معماي يارانه پنهان در بودجه

‌همزمان با تدوين بودجه سال 1398 بحث بي‌ساماني يارانه‌هاي پرداختي دولت و سهم قابل توجه يارانه پنهان در آن مجددا از سر گرفته شده است. بر اساس گزارش محمدباقر نوبخت، رييس سازمان برنامه و بودجه سالانه مبلغي حدود 934 هزار ميليارد تومان يارانه پنهان در اقتصاد توزيع مي‌شود؛ در حالي كه ترديدهاي فراواني در مورد اصابت اين مبلغ به گروه‌هاي هدف وجود دارد. در شرايط كنوني كه اقتصاد ايران افزايش توامان قيمت ارز و شدت تحريم‌ها را تحمل مي‌كند، شفاف‌سازي اين ارقام و بررسي دقيق در نحوه تأمين و توزيع آنها مي‌تواند در اتخاذ سياست‌هاي راهبردي صحيح بسيار كارگشا باشد. بايد توجه داشت كه بودجه صرفا سياهه ساده دخل و خرج دولت نيست، بلكه آينه‌اي از وضعيت نهادي، توسعه‌اي، ساختاري و درجه ثبات اقتصاد كشور است. بنابراين، بررسي‌هاي دقيق آن كه منجر به انضباط مالي دولت شود تا حد زيادي مي‌تواند به كاهش تنگناهاي موجود و همين‌طور بهبود عملكرد ساير بخش‌هاي اقتصاد نيز منجر شود.

يارانه بر اساس هدف و نحوه پرداخت، لحاظ شدن يا نشدن در بودجه دولت و برخي مسائل ديگر تعاريف و دسته‌بندي‌هاي متعددي دارد. يكي از اهداف دولت‌ها براي پرداخت يارانه به كارگيري صحيح منابع و امكانات كمياب كشور است. هدف ديگر، جلوگيري از نوسان زياد قيمت‌ها و توزيع مناسب و عادلانه درآمدها است. بحث يارانه در واقع نوعي كمك مالي يا امتياز اقتصادي به موسسات خصوصي، خانوارها يا واحدهاي دولتي است كه در قالب پرداخت‌هاي مستقيم و غيرمستقيم صورت مي‌گيرد. آن دسته از يارانه‌هايي كه در بودجه كشور محاسبه مي‌شوند و منابع و مصارف آنها مشخص است، يارانه آشكار ناميده مي‌شوند. در حالتي كه اگر كالا يا خدمتي از سوي دولت مورد حمايت قرار بگيرد، اما هزينه‌هاي اين حمايت در حساب‌هاي پرداخت يارانه منعكس نشود، يارانه پنهان است. كالاهايي نظير دارو كه كمك‌هاي دولت باعث واردات ارزان‌تر آن مي‌شود اما عملا به طور مستقيم در بودجه دولت لحاظ نمي‌شود در اين دسته هستند. اين نوع يارانه، در اقتصاد ايران به خصوص از زماني كه شكاف زيادي بين نرخ ارز رسمي با نرخ واقعي آن ايجاد شد، ابعاد گسترده‌اي يافته است. بديهي است نسبت يارانه پنهان كالاهايي مانند حامل‌هاي انرژي و كالاهاي اساسي وارداتي به يارانه نقدي با افزايش قيمت ارز در ماه‌هاي گذشته افزايش چشمگيري داشته است.

اتلاف انرژي

انرژي يكي از كالاهاي مهمي است كه به دليل تفاوت قيمت فروش در داخل و قيمت جهاني آن از يارانه پنهان برخوردار مي‌شود. طبعا هر چه تفاوت قيمت داخل و خارج بيشتر شده و ميزان مصرف حامل انرژي نيز افزايش يابد، ميزان يارانه پنهان پرداخت شده نيز بيشتر مي‌شود. كالاهاي استراتژيك و پرمصرفي چون نفت، گاز، برق و بنزين مجموعا بيشترين سهم از يارانه پنهان را به خود اختصاص مي‌دهند. در طول ساليان مختلف قيمت پايين انرژي به همراه رشد سطح عمومي قيمت‌ها سبب شده قيمت نسبي اين كالاها پايين بماند و خانوار و بنگاه سبد كالايي خود را براساس اين علامت‌دهي شكل دهند؛ به گونه‌اي كه نه‌تنها فاصله زيادي بين قيمت انرژي در ايران و قيمت جهاني آن ايجاد شده، بلكه ميزان مصرف خانوارهاي ايراني نيز از متوسط سطح جهاني افزايش چشمگيري پيدا كرده است.

براي قيمت بنزين بر اساس نرخ‌هاي منطقه‌اي (فوب خليج فارس)، معادل 52 تا 54 سنت با فرض نرخ ارز 10 هزار تومان، نرخي بيش از 5 هزار تومان بايد در نظر گرفت. با شرايط كنوني دولت حدود 4200 تومان يارانه پنهان به مصرف‌كنندگان بنزين مي‌پردازد. بروز چنين شكافي باعث افزايش تقاضاي داخلي براي انرژي شده كه هم به دليل آلودگي، تاثيرات منفي بر محيط زيست و سلامت افراد دارد و هم خالص صادرات كشور را كاهش داده و درآمد ارزي دولت را كمتر مي‌كند. همين شكاف قيمت علت جذابيت قاچاق سوخت به خارج از مرزهاي كشور شده است؛ به گونه‌اي كه گفته مي‌شود روزانه بيش از 10 ميليون ليتر (بيش از 10 درصد كل مصرف روزانه) بنزين از كشور به خارج قاچاق مي‌شود. وضعيت حامل‌هاي انرژي ديگر مانند برق نيز وضع نسبتا مشابهي دارد.

شيوه توزيع

جدا از ميزان بالاي يارانه پنهان، بحث توزيع آن نيز از ديگر مسائل مهم در نظام يارانه‌ها به شمار مي‌رود. خطايي كه معمولا در مورد تخصيص يارانه رخ مي‌دهد، شناسايي نامناسب گروه هدف است كه يا عده‌اي خارج از اين چتر حمايتي مي‌مانند يا افرادي كه در گروه هدف نيستند به اشتباه وارد اين چتر حمايتي مي‌شوند؛ لذا بايد در ارايه يارانه‌ها رويكردي اتخاذ شود كه خطاي تخصيص و توزيع به حداقل ممكن برسد. با وجود اهدافي چون تامين عدالت اجتماعي و اقتصادي كه از پرداخت يارانه دنبال مي‌شود، در عمل تنها بخش كوچكي از رفاه و مطلوبيت حاصل از اين منابع مالي به اقشار كم‎درآمد اختصاص مي‌يابد. افراد كم‌درآمد سوخت، برق و بطور كلي انرژي كمتري نسبت به خانوارهاي پردرآمد مصرف مي‌كنند و برآوردهاي مختلف حاكي از آن است كه دهك دهم درآمدي ٢٥-١٧ برابر بيش از دهك يكم درآمدي از يارانه حامل‌هاي انرژي بهره‌مند مي‌شوند كه اين دقيقا با اصل عدالت اجتماعي- كه از مباني اساسي تخصيص يارانه است- مغايرت دارد.

افزايش قيمت انرژي به دليل آنكه نهاده توليد است، سبب افزايش هزينه توليد و به تبع آن فشار به قيمت محصولات مي‌شود. از آنجايي كه ميزان تورم براي دهك‌هاي پايين درآمدي بيشتر است، نگراني در مورد فشار تورم در وضعيت پيچيده كنوني قابل درك است. اما اين نگراني نبايد مانع ايجاد اصلاحات در نحوه و ميزان پرداخت يارانه‌ها شود، چرا كه ادامه روند فعلي تبعات جبران‌ناپذيري براي اقتصاد و جامعه به دنبال دارد. افزايش شوك‌هاي مكرر به اقتصاد، قاچاق، گسترش بي‎عدالتي و فقر عمومي، آلودگي محيط زيست و ضعف دولت در اجراي طرح‌هاي نيمه‌تمام يا طرح‌هاي حمايتي مهم‌ترين اثرات مخرب ادامه روند فعلي است.

تجربيات كشورهاي ديگر از جمله در جهان توسعه‌يافته در اين زمينه نشان مي‌دهد كه رفع فقر از طريق سه نظام پرداخت‌ها، ماليات‌ها و نظام تامين اجتماعي صورت گرفته است. در اين كشورها نظام پرداخت‌ها و نظام ماليات‌ها مكمل يكديگر هستند و بخش عمده مشكلات در زمينه فقر و شكاف طبقاتي را حل مي‌كنند. بنابراين، براي حداقل كردن آسيب‎هاي احتمالي به اقشار آسيب‌پذير به دليل افزايش قيمت‌ها حتما برنامه‎هاي مكمل حمايتي بايد در دستور كار قرار بگيرد.

بدون ترديد، اداره اقتصاد به روش «از امروز به فردا» ما را از وضعيت تعادل پايدار دور خواهد كرد. وضعيت موجود معلول چند عاملي اقتصاد و سياست است كه به اجماع فراگير بر سر ضرورت اصلاح نياز دارد. پرش‌هاي قيمتي مكرر متغيرهاي كليدي و فضاي اقتصادي بي‌ثبات منجر به بي‌اعتمادي افكار عمومي نسبت به آينده اقتصاد كشور شده است. در گام نخست همراه كردن افكار عمومي از طريق شفاف‌سازي مزاياي بلندمدت و پايدار اصلاح نظام يارانه بسيار حائز اهميت است. اصلاح نظام يارانه‌ها استراتژي‌ها و برنامه‌هاي كارشناسي‌شده دقيق و بلندمدتي مي‌طلبد. پياده كردن راهكارهاي بلندمدت مستلزم شكل‌گيري عزم مشترك درباره چيستي مشكلات راهبردي اقتصاد كشور و همچنين راه‌حل‌هاي آنهاست.

آن دسته از يارانه‌هايي كه در بودجه كشور محاسبه مي‌شوند و منابع و مصارف آنها مشخص است، يارانه آشكار ناميده مي‌شوند. در حالتي كه اگر كالا يا خدمتي از سوي دولت مورد حمايت قرار بگيرد، اما هزينه‌هاي اين حمايت در حساب‌هاي پرداخت يارانه منعكس نشود، يارانه پنهان است.