در جهان امروز، شهرها، استانها و ايالتها به بازيگران فعال عرصه بينالملل تبديل شدهاند؛ بازيگراني كه نه جاي دولتهاي مركزي را ميگيرند و نه با آنها رقابت ميكنند، بلكه شكافهايي را پر ميكنند كه ديپلماسي كلاسيك توان پاسخگويي به آن را ندارد. اين روند كه در ادبيات روابط بينالملل با عنوان «ديپلماسي فروملي» يا «ديپلماسي استاني» شناخته ميشود، امروز به يكي از ابزارهاي موثر توسعه، جذب سرمايه، مديريت چالشهاي فرامرزي و حتي ارتقاي تصوير ملي كشورها تبديل شده است.
ديپلماسي استاني چيست و چرا اهميت يافته است؟
ديپلماسي استاني به مجموعه فعاليتها و تعاملات بينالمللي واحدهايي پايينتر از سطح حاكميت مركزي - مانند استانها، ايالتها و كلانشهرها - اطلاق ميشود كه به صورت مستقيم يا با واسطه با بازيگران خارجي وارد تعامل ميشوند. اين تعاملات معمولا در حوزههايي شكل ميگيرد كه مستقيما با زندگي روزمره مردم مانند اشتغال، سرمايهگذاري، صادرات، محيط زيست، آب، گردشگري، دانشگاه، فرهنگ و فناوري و... سر و كار دارد. تفاوت اصلي ديپلماسي استاني با ديپلماسي كلاسيك در «مسالهمحوري» آن است. دولتهاي مركزي ناگزيرند تمركز خود را بر مسائل كلان سياسي و امنيتي بگذارند، اما استانها با مسائل عيني و ملموس مواجهند. براي يك استان مرزي، آب، تجارت مرزي يا مهاجرت ممكن است بسيار حياتيتر از مناقشات ژئوپليتيكي دوردست باشد. همين نزديكي به مساله باعث ميشود استانها سريعتر تصميم بگيرند، با بروكراسي كمتر وارد همكاري شوند و از مزيتهاي بومي خود در تعاملات خارجي بهره ببرند. به زبان ساده، ديپلماسي استاني يعني اينكه شهرها و استانها نيز به كنشگران بينالمللي تبديل شوند؛ نه براي تضعيف دولت مركزي، بلكه براي تكميل و تقويت سياست خارجي كشور از مسير پايين به بالا.
ضرورت و اهميت ديپلماسي استاني براي ايران
براي كشوري مانند ايران، ديپلماسي استاني نه يك انتخاب لوكس و شعاري، بلكه يك ضرورت راهبردي است. جهاني شدن اقتصاد، رقابت شديد براي جذب سرمايه و گردشگر و ماهيت فرامرزي بسياري از چالشها باعث شده است كه استانها ناچار باشند فعالانه وارد عرصه بينالمللي شوند. چالشهايي مانند مديريت منابع آب، آلودگي محيط زيست، ريزگردها، مهاجرت و تجارت مرزي، در وهله نخست ماهيتي منطقهاي دارند و بدون تعاملات فرامرزي در سطح محلي قابل حل نيستند. از سوي ديگر، كلانشهرهاي ايران با ظرفيتهاي بالاي تاريخي، فرهنگي و گردشگري ميتوانند با ويژندسازي (برندينگ) هدفمند شهري، در رقابت منطقهاي و جهاني حضور فعالتري داشته باشند؛ امري كه معمولا در اولويتهاي سياست خارجي كلاسيك جايي ندارد.
واقعيت اين است كه دولت مركزي، حتي با بهترين نيت، توان پوشش همه نيازهاي متنوع بينالمللي استانها را ندارد. ديپلماسي استاني دقيقا براي پر كردن همين شكاف طراحي شده است.
چرا وزارت امور خارجه بايد متولي ديپلماسي استاني باشد؟
نگراني رايج درباره ديپلماسي استاني، احتمال بروز ناهماهنگي با سياست خارجي كلان كشور است. اين نگراني زماني جدي ميشود كه ديپلماسي استاني بدون چارچوب و نهاد متولي تعريف شود. تجربه جهاني نشان ميدهد كه بهترين راهحل، قرار دادن ديپلماسي استاني زير چتر وزارت امور خارجه است. در اين الگو، وزارت امور خارجه نه به عنوان يك نهاد متمركز و بازدارنده، بلكه به مثابه يك «شتابدهنده» عمل ميكند: ظرفيتهاي اقتصادي، فرهنگي، علمي و شهري استانها را شناسايي ميكند، آنها را با شبكه جهاني خود پيوند ميزند و از همسويي اين فعاليتها با منافع ملي اطمينان حاصل ميكند. دسترسي وزارت خارجه به سفارتخانهها و نمايندگيهاي رسمي، اعتبار بينالمللي فعاليتهاي استاني را افزايش ميدهد و اعتماد طرف خارجي را جلب ميكند. همچنين اين وزارتخانه ميتواند با آموزش مديران استاني، ايجاد دفاتر منسجم امور بينالملل در استانداريها و مديريت حساسيتهاي امنيتي - بهويژه در استانهاي مرزي - از بروز هزينههاي ناخواسته جلوگيري كند. از منظر ويژند (برند) ملي نيز، وزارت امور خارجه نقش كليدي دارد. هر استان هويت بومي خاص خود را دارد، اما اين هويتها بايد در نهايت تصويري منسجم از «ايران» در جهان بسازند: اصفهان به عنوان نماد هنر و معماري، شيراز به عنوان مهد شعر و ادب، تبريز به عنوان قطب صنايع دستي، مشهد به عنوان شهر زيارت و گردشگري، خوزستان به عنوان قلب انرژي. بدون اين هماهنگي، تصوير ايران در جهان پراكنده و كماثر خواهد بود.
تجربه جهاني ديپلماسي استاني: از اروپا تا امريكا و آسيا
در دهههاي اخير بسياري از كشورها فراتر از ديپلماسي سنتي مركزي حركت كردهاند و نقش شهرها، ايالتها و استانها را در تعاملات بينالمللي رسمي افزايش دادهاند. اين تجربهها نه فقط در قالب دفاتر پاراديپلماسي رسمي، بلكه در ساختارهاي نهادي، قوانين جديد و ابتكارات اجرايي جلوههاي واقعي يافتهاند:
1 - چين: شبكههاي استاني در خدمت سياست خارجي و «راه ابريشم»
چين يكي از برجستهترين نمونههاي «ديپلماسي استاني» در سطح جهان است، جايي كه استانها و شهرها نه تنها در همكاريهاي اقتصادي، بلكه در تعريف راهبردهاي سياسي و نرم بهطور جدي نقشآفريني ميكنند.
تحت هدايت نهادهايي مانند انجمن دوستي چين با كشورهاي خارجي (CPAFFC)، استانها با همتايان خارجي خود تعاملات گستردهاي دارند كه شامل تبادل رسمي، همكاري در نوآوري شهري، طرحهاي محيطزيستي و شهرهاي هوشمند ميشود.
اين رويكرد، بخشي از راهبرد چين براي تقويت حضور جهاني خود و ترويج پروژه «كمربند و جاده» است، بهطوري كه مشاركت استانها با بازيگران خارجي در عمل هدفهاي كلان سياست خارجي پكن را تكميل ميكند. علاوه بر اين، در سطح شهري و منطقهاي چين، استانهايي مانند شاندونگ بيش از ۲۰۰ همكاري دوستي با مناطق و شهرهاي خارجي ايجاد كردهاند، نمونهاي ملموس از «شبكهسازي ديپلماتيك» فراملي كه به توسعه روابط اقتصادي و فرهنگي كمك ميكند.
2- ايالات متحده امريكا: ساختار نهادي و قانونگذاري براي پاراديپلماسي
در امريكا، تجربه ديپلماسي فروملي مدتهاست در حال شكلگيري بوده، اما در چند سال اخير اين پديده به سطح نهادي بالاتري رسيده است. وزارت خارجه امريكا در سالهاي اخير واحد ديپلماسي استاني (Subnational Diplomacy Unit) را در ساختار خود ايجاد كرده تا تعاملات ايالات و شهرها با شركاي خارجي را پشتيباني و با اهداف سياست خارجي كلان دولت هماهنگ كند.
اين ساختار در بودجه دفاع ملي ۲۰۲۳ نيز به رسميت شناخته شد و نقش ايالتها و شهرداريها در سياست خارجي مورد توجه رسمي قرار گرفت.
در عمل، ايالتهايي مانند كاليفرنيا روابط گستردهاي با شركاي آسيايي در موضوعات كليدي چون تغييرات اقليمي ايجاد كردهاند؛ براي مثال، دولت ايالتي كاليفرنيا با نمايندگان و مقامات محلي در چين براي اجراي ابتكارات محيطزيستي و نوآوريهاي سبز همكاري داشتهاند و اين پيوندها حتي در سطوح پژوهشي و دانشگاهي نيز گسترش يافته است.همچنين شبكههايي مانند Sister Cities International نشان دادهاند كه شهرها و بخشهاي محلي ميتوانند در ترويج تبادلات فرهنگي، اقتصادي و آموزشي نقش داشته باشند و چارچوبي رسمي براي همكاري ايجاد كنند كه تا بيش از ۱۸۰۰ شهر و منطقه را در ۱۳۸ كشور به هم متصل كرده است.
3- آلمان و شبكه ايالتها در جهان
در آلمان، ساختار فدرالي به ايالات (Länder) اين امكان را ميدهد كه نمايندگيهايي در كشورهاي ديگر ايجاد كنند كه تمركز آنها بر تجارت، فرهنگ، آموزش و ديپلماسي بخشي است. اين دفاتر به ايالات اجازه دادهاند در توافقهاي تجاري، تبادلات دانشگاهي و طرحهاي فرهنگي با شركاي خارجي مشاركت كنند، در حالي كه با سياست خارجي دولت فدرال همسو باقي ميمانند. اين رويكرد به خصوص در تعامل با اتحاديه اروپا و شبكههاي شهري اروپايي برجسته بوده است.
4- هند و ديگر اقتصادهاي در حال ظهور: مشاركت ايالتي با تكيه بر توسعه اقتصادي
در هند، بسياري از ايالتها دفاتر يا ميزهاي راهبردي در خارج از كشور ايجاد كردهاند كه تمركز آنها جذب سرمايهگذاري، توسعه صادرات و ارتباط با دياسپوراست. به تازگي، ايالتهايي مانند اوتارپرادش دفتر مخصوص همكاري با آلمان تاسيس كردهاند تا مشاركتهاي اقتصادي در صنايع خودرو، فناوري پزشكي و بيوتكنولوژي را تقويت كنند و اين ميزها نمونهاي از ديپلماسي اقتصادي استاني مستقل و فعالند.
5- شبكههاي بينالمللي و ديپلماسي شهري
علاوه بر نمونههاي بالا، در بسياري از كشورها نيز تجربههاي متفاوتي از ديپلماسي شهري و استاني قابل مشاهده است:
٭ شبكههاي خواهرخواندگي (Sister Cities): اين شبكهها به صورت رسمي روابط دوجانبه بين شهرها و مناطق در سطح جهاني ايجاد ميكنند و در بسياري از كشورها به ابزار مهمي براي تبادلات فرهنگي، اقتصادي و آموزشي تبديل شدهاند؛ اين الگو هم در اروپا و هم در امريكا و آسيا فعال است.
٭ دفاتر منطقهاي اقتصادي و تجاري: مناطقي مانند هنگكنگ دفاتر اقتصادي و تجاري در ديگر استانهاي چين و همچنين در خارج ايجاد كردهاند كه تمركز آنها ارتباط تجاري، جذب سرمايه و پيشبرد همكاريهاي اقتصادي بينمنطقهاي است.
جمعبندي
در شرايط عادي، ديپلماسي استاني يك ابزار توسعهاي براي كشورها محسوب ميشود ولي در شرايط تحريم، ديپلماسي استاني ميتواند يك ضرورت راهبردي باشد. ناديده گرفتن اين واقعيت به معناي واگذاري مزيت همسايگي، تضعيف استانهاي مرزي و استانهاي همجوار و افزايش فشارهاي ناشي از تحريم بر زندگي مردم است. اگر اين ديپلماسي قرار باشد از سطح بيانيههاي سياسي فراتر رود و به اقتصاد، اشتغال و امنيت محلي گره بخورد، راه آن از ديپلماسي هدفمند و هدايت شده استاني با تمركز بر 15 كشور همسايه و منطقه ميگذرد.
(ادامه دارد)
تحليلگر ارشد مسائل اقتصاد بينالملل