اولويت‌هاي راهبردي ارتقای بهره‌وري در كشور
محمدصالح اولياء
در حالي كه كشور از بحران‌هاي مختلف رنج مي‌برد، ريشه بسياري از آنها را مي‌توان در مفهوم بهره‌وري جست‌وجو كرد. چالش‌هايي مانند رشد اقتصادي پايين، تورم بالا، نابرابري در توزيع درآمد و ثروت، نرخ بيكاري بالا، كاهش ارزش پول ملي، ناترازي بين عرضه و تقاضاي آب و انرژي، نرخ پايين تشكيل سرمايه و مستهلك شدن سرمايه‌ها، فرار مغزها و كاهش سرمايه انساني و كاهش سرمايه اجتماعي به نحوي با بهره‌وري مرتبطند؛ از اين جهت كه يا نمادي از وضعيت بهره‌وري محسوب مي‌شوند، يا بر بهره‌وري تاثير مي‌گذارند، يا معلول ميزان بهره‌وري هستند. به بياني ديگر يا مشكل در صورت كسر بهره‌وري (ستانده) است از اين جهت كه نمي‌توانيم ارزش كافي از منابع مصرفي ايجاد كنيم يا از مخرج كسر (نهاده) چرا كه يا نمي‌توانيم منابع لازم را تجهيز كنيم يا اينكه منابع را بدون استفاده هدر مي‌دهيم. در تحليل عوامل موثر بر بهره‌وري مي‌توان ساده‌انگارانه توصيه‌هايي را مطرح كرد؛ مثلا مي‌توان گفت بايد مسوولان عزم جدي براي رفع مشكلات داشته باشند؛ انگار قرار است با داشتن عزم جدي مسوولان يا احيانا تغيير آنها و جايگزين كردن با مديراني بهتر اتفاقي بيفتد در حالي كه حل چالش‌ها معمولا در شناخت لايه‌هاي عميق‌تر موضوع امكان‌پذير است. نكته ديگر اينكه اينگونه چالش‌ها معمولا ماهيتي پيچيده دارند بدين معني كه هرگونه تغيير در يك عامل باعث تغيير در ساير عوامل نيز مي‌شود و به خاطر تعاملات ديناميك آنها چه بسا نتايجي غيرقابل انتظار به بار مي‌آورد. در نگاهي كلي و با استفاده از مدل‌هاي بين‌المللي، عواملي مانند نظام آموزشي، نظام نوآوري، نظام سلامت، زيرساخت‌هاي اقتصادي، محيط كسب و كار، نظام مالي، پس‌انداز، سرمايه‌گذاري خارجي، و حتي سرمايه اجتماعي به صورت ريشه‌اي بر بهره‌وري در سطح ملي تاثير دارند. طبيعتا تحليل ميزان تاثيرگذاري و تعاملات متقابل همه اين عوامل نيازمند مدلسازي‌هاي پيچيده‌اي است.
در عين حال، با تكيه بر دانش موجود از شرايط ويژه كشورمان، مي‌توان مهم‌ترين راهبردهايي كه اولا در زمان نسبتا كوتاه‌تر به نتيجه برسد، ثانيا درجه امكان‌پذيري بيشتري داشته باشد، ثالثا دامنه تاثيرگذاري بيشتري داشته باشد را معرفي كرد. مي‌توان ادعا كرد با توجه به تجربيات كسب شده توسط دولت‌هاي مختلف بعد از انقلاب، امكان اجماع بيشتري بر روي راهبردهاي زير وجود دارد و از اين جهت قابليت اجرايي بيشتري خواهد داشت. از طرف ديگر اين راهبردها نياز به سرمايه‌گذاري بالايي ندارد و بلكه بعضا باعث آزاد شدن منابع دولت نيز خواهد شد و بنابراين در اين شرايط ويژه اقتصادي كاملا اولويت دارد.
1- چابك‌سازي دولت:
شايد مهم‌ترين راهبرد دولت (حاكميت) در شرايط فعلي چابك‌سازي خودش باشد! جدا از مباحثي كه در مورد متناسب بودن اندازه دولت مطرح است، فربهي و غيرچابك بودن دولت چالش بزرگي است كه سال‌هاست دامنگير نظام حكمراني كشور بوده و نه تنها بهبود نيافته بلكه حادتر نيز شده است. عدم چابكي دولت به تحميل هزينه‌هاي اضافي، تخصيص غيربهينه منابع و كندي و كيفيت پايين فعاليت‌ها و در نتيجه كاهش بهره‌وري منجر مي‌شود. دولت بزرگ نه تنها خود از كارايي و اثربخشي برخوردار نيست بلكه عرصه را بر بخش خصوصي هم تنگ مي‌كند و باعث كاهش بهره‌وري آن مي‌شود. البته اين راهبرد هميشه مطرح بوده است ولي اين سوال را همراه با خود دارد كه چرا تاكنون موفق نبوده است؟ دليل آن، اين‌است كه برخلاف بخش خصوصي كه به‌طور طبيعي به‌دنبال افزايش بهره‌وري است بخش دولتي هيچ انگيزه‌اي براي آن ندارد. تصور كنيد مدير دولتي كه حاضر باشد ساختار خود را كوچك كند، نيروي انساني خود را كاهش بدهد، ساختمان‌هاي خود را واگذار كند و هزينه‌هاي خود را كم كند آيا قدر مي‌بيند يا عملا به خاطر فشارهاي مالي و مديريتي تنبيه مي‌شود؟
مهم‌تر از خود دولت، انواع نهادهاي وابسته به دولت (حاكميت) هم هستند كه علاوه بر دلايل فوق، به دلايل ديگري تاثير بيشتري بر نابهره‌وري كشور دارند: سهم بيشتري در اقتصاد دارند، از نظارت كمتري برخوردارند و زمينه فساد بيشتري دارند، به منابع رانت دسترسي دارند، در افزايش هزينه‌ها اختيارات بيشتري دارند، ساختار مديريتي تودرتو و پيچيده‌اي دارند، و بالاخره براي ماندن در قدرت و استفاده از منافع حاصل از آن انگيزه بالاتري براي حفظ و بلكه تقويت وضع موجود دارند.
2- حذف قيمت‌گذاري دستوري:
ارزش افزوده مبناي بهره‌وري را تشكيل مي‌دهد و قيمت كالاها و خدمات مهم‌ترين علامت را براي تنظيم نوع و ميزان ارائه محصول در جهت افزايش ارزش افزوده به توليدكننده مي‌دهد. بنابراين در شرايط بازار رقابتي، قيمت بر اساس عرضه و تقاضا تعيين شده و محرك‌هاي لازم را براي رسيدن به تعادل ايجاد مي‌كند. بعضا دولت‌ها براي حمايت از اقشار ضعيف، حداقل در ظاهر، در قيمت‌گذاري دخالت مي‌كنند. اما اين خود باعث اختلال بيشتر در بازارهاي اقتصادي و در نتيجه كاهش بهره‌وري مي‌شود. قيمت‌گذاري دستوري مي‌تواند با توجيه دادن سوبسيد در مواد اوليه، انرژي، ارز، تسهيلات، زمين، كالاو خدمات انجام شود اما نتيجه معمولا خلاف هدف اوليه به دست مي‌آيد؛ چرا كه مابه‌التفاوت قيمت در قالب رانت به دست افراد خاصي مي‌رسد و زنجيره فساد را تقويت مي‌كند. يعني نه تنها در نهايت كمك چنداني به طبقات ضعيف اقتصادي نمي‌كند، بلكه ممكن است به خاطر غيراقتصادي كردن توليد موجب زيان و خروج بنگاه‌ها از بازار و در نتيجه افزايش بيكاري و كاهش توليد شود. قيمت‌گذاري دستوري همچنين سرمايه‌گذاري‌هاي جديد را غيرقابل توجيه مي‌كند و اين خود مانع ايجاد فرصت‌هاي شغلي جديد و توليد بيشتر مي‌شود. قيمت‌گذاري دستوري همچنين بر كيفيت كالا يا خدمت اثر منفي دارد؛ چون توليدكننده را به سمت كاهش هزينه‌هاي مرتبط با كيفيت سوق مي‌دهد. شايان ذكر است پيش‌شرط حذف قيمت‌گذاري دستوري، ايجاد نظام تامين اجتماعي مناسب و فراگير با هدف حمايت از قشر آسيب‌پذير جامعه است.
3- تحول ديجيتال
اگر چه فناوري‌هاي ديجيتال ابزاري براي ارتقاي بهره‌وري محسوب مي‌شوند اما امروزه به لحاظ شدت و گستردگي تاثيرگذاري، اهميت راهبردي پيدا كرده‌اند. اين اهميت راهبردي را از چند بعد مي‌توان بررسي كرد: آينده و بلكه بقاي بنگاه‌ها به فناوري‌هاي ديجيتال وابستگي شديدي پيدا كرده است؛ تحول ديجيتال باعث بهبود قابل توجه فرآيندها از نظر هزينه و زمان مي‌شود؛ مشاركت مردم (مشتري) يك عنصر كليدي در تحول ديجيتال محسوب مي‌شود و بنابراين مي‌تواند به افزايش رضايت مشتريان و در نهايت به افزايش سرمايه اجتماعي كمك كند؛ تحول ديجيتال باعث اشتراك‌گذاري بيشتر دانش، افزايش همكاري بين كاركنان، و افزايش بهره‌وري نيروي انساني به خاطر استفاده بهتر از قابليت‌هاي افراد خواهد شد؛ در تحول ديجيتال تصميمات مبتني بر داده خواهد بود و بنابراين باعث بهينه‌سازي استفاده از منابع شده و در سطح كلان به اصلاح نظام حكمراني كشور كمك خواهد كرد. اگرچه توسعه تحول ديجيتال نيازمند سرمايه‌گذاري در زيرساخت‌هاي مرتبط خواهد بود ولي اولا به نسبت ساير سرمايه‌گذاري‌ها توجيه‌پذيري بيشتري دارد و ثانيا زودتر مي‌تواند سرمايه‌گذاري را جبران كند.
4- تنظيم‌گري هوشمند
وضع قوانين و مقررات با اهداف و انگيزه‌هاي مختلف از جمله نظارت دولت انجام مي‌گيرد اما در عمل در بسياري از موارد باعث افزايش بوروكراسي، طولاني شدن فرآيندها، افزايش هزينه، كاهش رقابت‌پذيري، ايجاد رانت و افزايش زمينه‌هاي فساد و نهايتا باعث اختلال در محيط كسب و كار مي‌شود. جدا از بازنگري در قوانين كه معمولا فرآيند طولاني‌تر و دشوارتري دارد، اصلاح مقررات كه عمدتا در اختيار دولت است مي‌تواند اولويت بيشتري پيدا كند. به عنوان گام اول، لازم است با كاهش، حذف يا ساده‌سازي محدوديت‌هاي حاكم بر كسب و كار به كاراتر كردن بازارها كمك كرد. منطق اين است كه مقررات ساده‌تر و كمتر به رقابت‌پذيري بيشتري مي‌انجامد و از اين رو بهره‌وري و كيفيت افزايش و قيمت‌ها كاهش مي‌يابند. در گام بعد، مي‌توان به تنظيم‌گري هوشمند پرداخت. در تنظيم‌گري هوشمند تلاش مي‌شود با استفاده از ابزارهاي متنوع (و نه فقط مقررات‌زدايي) و همچنين مشاركت بازيگران مختلف از جمله دولت، بخش خصوصي و نهادهاي ثالث و با تكيه بر استفاده از فناوري و نوآوري، اثربخشي و كارايي تنظيم‌گري عمومي را افزايش داد.
5- تمركز زدايي
تمركز در تصميم‌ها، تخصيص منابع، عزل و نصب‌ها و صدور مجوزها يكي ديگر از آفات نظام اداري كشور محسوب مي‌شود. در مورد اين موضوع هم همواره سياست اعلام شده دولت‌ها تمركز زدايي بوده است ولي در عمل اتفاق عمده‌اي نيفتاده است. دليل آن هم مشخص است: حفظ قدرت شيرين است و دليلي براي از دست دادن آن وجود ندارد! اما معمولا توجيهي كه بيان مي‌شود اين‌است كه اگر اختيارات را واگذار كنيم ممكن است تصميمات درستي اتخاذ نشود. توجيه ديگر، استانداردسازي فعاليت‌هاست؛ بدين معني كه اگر رويه‌اي براي انجام فعاليت‌ها طراحي مي‌شود بهتر است به كل كشور تعميم يابد. اما در مقابل بايد گفت تمركز‌زدايي معمولا باعث رقابت و بروز خلاقيت شده و روش‌هاي جديدي براي انجام بهره‌ورتر كارها خلق مي‌كند به نحوي كه ريسك‌ها و هزينه‌هاي ناشي از تمركز‌زدايي را جبران مي‌كند. از طرف ديگر رويكرد پلتفرمي اين اجازه را مي‌دهد تا ضمن واگذاري اختيارات، نظارت ستادهاي مركزي دستگاه‌هاي اجرايي حفظ شود.
بديهي است پياده‌سازي هريك از راهبردهاي فوق نيازمند طراحي سازوكارهاي مناسب خواهد بود. بايد توجه داشت تصويب مقررات و الزامات جديد به تنهايي قرار نيست كمكي به تحقق اهداف مورد نظر كند بلكه لازم است با الهام از تئوري‌بازي‌ها، انگيزه ايجاد تغيير براي بازيگران فراهم شود. شايد مهم‌ترين نقاط اثرگذار نقاطي باشد كه منابع متعلق به دولت در آنجا توزيع مي‌شود: بودجه، تسهيلات، زمين و مجوزها.
رييس سازمان ملي بهره‌وري ايران