واكاوي اقتصاد اوكراين
كي یف در محاصره‌اي ديگر؛ اين‌بار از درون
حميد قنبري
در ميان آتش و آوار جنگ نظامي، هميشه جنگ ديگري در جريان است؛ جنگ بر سر قدرت، اعتماد عمومي و آينده نظم سياسي يك كشور. اين جنگ غالبا در مجلس‌ها و پشت درهاي بسته درمي‌گيرد، بي‌سروصدا، اما با آثاري كه شايد از هر گلوله‌اي ويرانگرتر باشد.
اوكراين، كشوري كه چند سالي است درگير نبردي تمام‌عيار با روسيه است، اين روزها درگير نوع ديگري از جنگ شده؛ جنگي دروني كه در آن، مبارزه با فساد به ميدان رقابت براي مهار قدرت تبديل شده است. در حالي كه رسانه‌هاي غربي مشغول تصويرسازي از شجاعت دولت كي‌يف در برابر تجاوز خارجي‌اند، كمتر به اين موضوع پرداخته مي‌شود كه در داخل اوكراين، روندي آرام اما نگران‌كننده در حال شكل‌گيري است: تمركز قدرت در نهاد رياست‌جمهوري و تضعيف نهادهاي نظارتي.
اين روند نه تازه آغاز شده و نه صرفا محصول تصميمي منفرد است. اما تصويب قانوني كه اخيرا در پارلمان اوكراين به تصويب رسيد و رياست‌جمهوري را بر نهادهاي كليدي مبارزه با فساد مسلط مي‌كند، نشان داد كه حتي در شرايط جنگي، رقابت بر سر قدرت، متوقف نمي‌شود.
در ۲۲ جولاي، پارلمان اوكراين قانوني را تصويب كرد كه در ظاهر ممكن است يك اصلاح فني و نهادي به نظر برسد، اما در واقع، نشانه‌اي روشن از تحولي خطرناك در ساختار قدرت اين كشور است. به موجب اين قانون، دو نهاد مهم و تخصصي مبارزه با فساد يعني «اداره ملي مبارزه با فساد» (NABU) و «دادستاني ويژه مبارزه با فساد» (SAPO) عملا تحت نظارت نهاد رياست‌جمهوري قرار مي‌گيرند. اين نهادها تا پيش از اين، با حمايت مالي و حقوقي نهادهاي خارجي و با ادعاي استقلال از دولت، مشغول فعاليت بودند؛ اما حالا مسير فعاليت آنها از كانال مستقيم رييس‌جمهور و دادستان كل عبور مي‌كند.
نكته مهم‌تر از محتواي قانون، شيوه تصويب آن و سكوتي است كه تا پيش از آن در فضاي سياسي اوكراين حاكم بود. در كشوري كه رسانه‌ها، به‌ويژه پس از آغاز جنگ، با درجه‌اي از انضباط سياسي عمل مي‌كنند و صداي منتقدان به ندرت به گوش مي‌رسد، اين نخستين‌بار بود كه اعتراض‌هاي عمومي و حتي خياباني عليه تصميمات دولت زلنسكي شكل گرفت. واكنش‌هاي داخلي نشان داد كه لايه‌هايي از جامعه اوكراين، به‌ويژه فعالان ضدفساد و برخي گروه‌هاي مدني، نسبت به آينده روند شفاف‌سازي در كشور عميقا نگرانند.
منتقدان اين قانون معتقدند كه آنچه در حال وقوع است، بازگشت به همان الگوي حاكميتي است كه مردم اوكراين بارها عليه آن قيام كرده‌اند؛ الگويي كه در آن، نهادهاي نظارتي به جاي آنكه چشم بيناي جامعه باشند، در سايه اراده سياسي قرار مي‌گيرند. در واقع، نگراني اصلي اين نيست كه رييس‌جمهور فعلي از اختيارات جديد خود سوءاستفاده خواهد كرد يا نه؛ بلكه اين است كه با اين قانون، اصل تفكيك قوا و نظارت مستقل براي هميشه خدشه‌دار مي‌شود.
در نظام‌هاي سياسي نهادينه نشده، قانوني كه امكان مداخله در نهادهاي نظارتي را فراهم كند، دير يا زود به دست سياست‌ورزان خواهد افتاد؛ صرف‌نظر از اينكه نيت اوليه تصويب آن چه بوده باشد. از همين‌رو است كه نهادهاي ضدفساد در كشورهاي مختلف جهان، نه تنها بايد به دور از نفوذ سياسي عمل كنند، بلكه بايد ساختارشان به‌گونه‌اي طراحي شود كه حتي در برابر وسوسه‌هاي سياسي هم مصون بمانند.
در مورد اوكراين، تصويب اين قانون نشان داد كه حتي در ميانه جنگي ويرانگر، اولويت نخست برخي در ساختار قدرت، نه امنيت كشور يا معيشت مردم، بلكه مديريت منابع، شبكه‌هاي نفوذ و مهار دستگاه‌هاي نظارتي است.
اين اقدام نه‌تنها با اعتراض برخي نمايندگان و نهادهاي داخلي مواجه شد، بلكه فضاي رسانه‌اي خارجي را نيز اندكي تحت تاثير قرار داد. البته با تاخير و احتياط و در قالب انتقادهايي محدود كه نشان مي‌دهد غرب نيز در برابر برخي واقعيت‌هاي كي‌يف، يا بي‌تفاوت است يا ملاحظات ديگري را در اولويت قرار داده است.
از نخستين روزهاي جنگ، اوكراين به يكي از پرخرج‌ترين پرونده‌هاي سياست خارجي غرب تبديل شده است؛ ميلياردها دلار كمك نظامي، مالي و اطلاعاتي از سوي ايالات متحده، اتحاديه اروپا و نهادهاي بين‌المللي به اين كشور سرازير شد، بي‌آنكه سازوكار دقيقي براي ارزيابي اثربخشي يا ميزان فساد در مصرف اين منابع وجود داشته باشد. اين كمك‌ها، به ظاهر مشروط به اصولي مانند «حاكميت قانون»، «شفافيت»، و «اصلاحات نهادي» بودند، اما در عمل، آنچه جريان داشت بيشتر شبيه به چك سفيد امضايي بود كه با نام دفاع از دموكراسي، در اختيار قدرت سياسي مستقر در كي‌يف قرار گرفت.
پرسش اينجاست: آيا نهادهاي غربي واقعا از تحولات نگران‌كننده داخلي اوكراين بي‌خبرند؟ يا آنكه سكوتشان، نتيجه نوعي مصلحت‌انديشي ژئوپليتيكي است؟ شواهد موجود، به‌ويژه در واكنش به تصويب قانون اخير، بيشتر مويد فرض دوم است.
سكوت يا واكنش‌هاي بسيار محتاطانه غرب در قبال اين قانون، نشان مي‌دهد كه استانداردهاي دوگانه در سياست خارجي همچنان پابرجاست. اگر كشور ديگري-خارج از حلقه متحدان غربي-در بحبوحه جنگ، كنترل نهادهاي ضدفساد را به دفتر رياست‌جمهوري منتقل مي‌كرد، بي‌ترديد با سيل بيانيه‌ها، هشدارها، تهديد به قطع كمك‌ها و گزارش‌هاي تند نهادهاي بين‌المللي مواجه مي‌شد. اما در مورد اوكراين، همچنان تصويري از دولتي دموكراتيك، مقاوم و مشروع در افكار عمومي غرب تثبيت شده كه مانع از توجه جدي به اين روند نگران‌كننده شده است.
البته نبايد از نظر دور داشت كه در برخي محافل تحليلي غرب، نشانه‌هايي از تغيير نگاه ديده مي‌شود. گاه در حاشيه گزارش‌هاي تحليلي، انتقادهايي مطرح مي‌شود مبني بر اينكه «اوكراين دارد به همان چيزي تبديل مي‌شود كه مي‌گويد با آن مي‌جنگد». اما اين صداها هنوز به سياست تبديل نشده‌اند و بيشتر در حاشيه باقي مانده‌اند؛ زيرا در مختصات فعلي، دولت زلنسكي همچنان عنصر كليدي طرح‌هاي مهار روسيه تلقي مي‌شود و در نتيجه، رفتارهايش با اغماض نگريسته مي‌شود.
اين وضعيت نشان مي‌دهد كه دموكراسي‌خواهي در سياست بين‌الملل، بيش از آنكه مبتني بر اصول باشد، تابعي از منافع است. هنگامي كه يك كشور در موقعيتي قرار گيرد كه به ابزاري در معادلات ژئوپليتيك تبديل شود، نظارت بر عملكرد داخلي‌اش جاي خود را به «مدارا» مي‌دهد. مدارا با فساد، تمركز قدرت و حتي تضعيف نهادهاي مستقل.
براي ناظران مستقل، به‌ويژه در جهان غيرغربي، تجربه اوكراين يك‌بار ديگر يادآور اين واقعيت است كه تاييد غرب، الزاما به معناي مشروعيت واقعي نيست و مسير توسعه نهادهاي سالم، بايد از دل واقعيت‌هاي بومي، نه تحسين‌هاي مقطعي قدرت‌هاي جهاني عبور كند.
در نقد قانون تازه تصويب شده در اوكراين، بسياري از تحليل‌ها متوجه شخص رييس‌جمهور زلنسكي شده‌اند. برخي مدافعان او، تصويب اين قانون را ناشي از ضرورت‌هاي جنگي يا سوءتفاهم سياسي دانسته‌اند و معتقدند كه نيت زلنسكي از چنين اقدامي، پاك‌سازي دستگاه‌هاي آلوده به نفوذ روسيه يا مقابله با بروكراسي ناكارآمد بوده است. اما واقعيت اين است كه مساله اصلي، نيت شخصي هيچ مقام يا سياستمداري نيست؛ مساله، تغييري ساختاري در نسبت ميان نهادهاي نظارتي و قدرت اجرايي است.
در نظام‌هاي سياسي آسيب‌پذير، آنچه دوام مي‌آورد نه افراد، بلكه رويه‌ها و سازوكارهاست. اگر يك قانون، امكان دخالت مستقيم رييس‌جمهور در فرآيندهاي ضدفساد را فراهم كند، اين قانون دير يا زود، در اختيار فردي قرار خواهد گرفت كه به دلايل سياسي يا شخصي، مايل به سوءاستفاده از آن است. حتي اگر نيت زلنسكي را خيرخواهانه فرض كنيم، آيا مي‌توان تضمين كرد كه جانشين او نيز چنين نيتي داشته باشد؟
از همين‌رو است كه تاكيد بر استقلال نهادهاي نظارتي، صرفا يك موضوع فني يا حقوقي نيست، بلكه مساله‌اي استراتژيك و بلندمدت است. نهادهاي نظارتي، به‌ويژه آنهايي كه با پرونده‌هاي فساد مالي و اداري سروكار دارند، تنها زماني مي‌توانند موثر باشند كه در برابر قدرت سياسي مصون بمانند. مصونيت نهادها، به معناي عدم پاسخگويي نيست؛ بلكه به معناي حفظ فاصله و موازنه‌اي هوشمندانه ميان قوه مجريه و دستگاه‌هاي نظارت بر آن است.
در اوكراينِ پس از انقلاب ۲۰۱۴، شكل‌گيري نهادهايي نظير NABU و SAPO، در ظاهر نشانه‌اي از همين روند نهادسازي بود. اما بسياري از منتقدان در همان زمان نيز هشدار داده بودند كه اين نهادها، در صورت نبود حمايت قانوني و استقلال واقعي، مي‌توانند به راحتي جذب چرخه قدرت شوند. اكنون به نظر مي‌رسد همان نگراني‌ها به واقعيت پيوسته است.
آنچه امروز در خطر است، نه صرفا آينده يك اداره يا يك دادستاني خاص، بلكه اصل تفكيك قوا، استقلال نهادهاي تخصصي و امكان مهار قدرت اجرايي در بلندمدت است. اگر اين اصل تضعيف شود، ديگر فرقي نمي‌كند چه كسي بر سر كار باشد؛ در غياب نظارت موثر، هر قدرتي مستعد فساد است.
اين تجربه نه‌تنها براي اوكراين، بلكه براي بسياري ديگر از كشورهايي كه در مسير توسعه نهادي هستند نيز اهميت دارد. پايداري يك نظام سياسي، نه با اراده نيك سياستمداران، بلكه با استحكام قواعد و محدوديت‌هاي حقوقي آن تضمين مي‌شود.
اوكراين امروز، كشوري است در محاصره. محاصره‌اي نه فقط نظامي، بلكه سياسي، نهادي و حتي رواني. از يك‌سو با تهديدات مستقيم روسيه روبه‌رو است و از سوي ديگر، درگير روندي است كه از درون، بنيان اعتماد عمومي را مي‌سايد. در چنين وضعيتي، ساده‌ترين راه براي فرار از بحران، توجيه اقتدارگرايي با پوشش «وضعيت فوق‌العاده» است. اما اين راه ساده، در عمل به بهاي سنگين مشروعيت و پايداري تمام مي‌شود.
هيچ ملتي با اتكا به كمك خارجي، آن هم در غياب سازوكارهاي نظارتي و مشاركت واقعي، قادر به حفظ استقلال و كرامت خود نخواهد بود. همان‌طور كه هيچ دستگاهي-حتي با شعار مبارزه با فساد-نمي‌تواند در دل ساختاري تمركزگرا، ماموريت خود را صادقانه انجام دهد. نجات كشورها، از درون آغاز مي‌شود؛ از اصلاح دروني نهادها، بازتعريف نسبت قدرت و نظارت و استقرار سازوكارهايي كه فراتر از اشخاص، ضامن سلامت عمومي باشند.
آنچه در اوكراين مي‌گذرد، براي ديگر كشورهايي كه تجربه فساد ساختاري، تمركز قدرت، يا جنگ‌زدگي سياسي را از سر گذرانده‌اند نيز حامل درس است. هيچ كس نمي‌تواند فساد را در چارچوب تصميمات فردي، آن هم در بسترهايي فاقد شفافيت مهار كند. همان‌طور كه نمي‌توان نهادهاي تخصصي را به ضميمه دستگاه اجرايي تبديل كرد و انتظار داشت كه اعتماد عمومي حفظ شود.
امروز دولت زلنسكي، شايد به اتكاي حمايت غرب، خود را بي‌نياز از پاسخگويي به نهادهاي داخلي مي‌بيند. اما تجربه نشان داده است كه هيچ دولت و هيچ ساختار قدرتي-حتي با بيشترين حمايت خارجي-نمي‌تواند بدون پشتوانه مشروعيت داخلي، در مسير پايدار بماند. دير يا زود، فاصله‌اي كه ميان مردم و نهادهاي قدرت ايجاد شود، به شكاف بدل مي‌شود و شكاف‌ها اگر پر نشوند، به فروپاشي مي‌انجامند.
بازگشت از اين مسير، هنوز ممكن است. اما تنها به يك شرط: اينكه كي‌يف به اين درك برسد كه مبارزه اصلي، نه فقط با ارتش روسيه، بلكه با وسوسه تمركز قدرت و خاموش كردن صداي نهادهاي مستقل است. اگر اين صدا خاموش شود، هر پيروزي در ميدان جنگ، در نهايت به شكست در ميدان اعتماد خواهد انجاميد.
پژوهشگر حقوق بين‌الملل