گروه گزارش
حق اعتراض و تجمع، يكي از صريحترين حقوق تصريحشده در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران است؛ حقي كه نهتنها نفي نشده، بلكه بهطور مستقيم به رسميت شناخته شده است. با اين حال، تجربه چهار دهه گذشته نشان ميدهد كه اين اصل بنيادين همواره در سايه قوانين عادي، ملاحظات امنيتي و تفسيرهاي محدودكننده، عملا به حقي معلق و مشروط تبديل شده است. بازگشت دوباره مجلس به بررسي طرح «نحوه برگزاري تجمعات و راهپيماييها» پس از موجهاي اعتراضي اخير، بار ديگر اين پرسش را پيش ميكشد كه آيا اينبار قرار است اصل ۲۷ از حاشيه به متن بازگردد يا سرنوشتي مشابه تلاشهاي نافرجام گذشته در انتظار آن است؟
اصل ۲۷؛ صراحت قانون، ابهام در اجرا
اصل ۲۷ قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران يكي از شفافترين و در عين حال مناقشهبرانگيزترين اصول مرتبط با حقوق شهروندي است. اين اصل با زباني صريح و بهدور از پيچيدگيهاي حقوقي تصريح ميكند: «تشكيل اجتماعات و راهپيماييها، بدون حمل سلاح، به شرط آنكه مخل به مباني اسلام نباشد، آزاد است.» در اين گزاره كوتاه، نه سخني از ضرورت اخذ مجوز به ميان آمده، نه مكاني خاص براي تجمع تعيين شده و نه تشريفات اداري يا نهادي مشخص براي صدور اجازه معرفي شده است. همين صراحت، اصل ۲۷ را به يكي از معدود اصول قانون اساسي تبديل كرده كه مستقيما بر «آزادي» تأكيد دارد، نه بر «اجازه». با اين حال، تجربه چهار دهه اجراي اين اصل نشان ميدهد كه ميان متن قانون اساسي و واقعيت اجرايي آن، شكافي عميق و ساختاري وجود دارد. در عمل، حق تجمع و راهپيمايي نه به عنوان يك حق ذاتي شهروندي، بلكه بهمثابه امتيازي مشروط و قابل تعليق تلقي شده است؛ امتيازي كه تحقق آن منوط به اراده نهادهاي اجرايي و امنيتي است، نه صرفا چارچوبهاي قانوني. در نقطه مقابل اصل ۲۷، قانون «فعاليت احزاب و گروههاي سياسي» و آييننامههاي اجرايي مرتبط با آن قرار دارند. اين قوانين، برگزاري هرگونه تجمع، راهپيمايي يا اعتراض سازمانيافته را عملا مشروط به اخذ مجوز از «كميسيون ماده ۱۰ احزاب» كردهاند؛ كميسيوني كه اساسا براي ساماندهي فعاليت احزاب رسمي و تشكلهاي سياسي داراي مجوز طراحي شده، نه براي تنظيم و مديريت اعتراضات عمومي شهروندان مستقل يا گروههاي غيرحزبي. به بيان ديگر، نهادي كه فلسفه وجودياش محدود به نظارت بر احزاب است، در عمل به دروازهبان حق تجمع براي كل جامعه تبديل شده است. همين جابهجايي كاركرد، يكي از ريشههاي اصلي تعارض حقوقي در موضوع تجمعات است. منتقدان اين سازوكار معتقدند كه قوانين عادي و آييننامههاي اجرايي نميتوانند دايره شمول يك اصل صريح قانون اساسي را محدود كنند؛ بهويژه اصلي كه در آن، «آزادي» به عنوان قاعده و «محدوديت» به عنوان استثنا تعريف شده است. از اين منظر، شرطگذاريهايي مانند اخذ مجوز قبلي، تعيين مكانهاي خاص يا سپردن تصميمگيري به نهادهاي غيرپاسخگو، عملا به بازنويسي غيررسمي اصل ۲۷ منجر شدهاند. در مقابل، نهادهاي اجرايي و امنيتي معمولا با استناد به مفاهيمي كلي همچون «حفظ نظم عمومي»، «پيشگيري از سوءاستفاده دشمنان» يا «صيانت از مباني اسلام» تلاش ميكنند اين محدوديتها را توجيه كنند؛ مفاهيمي كه به دليل تعريفناپذيري دقيق، قابليت تفسير موسع دارند و همين امر، دست مجريان را براي اعمال سليقه باز ميگذارد. نتيجه چنين وضعيتي، تبديل يك حق شفاف قانوني به امري مبهم، پرريسك و غيرقابل پيشبيني براي شهروندان بوده است. اين تعارض بنيادين ميان اصل ۲۷ و قوانين عادي، سالهاست كه محل مناقشه ميان حقوقدانان، فعالان سياسي و حتي برخي مقامات رسمي بوده است. پرسش اصلي همچنان بيپاسخ مانده: آيا حق تجمع، نيازمند «مجوز» است يا صرفا «اعلام»؟ و اگر قانون اساسي چنين حقي را به رسميت شناخته، تا چه حد ميتوان آن را با مقررات پاييندستي محدود كرد؟ تا زماني كه پاسخي روشن و مبتني بر روح قانون اساسي به اين پرسش داده نشود، اصل ۲۷ همچنان بيش از آنكه يك حق اجرايي باشد، متني معلق ميان قانون و واقعيت باقي خواهد ماند.
از ديماه ۹۶ تا امروز؛ آغاز يك مسير پرپيچوخم
نخستين تلاش جدي براي ساماندهي تجمعات خياباني، پس از اعتراضات گسترده ديماه ۱۳۹۶ شكل گرفت؛ اعتراضاتي كه بهطور عمده فاقد رهبري مشخص، تشكل سازمانيافته و كانال رسمي بيان مطالبات بودند. در همان مقطع، طيفي از فعالان سياسي و مديران دولتي به اين جمعبندي رسيدند كه فقدان مسير قانوني براي اعتراض، خود به عاملي براي تشديد بحران تبديل شده است.
پيشنهاد اصلي آن زمان، تعيين مكانهايي مشخص براي برگزاري تجمعات بود؛ ايدهاي كه با هدف كاهش تنشهاي امنيتي و ايجاد امكان اعتراض كنترلشده مطرح شد. دولت دوازدهم در خرداد ۱۳۹۷ اين ايده را در قالب مصوبهاي اجرايي كرد و فهرستي از ورزشگاهها و بوستانهاي تهران، از جمله آزادي، تختي، شهيد شيرودي، بوستان گفتوگو، طالقاني، ولايت و هنرمندان را به عنوان محلهاي مجاز تجمع معرفي كرد. در ساير شهرها نيز شوراهاي تأمين موظف شدند متناسب با جمعيت شهر، يك يا دو محل را تعيين كنند. اين مصوبه اما عمر چنداني نداشت. گروهي از حقوقدانان و فعالان مدني با طرح شكايت در ديوان عدالت اداري، خواستار ابطال آن شدند. استدلال اصلي آنها روشن بود: دولت حق ندارد آزادي مصرح در قانون اساسي را به مكانهاي مشخص محدود كند يا آن را منوط به نظارت و مجوز پيشيني كند. ديوان عدالت اداري نيز با پذيرش اين استدلال، مصوبه هيات وزيران را ابطال كرد. اين تصميم، اگرچه از منظر حقوق اساسي مورد استقبال بخشي از جامعه حقوقي قرار گرفت، اما عملا دولت را دوباره به نقطه صفر بازگرداند؛ نقطهاي كه در آن، اعتراض آزاد است، اما سازوكار اجرايي روشني براي آن وجود ندارد.
مجلس دهم؛ طرحي كه هرگز به صحن نرسيد
در ادامه، مجلس دهم نيز تلاش كرد خلأ قانوني را پر كند. كميسيون شوراها و امور داخلي كشور، با دعوت از نمايندگان نيروي انتظامي، وزارت كشور و نهادهاي امنيتي، طرحي مبتني بر اصل ۲۷ تدوين كرد. احمد مازني، نماينده ادوار مجلس، بعدها توضيح داد كه اين طرح در كميسيون به تصويب رسيده بود، اما به دليل تشخيص هياترييسه وقت مبني بر «حساس و امنيتي بودن شرايط كشور» هرگز در دستور كار صحن علني قرار نگرفت. اين تصميم، نمونهاي روشن از غلبه ملاحظات امنيتي بر فرآيند قانونگذاري بود؛ تصميمي كه نشان داد حتي زماني كه اراده كارشناسي براي حل مساله وجود دارد، فضاي سياسي ميتواند مانع از تبديل آن به قانون شود.
اعتراضات ۱۴۰۱ و بازگشت دوباره دولت
اعتراضات سال ۱۴۰۱ بار ديگر ضعف ساختاري در مواجهه با اعتراضات را آشكار كرد. دولت سيزدهم در بهمن همان سال لايحهاي را تصويب و با قيد دو فوريت به مجلس ارسال كرد. در اين لايحه، تفاوتي مهم با تلاشهاي پيشين ديده ميشد: اصل بر آزادي تجمع گذاشته شده بود و برگزاركنندگان صرفا موظف به «اطلاعرساني» بودند، نه اخذ مجوز.
مطابق اين لايحه، اگر فرمانداري در مهلت مقرر مخالفت كتبي و مستند امنيتي اعلام نميكرد، تجمع قانوني تلقي ميشد. اين رويكرد، به استانداردهاي رايج در بسياري از كشورها نزديكتر بود و ميتوانست گامي رو به جلو تلقي شود. اما مجلس يازدهم همزمان طرحي جداگانه در كميسيون شوراها داشت؛ طرحي كه رويكرد آن مبتني بر درخواست مجوز بود. اختلاف بنيادين ميان «اطلاعرساني» و «مجوزدهي» ادغام طرح و لايحه را با مشكل مواجه كرد. با پايان عمر مجلس يازدهم، اين تلاش نيز بينتيجه ماند.
مجلس جديد و ادبيات تازه؛ بازگشت با اولويت
پس از حوادث و تجمعات اخير، مجلس بار ديگر موضوع را با ادبياتي متفاوت مطرح كرده است. نمايندگان تأكيد ميكنند كه اعتراض، حق مردم است و بايد ميان اعتراض و اغتشاش تفكيك قائل شد. محمدصالح جوكار، رييس كميسيون شوراها با اشاره به نبود قانون مستقل براي اجراي اصل ۲۷ گفت كه بخش عمده اعتراضات موجود خارج از چارچوب قانوني رخ ميدهد و اين طرح به دنبال ايجاد سازوكاري شفاف است. وي همچنين تأكيد كرد كه تجمعات غيرقانوني، خوراك تبليغاتي رسانههاي معاند را فراهم كرده و زمينه سوءاستفاده دشمنان را مهيا ميكند؛ استدلالي كه محور اصلي سخنان موافقان طرح در مجلس بوده است. در نهايت، نمايندگان با ۲۰۲ رأي موافق، كليات طرح را با اولويت در دستور كار قرار دادند؛ رأيي كه نشاندهنده اجماع نسبي مجلس بر ضرورت ورود به اين موضوع است.
مواد مصوب؛ تعريف مفاهيم و خطوط قرمز
در گام بعدي، مجلس به سراغ مواد ابتدايي طرح رفت. ماده اول به تعريف حقوقي مفاهيمي چون «اجتماع»، «راهپيمايي»، «برگزاركننده»، «مكان عمومي» و «مكان باز» اختصاص دارد. اين تعاريف، اگرچه در نگاه اول فني به نظر ميرسند، اما در عمل نقش مهمي در تعيين دامنه شمول قانون خواهند داشت.
ماده دوم نيز تصريح ميكند كه همه اشخاص از حق برگزاري يا شركت در تجمع برخوردارند و هيچكس را نميتوان مجبور يا اجير به شركت كرد يا مانع خروج او از تجمع شد. اضافه شدن واژه «اجير» به پيشنهاد بيژن نوباوه، تلاشي براي همراستاسازي قانون ايران با استانداردهاي بينالمللي عنوان شد. همچنين تبصرهاي با پيشنهاد مالك شريعتي نياسر به تصويب رسيد كه بر اساس آن، مسووليت برگزاري تجمع تنها بر عهده افرادي قرار ميگيرد كه سابقه كيفري در اين حوزه نداشته باشند؛ تبصرهاي كه خود محل بحث و تفسيرهاي متفاوت است.
چرا اين قانون دير، مبهم و پرريسك است؟
حالا در روزهاي بعد از رخدادهاي اخير در كشور نمايندگان مجلس با يك سوال مهم مواجه هستند. چرا هر بار بعد از وقوع اعتراضات در كشور ياد اين طرح ميافتند؟ چرا در حالت عادي پيگيري براي در نظر گرفتن چارچوب براي حق اعتراض مردم نميشود؟!
واقعيت اين است كه طرح «نحوه برگزاري تجمعات و راهپيماييها» بيش از آنكه محصول يك برنامهريزي بلندمدت باشد، واكنشي به بحرانهاي اجتماعي متراكمشده در سالهاي اخير است. همين واكنشي بودن، مهمترين نقطه ضعف آن محسوب ميشود.
در چهار دهه گذشته، هر بار كه اعتراضات گسترده شكل گرفته، قانونگذار به فكر ساماندهي افتاده و به محض فروكش كردن بحران، طرحها به حاشيه رانده شدهاند. اين چرخه تكرارشونده، اعتماد عمومي به نهاد قانونگذاري را تضعيف كرده و اين تصور را تقويت كرده كه قانونگذاري در حوزه اعتراض، بيشتر ابزاري براي كنترل بحران است تا به رسميت شناختن حق شهروندي. از سوي ديگر، تأكيد مداوم بر تفكيك اعتراض و اغتشاش، اگرچه در سطح گفتماني درست است، اما در عمل بدون ايجاد مسير آسان، كمهزينه و شفاف براي اعتراض قانوني، معنا پيدا نميكند. تجربه نشان داده است كه هرچه مسير رسمي اعتراض دشوارتر باشد، احتمال بروز تجمعات خودجوش و كنترلناپذير بيشتر ميشود. ابهام ديگر، به نقش نهادهاي اجرايي و امنيتي بازميگردد. اگرچه در سخنان مسوولان از «شفافيت» و «غيرسليقهاي شدن» فرآيندها سخن گفته ميشود، اما متن طرح هنوز تضمين روشني براي جلوگيري از تفسيرهاي موسع و سليقهاي ارائه نميدهد. شرطهايي مانند «سابقه كيفري» يا «ملاحظات امنيتي» ميتوانند بهراحتي به ابزار محدودسازي تبديل شوند.
نكته مهمتر اين است كه اصل ۲۷ قانون اساسي، به عنوان يك حق بنيادين، نبايد به امري اعطايي يا مشروط به رضايت نهادهاي حاكميتي تبديل شود. در بسياري از كشورها، دولت موظف است امنيت تجمع را تأمين كند، نه اينكه اصل بر مخالفت بگذارد و تجمع را استثنا بداند.
چرا بعد از هر اعتراض قانون تجمعات داغ ميشود؟
در شرايط فعلي پرسش و نقد افكار عمومي بر اين است كه چرا بعد از وقوع اعتراضات قانون تجمعات و حق اعتراض مورد بازخواني و بررسي قرار ميگيرد و در شرايط عادي كسي ياد اين قانون نيست. ابراهيم رضايي، سخنگوي كميسيون امنيت ملي و سياست خارجي مجلس در اين باره گفت: طرح «نحوه برگزاري تجمعات و راهپيماييها» در فروردين امسال، قبل جنگ ۱۲ روزه در كميسيون امور داخلي كشور و شوراها تصويب شد و در نوبت صحن قرار داشت!
به روايت رويداد24، رضايي گفته است كه «قبول دارد كه ايرادهايي وجود دارد و اين موضوع بايد سالها پيش به قانون تبديل ميشد و زودتر از اينها بايد چارچوبي براي اجراي اصل ۲۷ قانون اساسي درنظر گرفته ميشد.» با اين حال ميگويد: نداشتن قانون در اين رابطه به اين معني نيست كه تا امروز هيچ تجمع و اعتراضي در كشور نبوده يا اگر افرادي اعتراضي يا تجمعي داشتند، ما آن را غيرقانوني قلمداد كرديم و همه افراد حاضر را اغتشاشگر ناميديم. او به برخي اعتراضات مقطعي اشاره كرده و ميگويد همين سال گذشته و در جلوي در مجلس، بيش از ۴۰۰ تجمع اعتراضي برگزار شد كه اكثر آنها هم به خشونت كشيده نشد و اقشار و طيفهاي مختلف هم در اين تجمعات حضور داشتند. حتي خود من در برخي از اين تجمعات حاضر شدم و گلايهها را شنيدم تا به اندازه وسع خودم، موضوع را پيگيري كنم. اين نماينده عضو كميسيون امنيت ملي ميگويد در حال حاضر ما بايد ساز و كار تجمعات و راهپيماييها را تنظيم كنيم و اميد است طرح فعلي كه در حال بررسي است، هرچه زودتر نهايي و تصويب شود. در مجالس گذشته، اين طرح به صحن هم نرسيده است، اما در مجلس دوازدهم به صحن آمده و در حال نهايي شدن است! نماينده عضو كميسيون امنيت ملي افزود: من نماينده هستم و دائما اعتراضات مردم را ميبينم و ميشنوم؛ قطعا اين موضوعات براي من هشدار است و البته تازگي هم ندارد. ابوالفضل ظهرهوند، ديگر عضو كميسيون امنيت ملي و سياست خارجي مجلس هم در همين رابطه به رويداد۲۴ گفت: اينكه طرح «نحوه برگزاري تجمعات و راهپيماييها» به تصويب نرسيده را به حساب سهلانگاري نميگذارم. به اين خاطر اين اتفاق نيفتاده كه حجم زيادي از طرح و لوايح وجود دارد كه وقت مجلس را گرفته است. گاهي يك لايحه پس از بررسي در كميسيون و براي آمدن در صحن، يك ماه وقت ميبرد. وي در پاسخ به اينكه آيا عدمتصويب طرح «نحوه برگزاري تجمعات و راهپيماييها» پس از روي كار آمدن 12 دوره مجلس، قابل توجيه است؟ گفت: من به مجالس قبل كار ندارم و در خصوص مجلس فعلي حرف ميزنم. اولويت مجلس يك زماني اين موضوعات نبود و حال كه شاهد اتفاقات اخير هستيم، جاي خود را با برخي طرحها و لوايحي كه منتظر آمدن به صحن مجلس بودند، عوض كرده است. ظهرهوند در حالي معتقد است كه طرح سازماندهي نحوه برگزاري تجمعات در اولويت مجلس نبوده كه اسفندماه سال گذشته و در دوره همين مجلس، با درخواست جبهه اصلاحات در مخالفت با قانون حجاب و عفاف، درخواست تجمع كرده بود و درخواستش بدون پاسخ باقي ماند. هرچند بايد بدانيد كه اين اولينبار نبود كه درخواست جريانهاي مختلف سياسي براي استفاده از ظرفيت قانون اساسي و برگزاري تجمع بدون سلاح با مخالفت روبه رو ميشد.
فرصتي كه ممكن است دوباره از دست برود
تعيين تكليف اصل ۲۷ قانون اساسي را ميتوان يكي از جديترين آزمونهاي نظام قانونگذاري و سازوكار حكمراني در جمهوري اسلامي ايران دانست؛ آزموني كه نتيجه آن صرفا به سرنوشت يك اصل حقوقي محدود نميشود، بلكه بهطور مستقيم با كيفيت رابطه ميان جامعه و حاكميت، ميزان اعتماد عمومي و شيوه مديريت نارضايتيها گره خورده است. اصل ۲۷، برخلاف بسياري از اصول ديگر، نه وعدهاي آرماني بلكه حقي مشخص و قابل سنجش را مطرح ميكند: حق تجمع و اعتراض مسالمتآميز. از همين رو، نحوه مواجهه نظام سياسي با اين اصل، معياري روشن براي سنجش ميزان پايبندي به قانون اساسي در عمل است، نه در شعار. در سالهاي اخير، طرحها و ايدههايي براي «ساماندهي تجمعات» يا «اجراييكردن اصل ۲۷» مطرح شده كه در ظاهر، گامي رو به جلو تلقي ميشوند. اگر چنين طرحهايي بتوانند واقعا مسير اعتراض قانوني، كمهزينه و قابل پيشبيني را براي شهروندان باز كنند، اين امكان وجود دارد كه بخشي از شكاف انباشتهشده ميان جامعه و حاكميت ترميم شود. اعتراض، وقتي در چارچوبي شفاف و قانوني به رسميت شناخته شود، نه تهديد بلكه فرصتي براي اصلاح سياستها و تخليه مسالمتآميز نارضايتيهاست. تجربه بسياري از كشورها نشان ميدهد كه به رسميت شناختن اعتراض، بيش از آنكه نظم عمومي را تضعيف كند، از راديكالشدن جامعه جلوگيري ميكند.
اما در نقطه مقابل، اگر تلاش براي تعيين تكليف اصل ۲۷ نيز مانند نمونههاي پيشين، در پيچوخم ملاحظات امنيتي، اختلاف ميان نهادها و تفاسير محدودكننده متوقف شود، نهتنها مشكلي حل نخواهد شد، بلكه بر حجم بياعتمادي موجود خواهد افزود. جامعهاي كه بارها وعده «ساماندهي قانوني اعتراضات» را شنيده اما در عمل تغييري احساس نكرده، بهتدريج به اين جمعبندي ميرسد كه قانون اساسي صرفا متني تشريفاتي است و حقوق مندرج در آن، تضمين اجرايي ندارند. اين وضعيت، خطرناكتر از فقدان قانون است؛ چرا كه به فرسايش سرمايه نمادين نظام حقوقي منجر ميشود. نكته كليدي در اين ميان، غلبه نگاه امنيتي بر مسالهاي ذاتا حقوقي و اجتماعي است. طي دهههاي گذشته، اعتراض در ايران عمدتا از دريچه «تهديد بالقوه» ديده شده، نه به عنوان يكي از ابزارهاي مشاركت سياسي. نتيجه چنين نگاهي، انتقال مساله از حوزه قانون به حوزه امنيت بوده است؛ انتقالي كه عملا اصل ۲۷ را از كاركرد اصلي خود تهي كرده و آن را به اصلي معلق و بلااستفاده تبديل كرده است. در اين چارچوب، حتي طرحهايي كه با نيت حل مساله ارائه ميشوند، اغلب بهگونهاي طراحي ميشوند كه بيش از آنكه حق اعتراض را تسهيل كنند، آن را مديريت و مهار كنند. شايد مهمترين واقعيت امروز اين باشد كه در مورد اجراي اصل ۲۷، ديگر مساله «زود يا دير» مطرح نيست. تأخير 40 ساله در اجراي يك اصل صريح قانون اساسي، خود به مسالهاي مستقل تبديل شده است. هر روز تعلل، هزينههاي اجتماعي و سياسي بيشتري بر كشور تحميل ميكند؛ از انباشت نارضايتيهاي بيپاسخ گرفته تا افزايش شكاف نسلي و تشديد احساس بيصدايي در ميان گروههاي مختلف اجتماعي. در چنين شرايطي، اعتراض نه ناپديد ميشود و نه مهار؛ بلكه صرفا از شكل مسالمتآميز و شفاف، به اشكال پرهزينهتر و پيشبينيناپذيرتر تغيير مسير ميدهد.
از منظر حكمراني، اجراي واقعي اصل ۲۷ ميتواند نشانهاي از بلوغ نهادي باشد؛ نشانهاي كه نشان دهد نظام سياسي بهجاي انكار مساله، به مديريت قانوني آن روي آورده است. اما اگر اين اصل همچنان قرباني تفسيرهاي موسع، شرطگذاريهاي فراقانوني و واگذاري تصميمگيري به نهادهاي غيرپاسخگو باقي بماند، اين پيام به جامعه مخابره ميشود كه ارادهاي جدي براي بازگشت به متن و روح قانون اساسي وجود ندارد. در نهايت، پرسش اصلي ديگر صرفا اين نيست كه اصل ۲۷ چگونه بايد اجرا شود، بلكه اين است كه نظام حقوقي و سياسي ايران تا چه حد آمادگي پذيرش پيامدهاي اجراي آن را دارد. اجراي اين اصل، به معناي پذيرش اعتراض به عنوان بخشي طبيعي از زندگي سياسي است؛ پذيرشي كه بدون آن، هر طرح و قانوني صرفا به تعويق بحران خواهد انجاميد، نه حل آن. اگر امروز نيز اصل ۲۷ به سرانجام نرسد، اين خطر وجود دارد كه فاصله ميان «قانون نوشتهشده» و «واقعيت زيسته» بيش از پيش عميق شود؛ فاصلهاي كه ترميم آن، بهمراتب دشوارتر و پرهزينهتر از اجراي بهموقع يك اصل روشن قانوني است.