چگونه دلار بر اولويت‌هاي ژئوپليتيك امريكا سايه انداخت؟
كاخ سفيد؛ دلال امنيت ملي؟
دان گريوز جونيور
آروپ موكارجي
ترجمه: نوشين محجوب| تا همين اواخر، ابزارهاي سياستي اندكي مانند كنترل‌هاي صادراتي توانسته بودند دموكرات‌ها و جمهوري‌خواهان را متحد كنند. محدوديت‌هاي اعمال‌شده بر گسترش فناوري‌هاي دوكاره امريكايي، مانند نيمه‌رساناها، به سياست انتخابي در رقابت فناوري با چين و به عنوان ابزاري براي تنبيه روسيه به دليل حمله به اوكراين تبديل شده بود. نيمه‌رساناها و برخي ديگر از فناوري‌هاي امريكايي، در صورت افتادن به دستان نادرست، مي‌توانند خطرات امنيت ملي به همراه داشته باشند. سياستمداران ممكن است درباره جزييات بحث كنند، اما اجماع گسترده دوحزبي وجود داشت كه دولت ايالات‌متحده بايد حركت اين فناوري‌ها را تنظيم كند. دولت ترامپ نيز استفاده از كنترل‌هاي صادراتي را پذيرفته است، اما با رويكردي متفاوت. در ماه آگوست، اين دولت توافقي براي تقسيم درآمد با شركت انويديا، يك شركت امريكايي كه تراشه‌هاي نيمه‌رسانا براي پشتيباني از هوش مصنوعي طراحي مي‌كند، ترتيب داد. در ازاي دريافت مجوزهاي كنترل صادراتي براي فروش تراشه H20 به چين، اين شركت اكنون ۱۵درصد از درآمد حاصل از اين فروش‌ها را به دولت ايالات‌متحده پرداخت خواهد كرد. پيش‌تر، دولت ايالات‌متحده درخواست‌هاي مجوز را بررسي مي‌كرد تا اطمينان حاصل شود كه معاملات خطرات غيرقابل‌قبولي ايجاد نمي‌كنند، اما اين‌بار، دولت اين فرآيند را با يك برچسب قيمت جايگزين كرد و پرداخت‌هاي جانبي به دولت را بر منافع امنيتي اولويت داد.
امنيت ملي يا اوراق بهادار؟
اگرچه پكن هفته گذشته شركت‌هاي چيني را از خريد تراشه‌هاي انويديا به دليل اتهام نقض قوانين ضد انحصار منع كرد، توافق دولت ترامپ بخشي از يك روند نگران‌كننده است: پولي كردن امنيت ملي. به جاي آنكه امنيت به عنوان يك آرمان غيرقابل تقسيم و بي‌قيمت درنظر گرفته شود -مشابه انتخابات آزاد و عادلانه، آزادي بيان يا آزادي مذهب-دولت- امنيت ملي ايالات‌متحده را به‌گونه‌اي تلقي مي‌كند كه گويي مجموعه‌اي از دارايي‌هاي قابل تقسيم و قيمت‌گذاري‌شده است. آنچه زماني امنيت بود، اكنون به اوراق بهادار تبديل شده است. بدتر آنكه، اين قيمت‌ها ظاهرا قابل‌مذاكره هستند: رييس‌جمهور در يك كنفرانس مطبوعاتي فاش كرد كه دولت ابتدا خواستار ۲۰درصد از فروش انويديا بود، اما درنهايت به ۱۵درصد رضايت داد. كاهش امنيت ملي به دلار و سنت، نه تنها معناي اين مفهوم را تحريف مي‌كند، بلكه ايالات‌متحده را نيز ناامن‌تر مي‌سازد. جايگزيني مجوزها با توافق‌هاي تقسيم درآمد، انجام انواع خاصي از سرمايه‌گذاري‌هاي مستقيم، و فشار بر متحدان و شركاي ايالات‌متحده ممكن است به پر كردن خزانه دولت كمك كند، اما سياست‌هايي كه براي حداكثر كردن سود كوتاه‌مدت طراحي شده‌اند، مي‌توانند مشكلات امنيتي جديدي ايجاد كنند و مشكلات قديمي را حل نشده باقي بگذارند. اين سياست‌ها امكان دسترسي آسان‌تر فناوري‌هاي امريكايي به دست دشمنان اين كشور را فراهم مي‌كنند، نظارت دولت ايالات‌متحده بر پول ماليات‌دهندگان را كاهش مي‌دهند و توانايي واشنگتن براي شكل‌دهي به جهان اطراف خود را قرباني مي‌كنند.
رسيدن به اجماع
نگراني‌هاي اقتصادي از حدود يك قرن پيش، زماني كه مفهوم امنيت ملي براي اولين‌بار در گفتمان ملي مطرح شد، به عنوان يكي از اركان اصلي آن شناخته مي‌شدند. همان‌طور كه پيتر رودي و اندرو پرستون، مورخان اخيرا مستند كرده‌اند، فرانكلين روزولت در جريان كمپين انتخاباتي خود در سال ۱۹۳۲ و دوره رياست‌جمهوري بعدي‌اش، اين عبارت را به‌گونه‌اي تعريف كرد كه خطرات تهديدكننده رفاه اقتصادي داخلي را در بر بگيرد. روزولت در دومين گفت‌وگوي كنار آتش خود در سال ۱۹۳۳، استدلال كرد كه مشكلات اقتصادي به «آسيب‌هاي اجتماعي غيرقابل محاسبه» و «از دست دادن حس امنيت» منجر مي‌شوند. او اعلام كرد كه يك برنامه اقتصادي داخلي جديد «براي امنيت ملي ما ضروري است» و بعدها خلاصه كرد: «آزادي از ترس به طور ابدي با آزادي از نياز گره خورده است.» تفسير اوليه روزولت از امنيت ملي بعدها جاي خود را به برداشتي نظامي‌تر و گسترده‌تر داد كه با منافع صنعت رو به رشد تسليحاتي و ظهور مجتمع نظامي-صنعتي مدرن تقويت شد. اين مفهوم به‌گونه‌اي گسترش يافت كه تمامي نقاط جهان را دربر گرفت. اين تمركز بر رقابت نظامي و ايدئولوژيك تا اوايل قرن بيست و يكم غالب بود، حتي زماني كه واشنگتن پس از حملات ۱۱ سپتامبر توجه بيشتري به ابزارهاي مالي براي مهار تهديدات گروه‌هاي تروريستي معطوف كرد. در دهه ۲۰۱۰ و اوايل دهه ۲۰۲۰، ديدگاه روزولت درباره ابعاد اقتصادي و داخلي امنيت ملي بار ديگر به صورت دوحزبي احيا شد. در استراتژي امنيت ملي دولت اوباما در سال ۲۰۱۵، در خط دوم آمده بود كه «قدرت اقتصادي رو به رشد امريكا پايه و اساس امنيت ملي ماست.» دونالد ترامپ در دوره اول رياست‌جمهوري خود همين ايده را ترويج كرد. او در زمان انتشار استراتژي امنيت ملي سال ۲۰۱۷ خود اظهار داشت: «براي اولين‌بار، استراتژي امريكارا به رسميت مي‌شناسد كه امنيت اقتصادي، امنيت ملي است.»
وقتي ايالات‌متحده ناامن‌تر مي‌شود!
چهار سال بعد، راهنماي موقت امنيت ملي جو بايدن در سال ۲۰۲۱ همين شعار را تكرار كرد: «امنيت اقتصادي، امنيت ملي است.» وزارت بازرگاني بايدن نقش بزرگ‌تري در سياست‌گذاري امنيت ملي ايفا كرد كه هيچ‌كس در دولت به ياد نداشت؛ نه تنها در زمينه كنترل‌هاي صادراتي، بلكه در حوزه‌هايي مانند زنجيره‌هاي تامين، امنيت سايبري، فناوري اطلاعات و ارتباطات، تغييرات اقليمي، امنيت سرمايه‌گذاري، اجراي قانون، ديپلماسي تجاري، توسعه استانداردها، ثبت اختراعات، سرمايه‌گذاري داخلي و حتي سياست فضايي تجاري. در بسياري از اين مسائل، همسويي دوحزبي قابل‌توجهي وجود داشت. جمهوري‌خواهان به ويژه از سياست‌هاي كنترل صادراتي اين وزارتخانه حمايت مي‌كردند و در اواخر سال ۲۰۲۳، ران دسانتيس، نامزد جمهوري‌خواه رياست‌جمهوري، پيشنهاد ايجاد يك دفتر فدرال براي امنيت اقتصادي و رقابت را مطرح كرد. ماموريتي مشابه دفاتر جديدي داشت كه دولت بايدن در همان سال ايجاد كرده بود، ازجمله مركز زنجيره تامين وزارت بازرگاني و دفتر امنيت اقتصادي و فناوري نوظهور كه بخشي از دفتر مدير اطلاعات ملي بود.
موضوع صرفا اين نيست كه سياست‌هاي اقتصادي، فناوري و تجاري به ابزارهاي جذاب‌تري در زرادخانه امنيت ملي تبديل شده‌اند. اين اتفاق افتاده است، اما از منظري فلسفي، نكته مهم‌تر اين است كه رهبران دموكرات و جمهوري‌خواه به اين توافق رسيدند كه امنيت به خودي خود فراتر از نبود حمله فيزيكي است. امنيت همچنين به معناي كاهش مشكلات و ريسك‌هاي اقتصادي است. آنها امنيت اقتصادي را به همان اندازه كه يك مساله بين‌المللي است، يك موضوع داخلي نيز مي‌دانستند. براي مثال، فرسايش صنايع استراتژيك ايالات‌متحده و از دست دادن رهبري فناوري مي‌توانست اين كشور را در برابر بازيگران خارجي كه ممكن است وابستگي‌هاي تجاري را به سلاح تبديل كنند، آسيب‌پذير سازد. اختلالات زنجيره تامين در دوران همه‌گيري كوويد-۱۹ نشان داد كه ايالات‌متحده تا چه حد به راحتي مي‌تواند دسترسي به كالاهاي حياتي را از دست بدهد. تمركز بي‌وقفه دولت اول ترامپ بر توليد داخلي براي كاهش وابستگي به ديگران و نگراني‌اش از اينكه هوآوي و تيك‌تاك مي‌توانند دسترسي دولت چين به داده‌هاي امريكايي را فراهم كنند، در دولت بايدن نيز ادامه يافت. با وجود استثناهايي قابل‌توجه مانند كنترل‌هاي صادراتي، راه‌حل‌هاي سياستي دموكرات‌ها و جمهوري‌خواهان هميشه يكسان نبود، اما همه به طور كلي بر سر ماهيت مشكل توافق داشتند.
همه چيز قيمتي دارد
دولت دوم ترامپ اين اجماع را به چالش كشيده است. به طور سنتي، امنيت ملي به معناي كاهش تهديدات بوده است؛ اما اكنون اين دولت به دنبال كسب سود از اين تهديدات است، ظاهرا با اين اميد كه درنهايت ماليات‌ها را براي منافع عمومي كاهش دهد. معامله تراشه H20 با انويديا يكي از راه‌هايي است كه اين هدف را دنبال كرده است، با اجازه دادن به شركتي كه تجارتش با چين تهديدي براي امنيت ملي ايجاد مي‌كند تا اين ريسك را با پرداخت پول خنثي كند. ترامپ گفته است كه تراشه‌هاي H20 محصولات «منسوخ‌شده‌اي» هستند كه چين «از قبل به آنها دسترسي دارد» و اين نشان مي‌دهد كه فروش آنها هيچ خطري براي ايالات‌متحده ندارد. اين موضوع در اين مورد خاص، اگر پكن ممنوعيت تراشه‌هاي انويديا را حفظ كند، بي‌معناست، اما در اصل، مجوز كنترل صادراتي بدون ريسك يك تناقض است؛ مجوزها تنها زماني لازم هستند كه دولت ريسكي را شناسايي كرده باشد. اين اتفاق براي تراشه H20 چند ماه پيش در آوريل رخ داد، به همين دليل، پرداخت پول براي مجوزهاي كنترل صادراتي طبق قانون ايالات‌متحده (عنوان ۵۰ كد ايالات‌متحده) ممنوع است تا از وضعيتي جلوگيري شود كه در آن منافع مالي بر نگراني‌هاي امنيت ملي اولويت يابد. وقتي كنترل‌هاي صادراتي به جاي استانداردهاي امنيتي، حول پول مي‌چرخند، فناوري‌هاي امريكايي به‌راحتي به دست بازيگران بدخواه مي‌رسند. با اين حال، پيچيدگي‌هاي قانوني احتمالي مانع از پيگيري اين نوع توافق‌ها توسط دولت ترامپ نشده است. اين دولت پيش‌تر با يك شركت فناوري ديگر، AMD، به توافقي رسيده است تا ۱۵درصد از درآمد حاصل از فروش پردازنده‌هاي MI308 در چين به دولت ايالات‌متحده پرداخت شود. موضوعي كه وزير خزانه‌داري، اسكات بسنت (كه وزارتخانه‌اش بر كنترل‌هاي صادراتي دوكاره نظارت ندارد)، آن را يك «آزمايش اوليه» ناميد. دولت مي‌تواند اين مدل را ادامه دهد و نه فقط در موارد كنترل صادراتي. براي مثال، مي‌تواند با پذيرش پرداخت در ازاي تاييد سرمايه‌گذاري مستقيم خارجي در شركت‌هاي امريكايي، نگراني‌هاي بالقوه امنيت ملي را با قيمت مناسب كنار بزند، اما اگر سرمايه‌گذاري نگراني‌هايي درباره امنيت داده‌ها ايجاد كند، وانمود كردن به اينكه مشكل وجود ندارد تنها به اين دليل كه كسي به دولت پول پرداخت كرده، راه‌حل واقعي نيست. همزمان اگر مشكل امنيت ملي حل‌نشده باقي بماند، تنش‌ها تنها تشديد خواهد شد. پولي كردن امنيت ملي به توافق‌هاي تقسيم درآمد محدود نشده است. دولت همچنين در حال بررسي سرمايه‌گذاري مستقيم در شركت‌هاي امريكايي است. به طور قابل‌توجه، دولت در ماه آگوست اعلام كرد كه ۱۰درصد سهام (حدود ۸.۹ميليارد دلار) اينتل، بزرگ‌ترين توليدكننده نيمه‌رساناي ايالات‌متحده، را خريداري كرده است. برخلاف توافق‌هاي تقسيم درآمد، سرمايه‌گذاري مستقيم غيرمعمول است اما بي‌سابقه نيست. دلايلي مشروع براي سرمايه‌گذاري دولت در شركتي كه براي امنيت ملي حياتي است و به كمك نياز دارد، وجود دارد. براي مثال، شركتي كه در حال ورشكستگي است يا با خطر تصاحب خارجي مواجه است، ممكن است به پول و راهنمايي استراتژيك نياز داشته باشد. يا يك استارتاپ كه هنوز درآمدي توليد نمي‌كند، ممكن است زماني كه سرمايه خصوصي در دسترس نيست، به سرمايه‌گذاري عمومي نياز باشد. اما كسب سود نبايد هدف اصلي قلمداد شود. پرداخت‌هاي يك شركت به دولت نبايد بر منافع امنيت ملي كل كشور اولويت يابد. اقدام براي حل يك ريسك نبايد ريسك بزرگ‌تري به وجود آورد. معامله اينتل اين خطر را نشان مي‌دهد. پول فدرال قبلا از طريق كمك‌هاي بلاعوض قانون چيپس و علوم سال ۲۰۲۲ به اينتل وعده داده شده بود؛ اين پول با حفاظت‌هايي همراه بود تا اطمينان حاصل شود كه براي پيشبرد منافع عمومي استفاده مي‌شود. بزرگ‌ترين كمك، پروژه‌هاي توليدي در آريزونا، نيومكزيكو، اوهايو و اورگن را پشتيباني مي‌كرد و شركت موظف بود گزارش‌هاي پيشرفت پروژه‌ها را ارايه دهد و از رهنمودهاي امنيت ملي پيروي كند. همچنين در برنامه كمك‌ها،بندي گنجانده شده بود كه در صورت سودهاي غيرمنتظره، پول به ماليات‌دهندگان بازگردانده شود كه به آن «اشتراك در سود» مي‌گفتند، اما به جاي ادامه پرداخت كمك‌هاي بلاعوض و حفظ اين حفاظت‌ها، دولت ايالات‌متحده به سمت سهامداري رفت. در ابتداي كار اين به معناي پول نقد بيشتر براي اينتل و درآمد بالقوه بيشتر براي آينده دولت فدرال بود، اما
-به طور حياتي- از دست دادن قابل‌توجه نظارت بر دلارهاي ماليات‌دهندگان را به همراه داشت. حال اينتل ممكن است تصميم بگيرد كه دلارها را به شيوه‌هايي استفاده كند كه منافع امنيت ملي را تقويت كند يا به اين سياست توجهي نداشته باشد.
دلالي به بهانه امنيت
درنهايت، دولت امنيت ملي را از طريق رويكرد خود درباره حمايت نظامي ايالات‌متحده و كمك‌هاي خارجي، پولي كرده است. «تايوان بايد براي دفاع از ما پول پرداخت كند»، دونالد ترامپ، نامزد وقت، در سال ۲۰۲۴ گفت. «مي‌دانيد، ما هيچ تفاوتي با يك شركت بيمه نداريم.» اندكي پس از انتخابات ترامپ، تايوان متعهد شد تا هزينه‌هاي خود براي تسليحات امريكايي را افزايش دهد؛ در ماه‌هاي اوليه رياست‌جمهوري ترامپ، شكايت‌هاي مكرر او از سواري رايگان متحدان، ديگران را تحت فشار قرار داد تا همين كار را بكنند. دولت منطق مزدورانه مشابهي را در پيگيري معامله مواد معدني حياتي با اوكراين در ازاي حمايت مداوم واشنگتن از تلاش جنگي كي‌يف و در لغو كمك‌هاي خارجي ايالات‌متحده در سراسر جهان دنبال كرد. ماركو روبيو، وزير امور خارجه، در جولاي نوشت كه دولت براي جايگزيني مدل «خيريه‌محور» كمك‌هاي توسعه‌اي به دنبال فرصت‌هاي سرمايه‌گذاري خواهد بود كه «اثر چندبرابر» توليد و به بخش خصوصي سود برسانند. با اين حال، مقايسه كمك‌ها با بيمه‌نامه يا سرمايه‌گذاري بازار، بزرگ‌ترين ارزش استراتژيك حمايت از ديگران را ناديده مي‌گيرد. كمك‌هاي توسعه‌اي را درنظر بگيريد. جدا از اخلاق و مقوله‌هاي مرتبط با رنج انساني، اين كمك‌ها مي‌توانند سدي در برابر دستكاري خارجي، ظهور پناهگاه‌هاي تروريستي، رشد بازارهاي سياه و ديگر تهديدهاي امنيتي كه از كمبود مزمن توسعه و مشكلات اقتصادي ناشي مي‌شوند، تعريف كنند. اين منافع، مانند بسياري ديگر از موضوعات چون عدم اشاعه هسته‌اي، حفظ اتحادهاي قوي، حمايت از دموكراسي ارتباط كمي با بازده‌هاي مالي فوري دارند. اينكه رويكرد دولت ترامپ را در راستاي امنيت ملي تبيين كنيم بايد از آن به عنوان معامله‌گرايي ياد كرد. معامله‌گرايي بر اين فرض استوار است: چشم در برابر چشم. اما دولت به جاي آن، يك امر ناملموس را با چيزي ملموس مبادله مي‌كند: منافع امنيتي را با پول نقد سخت و سرد. با اين كار، امنيت ملي قيمت‌گذاري مي‌شود و بدان خيانت خواهد شد.
٭ معاون پيشين وزير بازرگاني در دولت بايدن
٭٭كارشناس ارشد مسائل ملي