كليات اصلاح ساختار بودجه در شوراي عالي هماهنگي اقتصادي تصويب شد
فرصت طلايي اصلاحات
حبيب آرين
در فصل قبلي تحريم، لزوم قطع وابستگي اقتصاد ايران به نفت بر همگان روشن شد. اما همين كه تحريم‌ها رفع و راه درآمدهاي نفتي بار ديگر باز شد هر آنچه بافته شده بود را پنبه كرد. روز 20 فروردين ماه سازمان برنامه و بودجه از طرح مقدماتي برنامه اصلاح ساختار بودجه رونمايي كرد. همچنين بر اساس اعلان سازمان برنامه و بودجه برنامه مقدماتي اصلاح ساختار بودجه در شوراي هماهنگي اقتصادي سران قوا بررسي مي‌شود. اگرچه در پايان تير ماه امسال مهلت 4 ماهه رهبر انقلاب براي اصلاح ساختار بودجه به پايان خواهد رسيد. رهبري يك بار اواخر سال 97 به موضوع اصلاح ساختار بودجه اشاره كردند همچنين در سال جاري نيز ايشان با عبارت قطع بند ناف بودجه از فروش نفت خام، بحث قطع وابستگي به درآمدهاي ارزي ناشي از فروش نفت خام را بار ديگر مطرح كردند. با توجه به شرايط خاص كشور و كژكاردي نهاد‌هاي پيشين، نهاد تازه‌اي به نام شوراي عالي هماهنگي اقتصادي مسووليت اصلي بررسي مواد اصلاح بودجه را بر عهده گرفته است. اين در حالي است كه نهاد‌هاي قانونگذار پيش از اين نتوانستند، سياست‌هاي اصلاحي كه بخش جدايي‌ناپذير اصلاح بودجه است را به پيش برانند. شيوه بودجه‌نويسي و نقش ذي‌نفعان در فرآيند آن همچنين نشان‌دهنده اين واقعيت است كه بهره‌وري مناسب از اين مسير حاصل نمي‌شود. نكته اساسي ديگر بازگشت‌پذيري سياست‌هاي اصلاحي بوده كه در ساليان گذشته اتخاذ شده است. اينها نشان مي‌دهد چرا با وجود مخالفت برخي از رسانه‌هاي اصولگرا با شوراي عالي هماهنگي اقتصادي اين شورا بايد با توجه به ابعاد اجرايي، اقتصادي و سياسي اصلاح بودجه، هدايتگر اصلي آن باشد.
اين در حالي است كه در جلسه روز گذشته شوراي عالي هماهنگي اقتصادي سران سه قوه به رياست رييس‌جمهور و با حضور ساير اعضا، جمع‌بندي كميته‌هاي كارشناسي از چارچوب‌هاي كلي و محورهاي كلان اصلاح ساختار بودجه ارايه شد.در اين جلسه جمع‌بندي كميته‌هاي كارشناسي از چارچوب‌هاي كلي و محورهاي كلان اصلاح ساختار بودجه ارايه شد. اين اصلاحات مبتني بر برنامه‌هاي اقتصاد مقاومتي و سياست‌هاي كلي ابلاغي مقام معظم رهبري در موارد ذي‌ربط و همچنين اصلاحات اساسي مورد نياز براي كاستن وابستگي بودجه كشور به درآمدهاي نفتي و ثبات اقتصادي تنظيم شده است.كليات اصلاح ساختار بودجه در 4 محور اساسي شامل درآمدزايي پايدار، هزينه‌كرد كارا، ارتقاي ثبات، توسعه و عدالت و اصلاحات نهادي و نظام بودجه‌ريزي به تصويب رسيد.سران سه قوه و اعضاي جلسه با تصويب كليات ياد شده موافقت و مقرر كردند موضوعات اولويت‌هاي اصلاح ساختار در چارچوب طرح كلي در دستور كار جلسه آتي قرار گيرد.
چه مواردي اصلاح مي‌شود
در برنامه اصلاح ساختار بودجه عناوين كلي 4گانه اصلاح نهادي بودجه، هزينه‌كرد كارا، درآمدزايي پايدار و ثبات‌سازي اقتصاد كلان و توسعه پايدار در قالب يك‌سري برنامه‌هاي اجرايي مطرح شده است. مهم‌ترين موارد ذكر شده در برنامه تدوين شده از سوي دولت عبارت‌اند از تاسيس بانك توسعه، اصلاح فرآيند تصويب بودجه در مجلس، اصلاح يارانه كالاهاي اساسي، اصلاح قيمت حامل‌هاي انرژي و تجديد نظر در معافيت‌هاي مالياتي به همراه اعمال پايه‌هاي مالياتي جديد. قسمت مهمي از اين پيشنهادها حالت كوتاه‌مدت داشته و بايد در سال 98 به اجرا برسند. اما شايد بتوان اساسي‌ترين محور اين اصلاحات را كاهش وابستگي به درآمدهاي نفتي به حساب آورد. از آن رو كه اقتصاد ايران گرفتار سلطه نفت و نوسان‌هاي بالاي قيمت نفت است بخش مهمي از مديريت اقتصاد كلان به كنترل اثرات اين نوسان‌ها و جلوگيري از انتشار آنها به متغيرهاي اقتصاد كلان مربوط مي‌شود. نوسان درآمدهاي نفتي دليل نوسان ديگر متغيرهاست اما براي سياستگذار توجيه مناسبي نيست. برعكس سياستگذار بايد در قبال ناتواني‌اش در دفع اثرات اين نوسان‌ها پاسخگو باشد. اينكه مديريت خوب يا بد را به چه نهادي نسبت دهيم، ساده نيست. اما مرور تجربه اصلاح قيمت بنزين در سال گذشته، نشان داد كه نه تنها دولت رغبتي براي پيش بردن اين سياست نداشت همچنين تمام طرح‌هاي اصلاحي براي بنزين به ديوار بلند مخالفت ذي‌نفعان برخورد كرد. البته اين نكته ضروري است در نهايت اين مجلس است كه بايد اين تغييرات را به قانون بدل كند و شايد بتوان جلسه امروز نوبخت با نمايندگان مجلس را ذيل همراهي مجلس با اصلاح بودجه تلقي كرد و اين دولت است كه به عنوان قوه مجريه بايد موارد آن را به اجرا بگذارد.
خطر بازگشت
دسترسي اقتصاد ايران به درآمدهاي نفتي براي دومين بار در دهه 90 سخت شد. در تجربه اول، سهم نفت در بودجه كاهش يافت اما با بازگشت دسترسي به درآمدهاي نفتي، بار ديگر وضعيت سابق حاكم شد و بودجه به رنگ نفت درآمد. اين در حالي است اگر سياست‌هايي كه براي جبران كسري بودجه اتخاذ مي‌شوند، قابليت بازگشت داشته باشند، نمي‌توان از فرصت طلايي اصلاحات استفاده كرد. از اين رو در اين مواقع بايد سياست‌هايي به كار گرفته شوند كه قابليت بازگشت در زمان وفور درآمدهاي نفتي را نداشته باشند. اين موضوع نشان مي‌دهد كه شوراي عالي هماهنگي اقتصادي، نقش ويژه‌اي در آغاز و امتداد اين فرآيند خواهد داشت.
همراهي عمومي يك بار براي هميشه
ملاحظات سياسي نيرو‌هاي درگير در اصلاحات همچنين تجربه تاريخي مردم در به ثمر نرسيدن سياست‌هاي اصلاحي اين مخاطره را ايجاد مي‌كند كه اين اصلاحات با همراهي عمومي كمتري همراه شود. بخشي از اين مخاطره را مي‌توان در آرايش نفتي اقتصاد ايران نيز جست‌وجو كرد. يعني هميشه مجموعه افراد انتظار دارند كه از بالا اتفاقاتي بيفتد كه وضع اقتصادي آنها بهتر شود. سابقه اين موضوع به تاريخ ورود نفت به اقتصاد ايران بازمي‌گردد. قبل از انقلاب نيز با اتكا به درآمدهاي نفتي چندين طرح توسعه‌اي مطرح شده بود. اين توسعه آمرانه از بالا در طول تاريخ باعث شده تا بخش بزرگي از مردم براي خود سهمي از اين اصلاحات قائل نباشند و در عين حال اين انتظار براي آنها شكل بگيرد كه تنها يك نهاد مركزي وظيفه اصلاحات را بر عهده بگيرد. بر اين اساس اقناع عمومي و همراهي مردم با اين اصلاحات يك ضرورت محسوب مي‌شود. همچنين اين اصلاحات زماني تداوم خواهد يافت كه رابطه‌اي برد- برد ميان مردم و سياستگذار شكل بگيرد. در اين راستا دولت بايد محيطي را فراهم كند كه در آن حقوق مالكيت، فضاي كسب‌وكار و ثبات اقتصاد كلان مديريت شود و مردم بتوانند به راحتي فعاليت اقتصادي داشته باشند و كسب درآمد كنند. در كنار آن نيز دولت بتواند ماليات‌ستاني كند و دوباره براي رفاه همان مردم خرج شود.
منابع به كدام سو هدايت شود
به هنگام وفور درآمدهاي نفتي، هزينه‌هاي اضافي و تعهداتي براي دولت به وجود مي‌آيد كه هنگام كاهش درآمدهاي نفتي نيز قابل حذف نيستند. شايد مهم‌ترين اقدامي كه در بازه كوتاه‌مدت در برنامه سازمان برنامه ديده مي‌شود، بازسازي ساختار صندوق توسعه ملي است. بر اساس نظر كارشناسان سازمان برنامه، نهاد ثبات‌سازي بايد از درآمدهاي نفتي محافظت كند تا با افزايش درآمدهاي نفتي در آينده، بار ديگر اقتصاد ايران به بيماري هلندي دچار نشود كه اين نهاد ثابت‌ساز، صندوق توسعه ملي است. اين كار از طريق اصلاح اساسنامه صندوق صورت مي‌گيرد. طرح مذكور در ميان‌مدت در نظر دارد با ايجاد درآمدهاي پايدار از طريق اصلاح نظام مالياتي و نظام فروش حامل‌هاي انرژي، كوچك‌سازي مخارج دولت و بخش عمومي و اجراي اصلاحات جهش كاهش كسري بودجه ساختاري، بودجه جاري را از درآمدهاي نفتي مستقل كند.
ذي نفعان
يكي از مشكلات اساسي در سياستگذاري‌ها، نزاع شديد ذي‌نفعان است؛ نزاعي كه رقابت‌هاي سياسي آن را مخرب‌تر و آسيب‌پذيرتر مي‌كند. اگرچه اصلاح آرايش نيروي‌هاي داراي قدرت و بازيگري آنها را بايد در سپهر ديگري از اقتصاد يعني سپهر سياسي و جامعه مدني جست‌وجو كرد اما آتش اين تنازع به زمين اقتصاد ايران كشيده شده است و حالا كه اصلاحات در جنگ اقتصادي يك ضرورت اساسي محسوب مي‌شود، ناكارآمدي اين رقابت‌ها بيش از گذشته آشكار شده است. با اين وجود مي‌توان از شرايط كنوني به عنوان يك فرصت تاريخي نام برد زيرا عملا گروه‌هاي ذي‌نفع حداقل در برخي از حوزه‌هاي اقتصادي نمي‌توانند مثل گذشته نفوذ داشته باشند همچنين شوراي عالي هماهنگي اقتصادي اين نزاع را كنترل و به سمت تصميمات اساسي هدايت كند.
گزيده
كليات اصلاح ساختار بودجه در 4 محور اساسي به تصويب رسيد.
اين اصلاحات مبتني بر برنامه‌هاي اقتصاد مقاومتي و سياست‌هاي كلي ابلاغي مقام معظم رهبري در موارد ذي‌ربط و همچنين اصلاحات اساسي مورد نياز براي كاستن وابستگي بودجه كشور به درآمدهاي نفتي و ثبات اقتصادي تنظيم شده است.