ندا جعفري
چند روز پيش بانك مركزي در ادامه شفاف‌‌سازي‌‌هاي خود، ليست بيش از هزار و صد و پنجاه دريافت‌كننده ارز را اعلام كرد. صاحب شركت كشت و صنعت مدلل ماهيدشت، نابدانه مدلل، كشت و صنعت مدلل شمال يكي از اين افراد است. در كنار مدلل، صاحبان شركت‌هاي آوا تجارت صبا، كشت و صنعت اكسون، صبا پيشروكالا، ايده ورزان كار آفرين، صنعت غذا كوروش، شركت سهامي پشتیباني امور دام كشور، توليدي و صنعتي پاك ديده، جهان صادرات سينا و كلهر دانه جنوب در جرگه ارزبگيران بزرگ هستند. سوال اينجاست كه تخصيص اين ميزان ارز دريافتي از سوي اين شركت‌ها، چه تاثيري بر روي قيمت كالاهاي اساسي در بازار داشته است؟
آغاز سياست چندنرخي ارز و فلسفه شكل‌گيري آن
وحيد شقاقي شهري، اقتصاددان و استاد دانشگاه در مورد شكل‌گيري ارز ترجيحي به «اعتماد» توضيح مي‌دهد: اقتصاد ايران از سال ۱۳۹۰ با ورود به دوره تحريم‌هاي شديد، وارد مسيري شد كه در آن دولت تلاش كرد از طريق سياست چندنرخي، فشار بازار ارز را بر كالاهاي اساسي كاهش دهد.در آن زمان اين تصور به وجود آمد كه بازار آزاد ارز در شرايط تحريمي قابل اتكاء نيست و نمي‌توان تأمين كالاهاي ضروري مردم را به نرخي گره زد كه هر روز دچار نوسان مي‌شود. به همين دليل نظامي شكل گرفت كه كالاهاي اساسي با ارز يارانه‌اي وارد شدند و ساير كالاها با نرخ‌هاي ديگر.
به گفته او، اين سياست ابتدا در قالب يك نظام سه‌نرخي ديده شد اما در دوره‌هاي مختلف به چهار‌نرخي و امروز حتي پنج‌نرخي رسيده است. در ظاهر هدف اين است كه قيمت كالاهاي ضروري براي مردم ثابت بماند يا دست‌كم كمتر تحت‌تأثير نرخ آزاد قرار گيرد، اما در عمل، روند چهارده‌ساله نشان مي‌دهد كه اين سياست نه‌تنها به هدف خود نزديك نمي‌شود بلكه به‌واسطه ضعف حكمراني داده و نبود نظارت هوشمند، عملا به بستري براي رانت تبديل مي‌شود.
شقاقي شهري ادامه مي‌دهد: از همان سال‌هاي ابتدايي، نشانه‌هاي شكست اين سياست ديده شد، به گونه‌اي كه در اوايل دهه ۹۰، بارها مشاهده شد با وجودي كه ارز يارانه‌اي به واردكننده داده شد اما كالاي واردشده متفاوت با كالاي ثبت سفارش است يا شركت بخشي از ارز را در بازار آزاد مي‌فروشد و در بسياري از موارد نيز كالاي وارد شده به قيمت يارانه‌اي به دست مصرف‌كننده نمي‌رسد بلكه با نرخ‌هاي آزاد عرضه مي‌شود.
اين كارشناس ارشد اقتصادي اين تجربه‌ها را شاهدي بر اين مي‌داند كه وقتي نظام چندنرخي بدون نظارت دقيق اجرا مي‌شود، مردم از فوايد آن بي‌بهره مي‌مانند و تنها گروهي محدود به رانت دست پيدا مي‌كنند كه اين روند در تمام چهارده سال اخير تداوم دارد و هر بار با شكل‌هاي تازه‌تري نمايان مي‌شود؛ از شركت‌هاي صوري گرفته تا انتخاب‌هاي مبهم و تا تخصيص‌هاي غيرواقعي كه با نياز واقعي اقتصاد همخواني ندارد. هر چند دولت طي سال‌هاي گذشته بر تخصيص ارز ۲۸۵۰۰ توماني براي كالاهاي ضروري پافشاري مي‌كرد، اما آنچه امروز مردم در بازار مي‌بينند اين است كه كالاهايي كه با اين نرخ وارد مي‌شوند با قيمت‌هايي بسيار بالاتر عرضه مي‌شود. حتي در بسياري از كالاها قيمت نهايي به اندازه‌اي بالا مي‌رود كه اگر آن كالا با ارز آزاد وارد مي‌شد باز هم نبايد چنين قيمتي پيدا مي‌كرد.
شقاقي شهري اين تفاوت فاحش را نشانه آشكار شكست سياست چندنرخي دانسته و ادامه مي‌دهد: اقتصاد نمي‌تواند شكافي چند ده هزار توماني ميان نرخ ترجيحي و نرخ آزاد داشته باشد و انتظار داشته باشند كه نظارت‌هاي حداقلي بتواند جلوي رانت را بگيرد. اين فاصله عملا واردكننده را به جاي يك فعال اقتصادي، به دارنده يك امتياز كم‌نظير تبديل مي‌كند كه مي‌تواند با فروش كالا يا حتي فروش مستقيم ارز، سود هنگفتي به دست آورد. شقاقي شهري تأكيد مي‌كند: سياستي مانند ارز ترجيحي بايد بر بستر حكمراني داده و نظام نظارت هوشمند اجرا شود. اين در حالي است كه دولت در چهارده سال گذشته نتوانسته چنين بستري را فراهم كند، سامانه‌هاي نظارت بر زنجيره واردات، توزيع و قيمت‌گذاري يا وجود ندارد يا ناقص است و همين ضعف موجب مي‌شود بخش زيادي از كالا يا ارز از مسير اصلي منحرف شود.
از نگاه او، اجراي سياست چندنرخي بدون وجود اطلاعات دقيق و بدون پشتيباني از سوي سامانه‌هاي نظارتي، نتيجه‌اي جز فساد، انحراف و ناكارآمدي ندارد و اگر دولت واقعا به دنبال حفظ يارانه است بايد ابتدا حكمراني داده را برقرار كند و سپس به سراغ سياست‌هاي حمايتي برود، در غير اين صورت، هر ارزي كه با نرخ ترجيحي تخصيص داده مي‌شود، زمينه‌ساز يك رانت بزرگ خواهد بود.
بهزاد فكاري، دبير كميسيون كشاورزي و آب اتاق بازرگاني ايران از بعد ديگر به اين موضوع نگاه مي‌كند. او نه اين سياست بلكه بازيگران دولتي‌اش را تحليل مي‌كند و برهمين اساس براين باور است مقصر اين شرايط وزارت جهاد كشاورزي است. فكاري به «اعتماد» توضيح مي‌دهد: نظام تخصيص ارز ترجيحي براي نهاده‌هاي دامي، روغن و ساير كالاهاي اساسي بر اساس ارزيابي وزارت جهاد كشاورزي پيش مي‌رود. وزارت جهاد هم ابتدا سابقه واردات، خوش‌نامي، اعتبار تجاري، خوش‌حسابي و ميزان پايبندي شركت‌ها به مقررات بازارگاه را ارزيابي مي‌كند و پس از اين اعتبارسنجي، ميزان نياز ارزي هر شركت تعيين مي‌شود و رقم تخصيص يافته به بانك مركزي اعلام مي‌گردد.
فكاري تأكيد مي‌كند: بانك مركزي در اين مرحله دخالت محتوايي ندارد و زماني كه جهاد كشاورزي فهرست تخصيصي را ارسال مي‌كند، بانك مركزي معمولا فرآيند را طبق همان فهرست پيش مي‌برد. به اين ترتيب، اختيار اصلي تشخيص بر عهده وزارت جهاد قرار دارد و بانك مركزي صرفا مجري و تأمين‌كننده ارز است، نه ناظر مصرف.
فكاري منشأ اكثر تخلفات را نه در مرحله تخصيص ارز بلكه در مرحله توزيع مي‌داند و توضيح مي‌دهد: سامانه بازارگاه با وجود ساختار نظارتي، در برخي دوره‌ها با اختلال يا خطا مواجه مي‌شوند و همين موضوع امكان سوءاستفاده را افزايش مي‌دهد. به عنوان نمونه اين مساله به دامداري‌هايي مربوط است كه ظرفيت غيرواقعي ثبت مي‌كنند و نهاده را در خارج از زنجيره توزيع مي‌فروشند و اين تخلف‌ها باعث اختلال در عرضه واقعي مي‌شود.
به گفته او، ساختار نظارت چندلايه است؛ از وزارتخانه‌ها تا نهادهاي امنيتي، شركت‌ها را به‌طور مداوم تحت ارزيابي قرار مي‌دهند. با اين حال، پيچيدگي زنجيره نهاده‌هاي دامي باعث مي‌شود كه هيچ سامانه‌اي از خطا مصون نباشد و همواره احتمال بروز مشكل وجود دارد. فكاري يادآور مي‌شود كه بسياري از كشورهاي ديگر نيز با وجود سامانه‌هاي پيشرفته‌تر با مشكلات مشابه مواجه‌اند.
انتشار فهرست شركت‌هاي دريافت‌كننده ارز
در واكنش به انتشار ليست دريافت‌كنندگان ارز ترجيحي، شقاقي شهري مي‌گويد: اين اقدام گامي رو به جلو است اما كافي نيست و پرسش اصلي همچنان بي‌پاسخ مانده است و سوال اين است كه چه معياري موجب شده كه اين تعداد محدود از شركت‌ها به چنين امتيازي دست پيدا كنند؟
او تأكيد مي‌كند: فاصله زياد ميان نرخ ارز ترجيحي ۲۸۵۰۰ توماني و نرخ بازار آزاد كه به بيش از ۱۱۵ هزار تومان رسيده، باعث شده هر شركت برخوردار از ارز ترجيحي، به‌طور بالقوه سود قابل‌توجهي به دست آورد. همين فاصله، شركت‌ها و حتي بانك‌ها را به صف دريافت ارز ترجيحي مي‌كشاند؛ برخي بانك‌ها براي شركت‌هاي زيرمجموعه خود تسهيلات ارايه مي‌كنند تا واردات انجام دهند و از اين مابه‌التفاوت سودهاي كلان به دست آورند.
شقاقي شهري مي‌گويد: انتخاب شركت‌ها بر عهده بانك مركزي نيست، بلكه اين مساله به وزارت صمت و وزارت جهاد كشاورزي نيز مربوط است و اين نهادها بايد شركت‌هاي واجد شرايط را معرفي كنند و بانك مركزي صرفا تخصيص‌دهنده است. بنابراين، اين دو وزارتخانه بايد دقيق و شفاف توضيح دهند كه چه معيارهايي براي انتخاب شركت‌ها وجود دارد.
او در پاسخ به اين پرسش كه آيا بررسي سابقه، حسن شهرت، توان عملياتي و ظرفيت واقعي شركت‌ها انجام مي‌شود يا ميزان نياز كشور به كالاهاي وارداتي به‌طور واقعي سنجيده مي‌شود نيز يادآوري مي‌كند: در دوره‌اي ميزان نياز سالانه كشور به چاي حدود ۲۰۰ تا ۳۰۰ ميليون دلار بود اما بيش از ۳ ميليارد دلار ارز براي واردات آن تخصيص يافت؛ رقمي بيش از ده برابر نياز واقعي و چنين مواردي نشان مي‌دهد سازوكار انتخاب و تخصيص فاقد حداقل‌هاي كنترلي است.
شقاقي شهري تأكيد مي‌كند: حساسيت موضوع زماني بيشتر مي‌شود كه تقابل ميان اطلاعات رسمي و واقعيت بازار ديده مي‌شود. يعني دولت اعلام مي‌كند كالا با ارز ترجيحي وارد شده اما مصرف‌كننده كالايي با قيمت بسيار بالاتر دريافت مي‌كند و اين تفاوت نشان مي‌دهد در مسير واردات تا توزيع، بخشي از كالا انحراف پيدا مي‌كند يا گران‌فروشي رخ مي‌دهد؛ اتفاقي كه فقط با وجود خلأ نظارت ممكن است.
او مي‌گويد: اگر سامانه‌هاي نظارت هوشمند فعال بود، هرگونه انحراف در همان مرحله اول واردات يا هنگام توزيع قابل رديابي بود. اما اكنون، نه سامانه‌هاي اطلاعاتي توان پيگيري زنجيره كامل كالا را دارند و نه دستگاه‌هاي ناظر از امكانات كافي براي نظارت مستمر برخوردار هستند.
شقاقي شهري تأكيد مي‌كند: دستگاه‌هايي كه نقش اصلي در معرفي و انتخاب شركت‌ها دارند بايد پاسخگو باشند. وزارت صمت و وزارت جهاد كشاورزي بايد اعلام كنند شركت‌ها با چه معياري انتخاب شده‌اند و چه سازوكاري براي نظارت بر عملكرد آنها وجود دارد.
از نگاه او، انتشار فهرست شركت‌ها تازه آغاز مسير شفافيت است و مرحله مهم‌تر، ارايه گزارش تحليلي و مستند درباره چگونگي واردات، ميزان واقعي كالا، قيمت عرضه و ميزان انحراف احتمالي است، چرا كه اين گزارش بايد روشن و قابل ارزيابي باشد تا مردم مطمئن شوند كه منابع عمومي كشور به‌درستي هزينه شده است.
نقش دستگاه‌هاي نظارتي در جلوگيري از تكرار فساد
شقاقي شهري معتقد است: دستگاه‌هاي نظارتي بايد با دقت بيشتري وارد عمل شوند و بررسي كنند آيا شركت‌ها به تعهدات خود عمل كرده‌اند يا خير. اين دستگاه‌ها بايد مشخص كنند كه آيا واردات متناسب با ارز دريافتي انجام شده و آيا كالاها با قيمت مورد انتظار در بازار عرضه شده است.
اين اقتصاددان هشدار مي‌دهد: در صورت نبود نظارت، امكان تكرار پرونده‌هاي بزرگ فساد ارزي وجود دارد؛ پرونده‌هايي كه در سال‌هاي گذشته بخش قابل‌توجهي از منابع عمومي را هدر داده‌اند و اگر امروز دستگاه‌هاي نظارتي دقيق عمل نكنند، فردا ممكن است با پرونده‌هايي مشابه مواجه شويم؛ پرونده‌هايي كه اعتماد عمومي را بيش از پيش آسيب‌پذير مي‌كند.
او سياست چندنرخي بدون وجود حكمراني داده، نظارت هوشمند و سازوكارهاي دقيق انتخاب شركت‌ها، نتيجه‌اي جز رانت ندارد و تأكيد مي‌كند: اگر دولت مي‌خواهد از يارانه ارزي دفاع كند، ابتدا بايد ساختار نظارت را بازسازي كند، در غير اين صورت، مردم همچنان كالا را با قيمت بالا مي‌خرند و گروهي محدود از مابه‌التفاوت نرخ‌ها سود مي‌برند.
شقاقي شهري در پايان مي‌گويد: شفافيت، پاسخگويي و راستي‌آزمايي سه حلقه اصلي اصلاح اين سياست هستند و اگر اين حلقه‌ها تكميل نشود، نظام چندنرخي همچنان بستري براي حيف‌وميل منابع خواهد بود و امكان شكل‌گيري فسادهاي تازه همچنان پابرجاست.
شركت‌هاي بزرگ و رانت پنهان
به ماجراي رانت‌هاي توزيع شده از محل ارز ترجيحي در دوره‌هاي مختلف، فكاري به گونه ديگر نگاه مي‌كند . او در پاسخ به پرسشي درباره رانت ارز ترجيحي مي‌گويد: تحليل اين موضوع نبايد يك‌طرفه باشد شركت‌هاي بزرگي هستند كه سال‌ها در فهرست دريافت‌كنندگان ارز قرار دارند و به دلايل ساختاري سهم بيشتري هم مي‌گيرند و اين سهم بالا ناشي از قدرت مالي، اعتبار بين‌المللي، توان خريد بالا و امكان چانه‌زني اين شركت‌هاست؛ ويژگي‌هايي كه واردكنندگان خرد از آن بي‌بهره‌اند. او اضافه مي‌كند: دستگاه‌هاي نظارتي و امنيتي سال‌هاست بر فعاليت شركت‌هاي بزرگ نظارت مي‌كنند و اگر تخلف جدي مشاهده شود، روند فعاليت آنها فوراً متوقف مي‌شود.
فكاري يادآوري مي‌كند: در سال‌هاي اخير نمونه‌هاي متعددي از توقف يا تعليق فعاليت شركت‌ها مشاهده شده و همين موضوع نشان مي‌دهد كه بخش نظارتي فعال است. از نگاه او، حضور شركت‌هاي بزرگ به معناي حذف واردكنندگان كوچك نيست و وزارت جهاد كشاورزي بارها اعلام كرده كه هر شركت واجد صلاحيت مي‌تواند واردات انجام دهد و حتي دامداران نيز براي واردات مستقيم تشويق شده‌اند. بنابراين اگر واردكننده كوچك امكان رقابت ندارد، موضوع به توان عملياتي و سرمايه‌اي برمي‌گردد نه انحصار رسمي.
فكاري از بعد ديگر نيز به اين ماجرا نگاه مي‌كند و معتقد است؛ سامانه‌ها نيز مي‌توانند محل تخلف باشند.
فكاري تأكيد مي‌كند: نظام تخصيص ارز ترجيحي يك سازوكار چندبخشي است كه جهاد كشاورزي محور آن است و بانك مركزي نقش اجرايي دارد. نظارت نيز عمدتاً از طريق سامانه‌هاي بازارگاه و بازرگان انجام مي‌شود، هرچند هر دو سامانه در معرض خطا و سوءاستفاده قرار مي‌گيرند.
فكاري مي‌افزايد: به عنوان نمونه سامانه بازارگاه محور اصلي نظارت بر مصرف نهاده‌هاي دامي است و هر نهادهاي كه وارد كشور مي‌شود بايد از طريق اين سامانه توزيع شود و هر خريداري هم، از دامدار گرفته تا كارخانه دار، ناچار است ثبت و خريد خود را در اين سامانه انجام دهد. سامانه بازارگاه نيز مراحل ثبت سفارش، بارگذاري مدارك، استعلام‌ها و روند ورود كالا را ثبت مي‌كند و امكان پايش هم‌زمان را فراهم مي‌آورد.
او به وجود خطاهاي سيستماتيك اشاره كرده و ادامه مي‌دهد: گاهي يك ثبت سفارش به دليل اختلال سامانه چند بار تأييد مي‌شود و بعدها نيازمند اصلاح است. در كنار اين خطاهاي سيستمي، برخي تخلفات انساني نيز رخ مي‌دهد؛ براي نمونه، دامداري ممكن است ظرفيت غيرواقعي ثبت كند و نهاده اضافي دريافت كند. اين موارد باعث خروج كالا از مسير مصرف‌كننده واقعي مي‌شود و زمينه بروز بازارهاي غيررسمي را فراهم مي‌كند.
فكاري درباره امكان حذف ارز ترجيحي مي‌گويد: حذف ناگهاني اين نظام پيامدهاي اقتصادي و اجتماعي سنگيني ايجاد مي‌كند و تجربه‌هاي گذشته نشان داده است كه چنين اقدامي باعث تنش قيمتي، آشفتگي بازار و فشار شديد بر مصرف‌كننده مي‌شود. با اين حال، حذف تدريجي همراه با سياست‌هاي جبراني امكان‌پذير است و نمونه اين سياست‌ها، كالابرگ الكترونيكي است كه هنوز سازوكار نهايي آن اعلام نشده اما اگر درست اجرا شود مي‌تواند بخشي از فشار تورمي حذف ارز ترجيحي را خنثي كند.
فكاري اعتقاد دارد: سياست‌گذار به دليل محدوديت منابع ارزي از يك سو و ضرورت كنترل قيمت كالاهاي اساسي از سوي ديگر، به سمت اصلاح تدريجي حركت مي‌كند، اما هنوز آمادگي اجراي حذف يك‌باره را ندارد.
او اين وضعيت را مشابه تجربه بنزين مي‌داند؛ موضوعي كه سال‌ها محل بحث بوده اما به دليل نبود ابزارهاي جبراني مناسب امكان اصلاح دفعي پيدا نكرده است.