مروري بر يك قانون 38 ساله
بن بست ماليات برخانههاي خالي
ندا جعفري
قانون ماليات بر خانههاي خالي به سال ۱۳۶۶ برميگردد، در آن سال بخشي از مالياتهاي مستقيم به ماليات بر مستغلات مسكوني خالي اشاره داشت و قرار بر اين بود از ابتداي سال ۱۳۶۸ اجرا شود، اما اين بخش بعدها در اصلاحات سال ۱۳۸۰ حذف شد و ديگر اجرا نشد. با افزايش تعداد واحدهاي خالي و ضرورت استفاده از ابزار مالياتي براي تنظيم بازار مسكن، موضوع اخذ ماليات از خانههاي خالي مجددا در اصلاحيه قانون مالياتهاي مستقيم مطرح شد و در سال ۱۳۹۴ تصويب گرديد. بر اساس اين اصلاحيه، ماده ۵۴ مكرر به قانون مالياتهاي مستقيم افزوده شد تا سازوكار اخذ ماليات از واحدهاي مسكوني خالي مشخص شود.
در ۱۵ مرداد ماه ۱۳۹۹ نمايندگان مجلس شوراي اسلامي اصلاحيه ماده ۵۴ مكرر را تصويب كردند كه سازوكار دقيقتر ماليات بر خانههاي خالي را تعيين ميكرد. اين تصويب به عنوان قانون ماليات بر خانههاي خالي شناخته ميشود كه هدف آن تشخيص و مالياتستاني از واحدهاي خالي بيش از ۱۲۰ روز در سال است. اگرچه اين قانون در سال ۱۳۹۹ به تصويب رسيد، اما اجراي آن با تأخير و چالشهاي فراوان همراه بوده و هنوز به شكل عملي و گسترده اجرايي نشده است. سعيد لطفي، وحيد شقاقي شهري و فرزين يزداني با تاكيد بر ناكارآمدي اجراي فعلي ماليات بر خانههاي خالي بر اين باورند كه اين سياست با هدف تنظيم بازار مسكن و افزايش عرضه واحدهاي اجارهاي طراحي شده است، اما نقص سامانههاي اطلاعاتي، رويكرد درآمدزاي دولت و آغاز نشدن اجرا از بدنه نهادهاي بزرگ مالك، مانع اثرگذاري آن شده است و بدون اصلاح زيرساختها و تمركز بر كاهش احتكار، نميتواند به تعادل پايدار در بازار مسكن منجر شود.
ماليات بر خانههاي خالي كمثمرترين پايه مالياتي
وحيد شقاقي شهري اقتصاددان معتقد است؛ ماليات بر خانههاي خالي يكي از پرابهامترين، سختترين و كمثمرترين پايههاي مالياتي در اقتصاد ايران است و اين پايه مالياتي از ابتدا با هدفي غيرواقعبينانه تصويب شد و نهتنها درآمد معناداري براي دولت ايجاد نميكند، بلكه هزينه اجرايي بالا و نارضايتي عمومي به همراه دارد. شقاقي شهري ميگويد: تمركز سياستگذار بر اين ماليات، نتيجه نگاه پوپوليستي به بازار مسكن است؛ نگاهي كه به جاي اصلاح ريشهاي نظام مالياتي، به سراغ سادهترين شعارها ميرود. شقاقيشهري ميگويد: هدف اصلي قانونگذار از وضع ماليات بر خانههاي خالي، كنترل بازار اجاره و جلوگيري از افزايش قيمتهاست، نه درآمدزايي پايدار. اين قانون در دورهاي تصويب شد كه رشد شديد اجارهبها فشار زيادي به مستأجران وارد كرد و دولت تلاش كرد با ابزار مالياتي، مالكان را به عرضه واحدهاي مسكوني ترغيب كند. به گفته او، اين رويكرد از ابتدا دچار خطاي تحليلي شد، زيرا فرض ميشد خانههاي خالي سهم معناداري در كمبود عرضه دارند، در حالي كه واقعيت بازار مسكن چنين چيزي را نشان نميدهد. ابهام در تعريف خانه خالي چقدر جدي است؟ اين اقتصاددان تأكيد ميكند: تعريف خانه خالي در قانون شفاف و اجرايي نيست و مشخص نيست خانهاي كه بهصورت فصلي استفاده ميشود، يا ملكي كه مالك آن به دلايل كاري، درماني يا خانوادگي بهطور مقطعي در آن ساكن ميشود، چگونه بايد طبقهبندي شود. شقاقي شهري توضيح ميدهد: بسياري از خانههاي خالي، در واقع خانههاي دوم يا ويلايي هستند كه صاحبان آنها براي تعطيلات يا استفاده شخصي نگه ميدارند و اصولا وارد بازار اجاره نميشوند. شقاقي شهري شناسايي خانههاي خالي را بزرگترين چالش اين ماليات ميداند و اتكا به دادههاي مصرف آب، برق و گاز روش قابل اعتمادي نمیداند، زيرا بسياري از اين خانهها داراي نگهبان يا مصرف حداقلي هستند. به گفته او، حتي مراجعه به همسايگان نيز راهگشا نيست، چرا كه در كلانشهرها همسايهها اطلاع دقيقي از وضعيت سكونت واحدهاي اطراف ندارند و فرآيند شناسايي بهشدت پرخطا، پرهزينه و غيرشفاف است و با اصول يك نظام مالياتي مدرن همخواني ندارد. به اعتقاد شقاقي شهري، سپردن مسووليت شناسايي به شهرداريها نيز مساله را حل نميكند. شهرداريها ابزار دادهمحور و بانك اطلاعاتي جامع براي تشخيص خانههاي خالي در اختيار ندارند و اين وظيفه عملا آنها را درگير فرآيندي فرسايشي ميكند. نتيجه اين روند، افزايش بوروكراسي، اختلافات حقوقي و نارضايتي مالكان است، بدون آنكه دستاورد مالي مشخصي براي دولت حاصل شود. شقاقي شهري در بخشي از اظهاراتش به درآمد ناچيز و هزينه سنگين اشاره ميكند. او ميگويد: گزارشهاي رسمي سالهاي اخير نشان ميدهد درآمد حاصل از ماليات بر خانههاي خالي بسيار ناچيز است و حتي اگر اين درآمد بهطور كامل وصول شود، سهمي معنادار در بودجه دولت ندارد و در مقايسه با هزينههاي اجرايي، توجيه اقتصادي پيدا نميكند و اين وضعيت از ابتدا قابل پيشبيني بود و تجربه چند سال اجرا نيز اين پيشبيني را تأييد ميكند.
اين اقتصاددان يادآوري ميكند: اقتصاد ايران ظرفيت بالايي براي اجراي پايههاي مالياتي دادهمحور دارد و ماليات بر مجموع درآمد، ماليات بر ثروت، ماليات بر سوداگري و اصلاح ماليات بر ارزش افزوده، هم سادهتر هستند و هم درآمد پايدار ايجاد ميكنند. شقاقيشهري توضيح ميدهد: اين پايهها مبتني بر داده و اطلاعات شفافند و با هوشمندسازي نظام مالياتي ميتوان جلوي فرار مالياتي در آنها را گرفت؛ در حالي كه ماليات بر خانههاي خالي فاقد چنين مزيتي است.
شقاقي شهري تأكيد ميكند: ماليات بر خانههاي خالي حتي در هدف اعلامي خود، يعني كنترل اجارهبها، موفق عمل نميكند و اغلب خانههاي خالي، واحدهاي بزرگ و لوكس هستند كه اساسا براي بازار اجاره ساخته نميشوند. بنابراين، فشار مالياتي بر اين خانهها تأثيري بر عرضه واحدهاي مصرفي براي مستأجران ندارد و انتظار كاهش اجارهبها از اين مسير، غيرواقعي است.
شقاقي شهري ميگويد: ماليات بر خانههاي خالي بيش از آنكه يك سياست اقتصادي موثر باشد، يك هياهوي سياسي است. او معتقد است؛ اين ماليات نه درآمد قابل توجهي ايجاد ميكند، نه بازار اجاره را سامان ميدهد و نه با اصول حكمراني دادهمحور سازگار است و اصلاح واقعي نظام مالياتي از مسير تمركز بر پايههاي ساده، شفاف و هوشمند ميگذرد؛ مسيري كه ميتواند هم درآمد دولت را افزايش دهد و هم عدالت مالياتي را تقويت كند.
ابزار تنظيم بازار يا سياستي نيمهكاره
سعيد لطفي، عضو هياتمديره اتحاديه صنف مشاوران املاك تهران در خصوص روند اجراي سياست خانههاي خالی به «اعتماد» ميگويد: سياست ماليات بر خانههاي خالي با هدف بازگرداندن واحدهاي بلااستفاده به بازار اجاره تصويب شد تا از احتكار مسكن جلوگيري شود، اما ضعف زيرساختهاي اجرايي و اطلاعات ناقص مانع تحقق اهداف اصلي اين قانون شد. به گفته لطفي، اين سياست با رويكرد تنظيمگري بازار مسكن طراحي شد، نه با نگاه درآمدزايي و هدف اصلي، افزايش عرضه واحدهاي اجارهاي و كاهش فشار بر مستاجران بود چرا كه در شرايطي كه بازار مسكن با كمبود عرضه موثر مواجه است، فعالسازي واحدهاي خالي ميتواند به تعادل نسبي قيمتها كمك كند. او تاكيد ميكند: تمركز دولت بر جنبه درآمدي اين قانون مسير سياستگذاري را منحرف ميكند و كاركرد اصلي آن را تحتالشعاع قرار ميدهد. عضو هياتمديره اتحاديه مشاوران املاك تهران معتقد است؛ اجراي موثر اين قانون بايد از نهادهاي دولتي و شبهدولتي آغاز شود. ضمن آنكه بانكها و برخي دستگاهها مالك حجم قابل توجهي از واحدهاي مسكوني هستند و بخشي از اين املاك خارج از چرخه مصرف باقي ميماند. لطفي ميافزايد: تعيين تكليف اين واحدها نقش مهمي در افزايش عرضه واقعي دارد و اعتماد عمومي نسبت به اجراي عادلانه قانون را تقويت ميكند. «سامانه املاك و اسكان؛ گلوگاه اصلي اجرا»؛ به گفته لطفي، نبود اطلاعات دقيق در سامانه املاك و اسكان مهمترين مانع اجراي ماليات بر خانههاي خالي به شمار ميرود. اين سامانه هنوز تكميل نشده و دادههاي آن پوشش كامل بازار را ندارد. بدون اطلاعات جامع از وضعيت سكونت، مالكيت و بهرهبرداري واحدها، امكان شناسايي دقيق خانههاي خالي فراهم نميشود.شناسايي خانه خالي نيازمند دادهمحوري و تحليل اطلاعات است و روشهاي سنتي يا ميداني كارايي لازم را ندارد. اين عضو اتحاديه مشاوران املاك تاكيد ميكند: تشخيص خانه خالي فرآيندي ساده نيست و نياز به همكاري چندين دستگاه دارد. اطلاعات ثبت اسناد، شهرداريها، شركتهاي آب و برق و گاز، سازمان امور مالياتي و وزارت راه و شهرسازي بايد تجميع شود تا امكان تطبيق دادهها فراهم آيد. به گفته لطفي، بدون همافزايي نهادي، آمارهاي اعلامي با خطاي بالا همراه ميشود و اجراي قانون با چالش جدي مواجه ميماند. لطفي يادآور ميشود: وجود درصدي از خانههاي خالي در هر بازار مسكن طبيعي است. در استانداردهاي جهاني، حدود سه درصد از واحدها خالي باقي ميماند تا امكان جابهجايي مستاجران و نقلوانتقال در بازار اجاره حفظ شود. او ميگويد: سياستگذار نميتواند همه خانههاي خالي را وادار به ورود فوري به بازار اجاره كند، زيرا اين رويكرد انعطاف بازار را از بين ميبرد. به گفته اين عضو هياتمديره اتحاديه، سهم خانههاي خالي در ايران به حدود ۱۰ درصد ميرسد كه رقمي بالاتر از ميانگين جهاني است و اين فاصله نشاندهنده وجود انگيزههاي سرمايهاي و احتكاري در بازار مسكن است. لطفي تاكيد ميكند: در صورت اجراي صحيح قانون و كاهش اين نسبت تا محدوده استاندارد، ادامه فشار مالياتي توجيهي ندارد و سياست بايد متوقف يا تعديل شود. لطفي با اشاره به درآمد حدود ۵۰۰ ميليارد توماني دولت از محل ماليات بر خانههاي خالي ميگويد: اين رقم در مقياس بودجه عمومي چندان قابل توجه نيست و اين آمار بهروشني نشان ميدهد هدف اصلي قانون بايد حل مساله بازار مسكن باشد، نه تامين منابع مالي دولت. قضاوت درباره تعداد خانههاي خالي بدون شفافيت روش شناسايي دشوار است، چرا كه خوداظهاري بهتنهايي مبناي قابل اتكايي محسوب نميشود و تنها تلاقي دادههاي بيندستگاهي ميتواند اعتبار اين آمارها را افزايش دهد.
هدفگذاري درست، ابزار نادرست
فرزين يزداني، كارشناس بازار مسكن معتقد است؛ سياست ماليات بر خانههاي خالي در شرايط فعلي اقتصاد ايران نهتنها به هدف اصلي خود يعني افزايش عرضه و كنترل بازار مسكن نميرسد، بلكه به دليل ضعف زيرساختها و بيثباتي اقتصادي، عملا كاركرد موثري ندارد و از ابتدا نيز قابل پيشبيني بود كه اين سياست در چنين فضايي با شكست مواجه شود. يزداني توضيح ميدهد: هدف اعلامي از اعمال ماليات بر خانههاي خالي، كاهش تعداد واحدهاي بلااستفاده و افزايش عرضه به بازار اجاره و فروش است، اما شواهد موجود نشان ميدهد اين هدف محقق نميشود. او تأكيد ميكند: مساله اصلي در بازار مسكن ايران كمبود عرضه نيست، بلكه ضعف تقاضاي موثر و ناتواني خانوارها در خريد يا اجاره مسكن است. به باور اين كارشناس حوزه مسكن، زماني كه سمت تقاضا به دليل تورم بالا، كاهش درآمد واقعي و نااطميناني اقتصادي تضعيف ميشود، فشار بر عرضه از طريق ابزار مالياتي نميتواند بازار را متعادل كند. «تشخيص خانه خالي؛ چالشي حلنشده و جدي است؟»؛ يزداني با بيان اينكه يكي از مهمترين موانع اجراي اين سياست، تشخيص واحدهاي خالي است، ميگويد: تعيين اينكه يك واحد مسكوني واقعا خالي است يا نه، خود به يك مساله پيچيده تبديل ميشود. سيستم موجود عمدتا بر خوداظهاري مالكان تكيه دارد و اين روش نه دقيق است و نه قابل اتكا. او اضافه ميكند: در نبود يك نظام اطلاعاتي شفاف و يكپارچه، مميز مالياتي ابزار موثري براي شناسايي خانههاي خالي در اختيار ندارد. همين ضعف باعث ميشود بسياري از مالكان با روشهاي مختلف، وضعيت واقعي واحدهاي خود را پنهان كنند و عملا فرآيند شناسايي با شكست مواجه شود. به گفته يزداني، برخلاف تصور عمومي، مالك از نظر اقتصادي دليلي براي خالي نگهداشتن واحد مسكوني ندارد. در شرايط عادي، فروش يا اجاره واحد مسكوني براي مالك منطقيترين گزينه است. اما ركود سنگين بازار و نبود تقاضاي موثر باعث ميشود اين تمايل به نتيجه نرسد. او توضيح ميدهد: زماني كه بازار در ركود قرار دارد و خريدار يا مستأجر توان مالي لازم را ندارد، حتي اگر مالك بخواهد واحد خود را عرضه كند، امكان تحقق اين عرضه فراهم نميشود. بنابراين خالي ماندن واحدها بيشتر ناشي از شرايط كلي اقتصاد است تا رفتار سوداگرانه مالكان. يزداني بر اين باور است كه «ماليات در اقتصاد بيثبات كار نميكند.» او تأكيد ميكند: سياستهاي مالياتي زماني ميتوانند نقش تنظيمگر ايفا كنند كه اقتصاد در وضعيت نسبتا باثبات قرار داشته باشد. در شرايطي كه اقتصاد ايران با نوسانات شديد، تورم مزمن و شوكهاي پيدرپي مواجه است، ابزار مالياتي نميتواند رفتار سرمايهگذاري را اصلاح كند. او ميگويد: ماليات زماني اثرگذار است كه اقتصاد روي ريل مشخص حركت كند و انحرافات محدود و قابل شناسايي باشند. اما در فضايي كه همه بازارها دچار آشفتگي هستند و سرمايهها براي حفظ ارزش بهصورت مداوم جابهجا ميشوند، ماليات بر خانههاي خالي عملا كارايي ندارد. به اعتقاد اين كارشناس بازار مسكن، نبود آمار دقيق يكي ديگر از نقاط ضعف جدي اين سياست است. آخرين آمار رسمي درباره تعداد خانههاي خالي به سال ۱۳۹۵ بازميگردد كه حدود دو و نيم ميليون واحد خالي اعلام ميشود. پس از آن، اطلاعات شفاف و قابل استنادي منتشر نميشود. يزداني معتقد است؛ با توجه به كاهش ساختوساز در سالهاي اخير و افزايش تعداد خانوارها، احتمالا تعداد خانههاي خالي كاهش پيدا ميكند، اما نبود داده دقيق باعث ميشود سياستگذار بدون تصوير روشن از واقعيت بازار تصميمگيري كند. يزداني با اشاره به تجربه ساير كشورها ميگويد: برخي سياستهاي مالياتي حوزه مسكن مانند ماليات بر عايدي سرمايه در كشورهايي چون ژاپن يا برخي كشورهاي اروپاي غربي اجرا ميشود و تا حدي هم موفق است. اما تفاوت اصلي در شرايط اقتصادي، نظام حكمراني و زيرساختهاي اطلاعاتي است. او تأكيد ميكند: اين كشورها از سيستمهاي اطلاعاتي دقيق، مديريت كارآمد و ساختارهاي شفاف برخوردارند و هدف دولتها بيشتر تنظيم بازار است تا جبران كسري بودجه. در حالي كه در ايران، به نظر ميرسد انگيزه اصلي دولت از اجراي اين ماليات، بيش از آنكه تنظيم بازار باشد، تأمين درآمد است.
يزداني معتقد است؛ ماليات بر خانههاي خالي در شرايط فعلي اقتصاد ايران نميتواند به اهداف اعلامي خود دست پيدا كند و تا زماني كه ثبات اقتصادي برقرار نشود، قدرت خريد خانوارها ترميم نشود و زيرساختهاي اطلاعاتي اصلاح نشوند، استفاده از ابزارهاي مالياتي در بخش مسكن نتيجهاي جز افزايش پيچيدگي بازار نخواهد داشت.