد دولت را اصلاح كرده يا قوه مجريه را براي ارايه طرح ارشاد يا تحت تاثير ابزار نظارتي قرار مي‌دهند.
9- با اين وصف پارلمان‌ها كمتر به فرآيند تهيه پيش‌نويس قانون خواهند پرداخت؛ بلكه مجبور خواهند بود تا بيشتر بر توانمندسازي يا تقويت نقش كنترلي همچنين افزايش ظرفيت‌ها براي نظارت موثرتر تمركز كنند و در صورت امكان و در چارچوب صلاحيت‌هاي خود طي اين فرآيند نظارتي، گزينه‌هاي سياستي جايگزين ارايه دهند. براساس دلايل پيش‌گفته در اغلب نظام‌هاي سياسي پارلماني، نيمه رياستي- نيمه پارلماني و حتي نظام‌هاي رياستي، متون در دستوركار پارلمان‌ها در نهادهاي وابسته به قوه مجريه تدوين و تنظيم مي‌شود. براي نمونه در نظام پارلماني انگلستان، دولت هم دستوركار و هم تصميمات نهايي پارلمان را تحت كنترل دارد و اين امر را از طريق اكثريت حزبي پشتيبان دولت انجام مي‌دهد. كابينه، برنامه كار پارلمان را تعيين مي‌كند و تصميم مي‌گيرد كه وقت پارلمان براي تصويب كدام لوايح صرف شود. حتي در نظام رياستي امريكا نيز كه در ظاهر، استثنايي بر قاعده كنترل دربست كابينه بر چگونگي صرف وقت، دستوركار و توليدات پارلمان در عرصه قانونگذاري است، كم و بيش رويه پيش‌گفته اعمال مي‌شود؛ بدين ترتيب كه طبق رويه متداول، مراحل مقدماتي تدوين پيش‌نويس قانون در كميسيون‌هاي كنگره طي مي‌شود و لوايح تنظيم شده را بايد يكي از اعضاي كنگره ارايه كند. اما در عمل بيشتر پيش‌نويس‌هايي كه رييس‌جمهوري به كنگره مي‌فرستد در سازمان‌هاي قوه مجريه تهيه و تدوين شده است.
10- تحقيقا حكمراني خوب در گرو همكاري مشاركت‌پذيرانه قوا ذيل خير عمومي و حقوق شهروندي است. نگارنده در جمع‌بندي و نتيجه‌گيري گزارش تصريح كرده است كه عدم تعامل و همكاري بين قوا و به طور خاص در ابتكار قانونگذاري و به طور كلي اختلاف‌ها و ناهماهنگي‌هاي عميق و پرحاشيه ميان قواي حكومتي براي كشور و شهروندان به شدت فرصت‌سوز و هزينه‌زا بوده و به تضعيف حاكميت قانون انجاميده است. كاركرد قانونگذاري مجلس نيز ترجيحا و موكدا بايد در قالب رسيدگي به لوايح دولتي صورت پذيرد نه ارايه طرح. مجلس بايد از همه ابزارهاي نظارتي خود به منظور ترغيب يا در مواردي وادار كردن دولت به ارايه لوايح ضروري استفاده كند. گرچه در مواردي نيز براي اعمال نظارت موثر بر عملكرد دولت چاره‌اي جز تصويب قانون نيست اما اين اقدام بايد به صورت استثنايي و پس از اعمال مجدانه و پيگيرانه ابزارهاي نظارتي و متعاقب آن تدوين يك پيش‌نويس قانوني با كيفيت و قابل اجرا با در نظر گرفتن مولفه‌هاي هماهنگي و انسجام نهادي صورت پذيرد. اميد كه با اتخاذ رويكرد حكمراني همكارانه، خير عمومي بهتر از قبل تامين شود. ابزار حكمراني خوب، قانون خوب است و متولي انحصاري تقنين، مجلس است؛ مجلسي كه بايد معدل وجدان شهروندان و نماد خرد عمومي باشد. هرچه اين كاركرد صحيح‌تر صورت گيرد، كشور عاقلانه‌تر و عادلانه‌تر اداره مي‌شود و هر چه كاركرد تقنيني از كيفيت مطلوب خود فاصله بگيرد، اوضاع نابسامان‌تر و نظم و حاكميت قانون متزلزل‌تر مي‌شود. استفاده از تجارب پيشين چراغ راهي براي مجلس كارآمدتر و گره‌گشاتر است. مجلس عبرت‌پذير از تجارب سابق شايد بتواند كمكي به حل معضلات ديرينه باشد.
وكيل دادگستري