تغييرات ساختار سازماني سرمايهگذاري خارجي در ايران
موضوع سرمايهگذاري خارجي در ايران با تصويب قانون جذب و حمايت از سرمايههاي خارجي در سال 1334 آغاز شد. بر اساس ماده 2 اين قانون، هيات رسيدگي به جلب و حمايت از سرمايهگذاري خارجي در بانك ملي ايران ايجاد شد. اين ساختار تا سال 1339 به فعاليت خود ادامه ميداد كه در اين سال با هدف بهبود كارايي جايگاه آن ارتقا پيدا كرد و سطح اين ساختار به هياتي در سطح بانك مركزي و به رياست رييس كل بانك مركزي رسيد. ارتقاي ساختاري مورد اشاره حاكي از درك اهميت جذب سرمايهگذاري خارجي از سوي سياستگذاران كشور بوده است. در سال 1349 سياستگذاران كشور دريافتند كه موضوع سرمايهگذاري خارجي فراتر از اختيارات و وظايف بانك مركزي است و براي بهبود عملكرد ساختار، قانون انتقال مركز جلب و حمايت از سرمايههاي خارجي به وزارت اقتصاد را تصويب كردند كه طبق اين قانون رياست اين مركز بر عهده وزير اقتصاد يا قائممقام او بود. نكته قابل اشاره در اين مورد اين تغيير ساختار ارتقا از سطح هيات به مركز بود. درسال 1353 با توجه به سياستهاي آن موقع كه مبتني بررشد جذب سرمايههاي خارجي بود، سياستگذاران كشور به اين نتيجه رسيدند كه بروكراسي دولتي موجود در مجموعه وزارت يكي از موانع توسعه و جذب سرمايههاي خارجي است و ايجاد سازمان مستقل با اختيارات مشخص ميتواند كمك زيادي به توسعه سرمايهگذاري خارجي در ايران كند و مسووليتهاي خود را بهتر از مركزي تحت رياست وزير انجام دهد. دقيقا در اين زمان بود كه مسوولان كشور فهميدند كه انجام ماموريت جذب سرمايه خارجي به ساختار منظم و منسجمي احتياج دارد لذا بر اساس ماده 3 قانون تشكيل وزارت اقتصاد و امورد دارايي، ايجاد سازمان سرمايهگذاري و كمكهاي اقتصادي و فني ايران و تغيير نام مركز جذب حمايت از سرمايههاي خارجي به سازمان مذكور در دستور كار قرار گرفت. بر اساس اين قانون، سازمان سرمايهگذاري و كمكهاي اقتصادي و فني ايران در تيرماه سال 1354 و براي هدايت و انجام وظايف مركز جذب و حمايت از سرمايههاي خارجي تاسيس شد. مجموعه وظايف محوله به سازمان نوعا «به امور بينالملل و روابط خارجي كشور در بخش اقتصاد» مربوط است. در سال 54 اساسنامه سازمان تصويب شد و وظايف سازمان مطابق با اساسنامه تمركز و تنظيم و انجام امور مربوط به سرمايهگذاريهاي خارجي در ايران، تمركز و تنظيم و انجام امور مربوط به سرمايهگذاريهاي ايران در خارج، تمركز و تنظيم و انجام امور مربوط به اعطاي وام و اعتبار به دولتها و موسسات خارجي و بينالمللي و كمكهاي اقتصادي و فني تمركز و تنظيم و انجام امور مربوط به اخذ هرگونه وام و اعتبار از خارج بود. سازمان در حال حاضر به عنوان يكي از معاونتهاي وزارت امور اقتصادي و دارايي مشغول انجام امور محوله است. در كنار ايجاد اين ساختار، هيات رسيدگي به جذب سرمايهگذاري خارجي به عنوان نهاد سياستگذار به كار خود ادامه داد. پس از ايجاد ساختار، ثبات نسبي سياسي سرمايهگذاري خارجي افزايش يافت و طي اين دوران شاهد حضور و افزايش سرمايههاي كشور امريكا در صحنه اقتصادي كشور هستيم. با گذشت زمان سرمايههاي خارجي افزايش يافت و در دوره رونق نفتي (57-1352) به حداكثر رسيد. بيشتر سرمايهگذاريها، مربوط به ماشينآلات صنعتي و ساير ابزار و ماشينآلات بود. در زمينه انتقال تكنولوژي ناشي از سرمايههاي خارجي بايد گفت طي سالهاي ۱۳۴۵ تا ۱۳۵۶، ۲۸ درصد موارد سرمايهگذاري خارجي با انتقال دانش فني همراه بوده است، در3/9 درصد موارد حق امتياز اعطا شده بود، در 9/14 درصد موارد سرمايهگذاري خارجي به قصد ساختن تاسيسات انجام شده بود در 8/13 درصد به ايرانيان نمايندگي انحصاري داده بودند، در 7/9 درصد موارد سرمايهگذاري همراه با رفع مشكلات فني ايران بود و در7/6 درصد موارد سرمايهگذاري، كادر فني تخصصي به كشور داده ميشد. طي سالهاي 57-1334 يعني بعد از تصويب قانون جلب و حمايت سرمايههاي خارجي مجموعا مبلغ 268/36 ميليون ريال سرمايه خصوصي تحت عنوان قانون مذكور به ايران وارد و ثبت شده است. با احتساب نرخ ارز 75 ريال، طي 23 سال 6/483 ميليون دلار سرمايه خارجي خصوصي وارد كشور شد. يعني بهطور متوسط سالانه 21 ميليون دلار. بعد از پيروزي انقلاب شكوهمند اسلامي، فرار سرمايهداران به خارج از كشور، خروج مقادير قابل توجهي سرمايه از كشور، بدهي صاحبان صنايع به سيستم بانكي، اختلال در واردات و صادرات، مناسبات متشنج كارفرمايان و كارگران در محيطهاي صنعتي، بحران صنعتي را با همه ابعاد اقتصادي و اجتماعي و سياسي آن پيش روي دولت وقت قرار داده بود. درچنين شرايطي دولت چارهاي جز ملي كردن صنايع و بانكها نداشت. بنابراين با تدوين قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و دولتي كردن اكثر فعاليتهاي اقتصادي، محدوديت عمدهاي جهت جلب سرمايه خارجي ايجاد شد. اين موانع تا برنامه اول توسعه ادامه داشت. در اين قانون، جذب تسهيلات اعتباري خارجي (ميانمدت و بلندمدت) كه پس از پيروزي انقلاب به دليل گرايش عمومي مخالفت با سرمايهگذاري خارجي متوقف شده بود مورد نظر قرار گرفت. در طول همين برنامه بود كه شركت سرمايهگذاريهاي خارجي ايران براي مديريت سرمايهگذاريهاي ايران در خارج بر اساس قانون مجلس شكل گرفت. با وجود اينكه شركت تجديدالتاسيس تحت پوشش سازمان بود ولي به نوعي حركت در جهت ايجاد ساختارهاي موازي در امر سرمايهگذاري خارجي به شمار ميآمد. در برنامه دوم روشهاي متنوعتر سرمايهگذاري خارجي در قالب بيع متقابل، فاينانس، سرمايهگذاري مشترك با بنگاههاي داخلي مورد توجه قرار گرفت. در طول اين برنامه با تصويب اساسنامه شركت سرمايهگذاريهاي خارجي ايران دو نهاد مستقل پيگير موضوع سرمايهگذاري خارجي شدند كه اين اقدام يكي از نكات منفي آن زمان به شمار ميرود. در سال 1376 اساسنامه اين شركت مورد تصويب قرار گرفت و طبق اساسنامه مذكور سرمايهگذاري در قالب همكاري مشترك با اشخاص حقيقي و حقوقي در همه زمينههاي توجيهپذير اقتصادي نظير صنعت، معدن، انرژي، ارتباطات، مخابرات، بانكداري و... درخارج از كشور و مديريت اين سرمايهگذاريها، توسعه همكاريهاي اقتصادي با بيشتر كشورهاي جهان در قالب اجراي پروژههاي سرمايهگذاري مشترك، با توجيهپذيري اقتصادي در سطح دولتها، ارايه تسهيلات و خدمات مالي و اعتباري به متقاضيان در چارچوب قوانين و استانداردهاي ايفيك و قابليتهاي اقتصادي طرح مورد نظر، ايجاد اطمينان در سرمايهگذاران ايراني براي حضور در عرصههاي جهاني با ارايه خدمات مشاورهاي و نيز حمايتهاي مالي از طريق اعطاي تسهيلات و هدايت و راهنمايي سرمايهگذاران خارجي، به ويژه شركتهاي سرمايهپذير براي حضور دربخشهاي مختلف و داراي توجيه اقتصادي ايران، از طريق ارايه خدمات مشاورهاي و نيز بسترسازي مناسب، در چارچوب قانون تشويق و حمايت از سرمايهگذاران خارجي مصوب مجلس شوراي اسلامي از وظايف اين شركت شد. با تطبيق وظايف شركت با سازمان، موازيكاري ناشي از تعدد ساختارها به خوبي نمايان ميشود. در طول سالهاي برنامه سوم دو اتفاق ديگر در خصوص ساختارهاي سرمايهگذاري در كشور افتاد كه هر دو اتفاق آسيبهاي زيادي به كشور زد. اولين اتفاق در سال 1377 بود كه وظايف امور بينالملل وزارت امور اقتصادي و دارايي به سازمان سرمايهگذاري منتقل شد. انتقال وظايف غيرتخصصي به سازمان كه نهادي تخصصي بود باعث گم شدن رسالت اصلي سازمان در بين فعاليتهاي غيرتخصصي شد. اتفاق دوم در سال 1378 رخ داد كه بنابر آن مسووليت صدور خدمات فني و مهندسي به سازمان توسعه تجارت وزارت بازرگاني وقت منتقل شد كه اين مساله را نيز ميتوان جدا شدن بخشي از وظايف تخصصي سازمان سرمايهگذاري به حساب آورد. رويكرد بسياري از كشورهاي موفق در امر سرمايهگذاري خارجي نظير برزيل نشان ميدهد كه نهاد حمايتكننده از سرمايهگذاري خارجي و توسعه صادرات يك نهاد واحد است. اين وحدت موجبات سياستگذاري و به تعاقب آن اجراي موفقتر خط مشيهاي دولت را فراهم ميآورد. از ويژگيهاي برنامه چهارم مرتبط با سرمايهگذاري خارجي ميتوان به تلاش براي ايجاد ارتباط ميان بخشهاي مختلف اقتصادي با امر جذب سرمايه خارجي اشاره كرد. همچنين در سال 81 با تصويب قانون و آييننامه تشويق و حمايت سرمايهگذاري خارجي (فيپا) فضاي قانوني جذب سرمايهگذاري خارجي واضحتر شد. در طول برنامه چهارم اتفاق ناگوار ديگري در عرصه ساختار سرمايهگذاري خارجي افتاد كه بر اساس آن كميسيونهاي مشترك كه در سازمان متمركز بودند با تشكيل معاونت اقتصادي به وزارت خارجه منتقل شدند كه اين مساله موجب تضعيف جايگاه سازمان شد. در طول سالهاي برنامه چهارم توسعه اتفاقات ديگر درحوزه ساختار سازماني سرمايهگذاري خارجي افتاد. ايجاد ستادهاي سرمايهگذاري ملي و استاني بر اساس قانون اصل 44 و ايجاد مراكز خدمات سرمايهگذاري استاني بر اساس مصوبه هيات وزيران از جمله اين اتفاقات بودند. ايجاد ستادها و مراكز استاني را ميتوان به نوعي حركت به سوي غيرمتمركزسازي برخي فعاليتهاي جذب سرمايهگذاري خارجي حساب آورد كه البته تفاوت چشمگيري با كشورهاي منتخب مورد مطالعه وجود دارد. در طول برنامه پنجم بر اساس آييننامه اجرايي ماده 7 قانون اصلاح برخي از مواد برنامه چهارم و اجراي سياستهاي كلي اصل 44، مسووليت اطلاعرساني و هماهنگي با دستگاههاي اجرايي جهت بهبود رتبه جهاني كسب و كار كشور به عنوان يكي از وظايف تخصصي بر عهده سازمان گذاشته شد. اين تكليف چون در حوزه وظايف تخصصي سازمان قرار ميگيرد اتفاق ميموني به شمار ميرود. در قانون برنامه پنجم توسعه به ايجاد پنجره واحد به عنوان يكي از تكاليف سازمان اشاره شده است كه اين مساله ميتواند مشكلات عدم هماهنگي دستگاههاي همكار در امر سرمايهگذاري خارجي را رفع كند. اتفاق ديگري در عرصه ساختار سرمايهگذاري خارجي در سال 1390 افتاد كه طبق آن دبيرخانه هيات مقرراتزدايي به سازمان منتقل شد. از آن جهت كه وجود اين هيات در سازمان ميتواند مشكلات عرصه سرمايهگذاري خارجي را راحتتر حل كند، اين اتفاق نيز خوب است و اميد آن ميرود كه نقش مهمي در آينده سرمايهگذاري خارجي ايران ايفا كند.
٭كارشناس اقتصاد صنعتي