تدوين «قانون آب» (1399)، با كدام صلاحيت ؟؟؟
خليل كلانتري| علي اسدي
از وزارت محترم نيرو به دليل تدوين قانون آب و گذاشتن آن در معرض نقد عمومي قبل از طي فرآيند تصويب كمال تشكر را داريم. اينجانبان بيش از يك دهه است كه با كمك گروهي از همكاران دانشگاه تهران و دانشجويان دكترا به‌طور متمركز روي مسائل مختلف آب در كشور مطالعه و تحقيقات و رساله‌هاي دكتراي متعددي را تدوين كرده‌ايم كه آخرين مورد آن رساله دكترا در زمينه نظام حقوقي حكمراني آب بود كه در مهرماه 1399 دفاع شد. انتشار ويرايش نخست «قانون آب» (1399) كه توسط دفتر برنامه‌ريزي كلان آب و آبفاي وزارت نيرو منتشر شده، فرصتي را فراهم كرد كه نكاتي در اين خصوص مطرح كنيم.
1) بر اساس گزارش «قانون آب (1399)»، اين قانون با همكاري و مشاركت بيش از 190 سازمان، فرد و سمن تهيه شده است كه حتي يك مورد از اين سازمان‌ها و سمن‌ها در حوزه كشاورزي فعاليت نمي‌كنند و فاقد تخصص و صلاحيت لازم در اين حوزه هستند و در اين ميان تنها از مشاوره‌هاي چند نفر از اساتيد بخش عمراني آب بهره گرفته شده است كه آنها هم جزو تهيه‌كنندگان اصلي اين قانون نبوده‌اند. بنا بر گزارش‌هاي متعدد وزارت نيرو 90 تا 92 درصد آب كشور در بخش كشاورزي مصرف مي‌شود (البته ادعايي كه هرگز قابل اثبات نيست)، اما با فرض صحيح بودن چنين آماري چگونه قانوني براي آب كشور تدوين مي‌شود كه حتي يك مورد از موسسات و نهادهاي مرتبط با بخش كشاورزي يا دانشكده‌هاي كشاورزي و حتي افراد متخصص در حوزه كشاورزي كشور در تدوين آن به مشاركت گرفته نشده‌اند؟
2) به نظر مي‌رسد هنوز وزارت نيرو بر اين باور است كه مشكل آب در كشور با تفكرات سازه‌اي قابل حل است كه تدوين قوانين را نيز به اين موسسات واگذار كرده است. نبايد فراموش كرد كه تفكر سازه‌اي و سخت‌افزاري در مديريت منابع آب، اين بخش را به شدت با مشكل مواجه كرده است. واقعيت اين است كه اين كشور بيش از آنكه با بحران آب مواجه باشد با بحران مديريت آب مواجه شده است. تركيب موسساتي كه در تدوين قانون آب نقش اصلي را به عهده داشته‌اند تا چه حد صلاحيت تدوين قانوني را دارند كه يك موضوع سياستگذاري حكمراني است نه سدسازي يا كانال‌كشي. چگونه است كه يك موسسه فعال در حوزه عمران محوريت تدوين چنين قانون سرنوشت‌سازي را به عهده گرفته است كه به موضوع امنيت غذايي در كشور مربوط مي‌شود؛ موسسه‌اي كه فاقد كمترين تجربه و تخصص در اين زمينه است.
3) جهت‌گيري كلي و روح حاكم بر اين قانون نشان مي‌دهد كه اين قانون درصدد انتقال بيشتر آب از بخش كشاورزي به بخش‌هاي ديگر و كوچك‌تر كردن بخش كشاورزي است. انتقال آب بين حوضه‌اي نيز با همين رويكرد مدنظر قرار گرفته است. ماده 18 اين قانون تصريح مي‌كند كه «انتقال آب بين حوضه‌هاي آبريز درجه دو صرفا براي كمبود نياز آب شرب و بهداشت انسان و در راستاي تضمين حق دسترسي به آب، مشروط به اجراي راهكارهاي مديريت مصرف در حوضه مقصد و تنها در صورت تامين كليه نيازهاي اساسي حوضه مبدا در شرايط موجود و آتي مبتني بر الزامات آمايش سرزمين و وجود توجيهات فني، اقتصادي، اجتماعي و محيط‌زيستي، پس از تصويب شوراي عالي آب، مجاز است...». سوال اين است كه تامين نيازهاي اساسي را چه كسي تعيين خواهد كرد؟ آيا تفسير و اجراي اين ماده در اختيار وزارت نيرو و صدور راي به ضرر بخش كشاورزي و به‌طور نامحسوس زمينه كوچك‌سازي بخش كشاورزي را فراهم نخواهد كرد؟
4) تبصره 1 ماده 19، تركيب كميسيون تعيين تكليف حقابه‌ها براي 4 ميليون بهره‌بردار بخش كشاورزي را به شيوه‌اي تعيين كرده است كه در آن نمايندگان بخش كشاورزي و جامعه محلي هيچ نقشي ندارند و تنها يك نفر معتمد و مطلع محلي، آن هم به عنوان ناظر و بدون حق راي در اين كميسيون شركت مي‌كند. آيا عدم جلب مشاركت جامعه محلي و كشاورزان قادر خواهد بود كه مديريت منابع آب كشور را (كه به اعتبار گزارش‌هاي وزارت نيرو بيش از 90 درصد آب را در اختيار دارند)، سامان دهد؟
5) مبادله حقابه‌ها و پروانه‌هاي بهره‌برداري و بازار مبادله آب از موضوعات مورد علاقه وزارت نيرو كه در اين قانون هم به آنها پرداخته شده است. اين موضوع قبلا نيز به اطلاع وزارت محترم نيرو رسيده است كه يك تيم مطالعاتي در دانشگاه تهران پس از انجام مطالعات مختلف در زمينه مشكلات آب در كشور به ويژه مبادله آب و انتقال بين‌بخشي آن «ايده ايجاد بانك آب» به عنوان مناسب‌ترين راهكار مديريت منابع آب كشور را مطرح كرده و از سوي دانشگاه در هفته پژوهش در سال 1393 به عنوان ايده برتر انتخاب شد. پيرو طرح اين ايده، مكاتبات متعددي با وزارتخانه‌هاي ذي‌ربط و حتي وزير محترم قبلي نيرو (در سال 1394) انجام شد كه بدون پاسخ باقي ماند و در نهايت موضوع از طريق معاون اول محترم رياست‌جمهوري پيگيري شد كه حاصل آن ارجاع نامه از طرف معاون اول محترم رييس‌جمهور به وزير محترم نيرو بود (نامه شماره 132355 مورخ 8/10/1397)، (كه متاسفانه هنوز هم بدون پاسخ باقي مانده است). به دنبال اين مكاتبات دو جلسه در وزارت نيرو، يكي در دفتر سرمايه‌گذاري و تنظيم مقررات بازار آب و برق و ديگري در دفتر مديريت مصرف و ارتقاي بهره‌وري آب و آبفا (در تاريخ 16/11/1397) و دو جلسه نيز براي توجيه مديران و كارشناسان شركت‌هاي آب منطقه‌اي در دو استان برگزار شد كه اين ايده از سوي آنها مورد استقبال قرار گرفت. اما به‌طور ضمني و شفاهي «شركت مديريت منابع آب ايران» اعلام كرد كه بهتر است بحث «بانك آب» دنبال نشود، چون موضوع «بازار آب» در دستوركار وزارت نيرو قرار دارد.
واقعيت اين است كه بازار آب در دنيا در كشورهايي شكل گرفته است كه با مشكل كم آبي مواجه نيستند و تنها درصدد ساماندهي بازار آب آب‌هاي سطحي هستند. آنها كشورهايي هستند كه به منابع آب زيرزميني وابسته نبوده و در نتيجه گرفتار پديده‌هايي نظير فرونشست زمين و ريزگردها و غيره نيستند. در حالي كه در كشور ما فرونشست زمين فراتر از دشت‌ها به نقاط شهري نيز رسيده و با ايجاد «بازار آب»، بازار رقابتي فزاينده‌اي براي تخليه هر چه بيشتر منابع آب زيرزميني شكل گرفته است، زيرا در تخصيص بازارمحور، هدف از بازار آب، تبادل و تجارت حقابه كاربران موجود به صورت دايم يا موقت است. در اين الگو، معمولا آب از سمت كاربران و فعاليت‌هايي با ارزش اقتصادي پايين‌تر به سمت كاربران و فعاليت‌هايي با ارزش اقتصادي بالاتر انتقال مي‌يابد، اما اجراي اين سازوكار تبعات غيرقابل جبراني را در پي داشته يا مي‌تواند در پي داشته باشد، زيرا در الگوي بازار آب، زماني كه آب از زيرِ زمين به سطح زمين منتقل شد، ارزش اقتصادي پيدا مي‌كند و قابل مبادله مي‌شود. در اين فرآيند به دليل اقتصادي شدن و رونق بازار آب، برداشت از آب‌هاي زيرزميني به صورت مجاز و غيرمجاز افزايش مي‌يابد و با رونق بازار، حقابه‌هاي خوابيده و استفاده نشده بيدار مي‌شوند و با افزايش بي‌رويه برداشت از منابع آب زيرزميني، ضمن كاهش سفره‌هاي زيرزميني، آثار زيست‌محيطي نظير فرونشست زمين در دشت‌ها و شهرها، خشك شدن قنات‌ها و چشمه‌ها و افزايش ريزگردها را به دنبال خواهد داشت. صرف‌نظر از موارد بيان شده، خود بازارهاي آب مي‌توانند معيارهاي زيست‌محيطي، برابري اجتماعي و حتي امنيت عمومي را كه در حوزه مسائل سياست عمومي قرار مي‌گيرند، تحت مخاطره قرار دهند و سونامي ديگري در زمينه منابع آب زيرزميني بر كشور تحميل كند. بنابراين، موارد مذكور مي‌تواند شكست «بازار آب» را به عنوان الگويي براي مديريت منابع آب كشور در پي داشته باشد. در حالي كه «ايده بانك آب»، مديريت آب را در زيرِ زمين دنبال مي‌كند و به مديريت بهينه منابع آب زيرزميني و ساماندهي مبادله آب مي‌پردازد. خوشبختانه در ماده 24 قانون آب، مفهوم «بانك آب» قبل از «بازار آب» قيد شده است كه اين ميزان پيشرفت را بايد به فال نيك گرفت و از آن استقبال كرد. هر چند كه اين نگراني وجود دارد كه فهم ناقص از «بانك آب» ممكن است در آينده آن را عملا به «بازار آب» تقليل دهد و نتواند گرهي از مشكلات مديريت آب در كشور را بگشايد. بنابراين پيشنهاد مي‌شود براي جلوگيري از افزايش مشكلات آب در كشور سياست «بازار آب» از دستور كار وزارت نيرو خارج شود و به ايجاد بانك آب اقدام كند.
6) آنچه مسلم است بدون مشاركت ذي‌نفعان حوزه آب، هيچ الگويي از مديريت منابع آب موفق نخواهد بود و با توجه به اينكه در سطوح پايين‌تر ساختار مديريت آب بايد از مداخلات دولت در مديريت منابع كاسته و بر مشاركت مردم، تشكل‌ها و ذي‌نفعان و به ويژه كشاورزان كه مصرف‌كننده اصلي آب در كشور هستند، اضافه شود تا موفقيت لازم و كافي به دست آيد، اما مواد 10 و 11 اين قانون عملا جايگاه بايسته‌اي را براي اين موضوع در نظر نگرفته است و بدون مشاركت آنها نتيجه مناسب به دست نخواهد آمد.
7) كوچك‌سازي محسوس و نامحسوس بخش كشاورزي در مواد مختلف اين قانون قابل مشاهده است. به ويژه اينكه تفسير و اجراي آن بعدا به عهده وزارت نيرو خواهد بود. در ماده 4 بيان شده است كه به منظور پايدارسازي حوضه‌هاي آبريز، دولت موظف است به تغيير نوع مصرف آب در حوضه‌هاي آبريز با هدف تامين نيازهاي اساسي اقدام كند. در حالي كه اهميت امنيت غذايي در كشور كمتر از تامين نيازهاي اساسي نيست و در اين ماده بدون در نظر گرفتن ملاحظات بخش كشاورزي، ممكن است عملا امنيت غذايي به مخاطره بيفتد. در تبصره ذيل ماده 28 نيز قيد شده است كه «انتقال پروانه بهره‌برداري به ديگري يا تغيير نوع مصرف آن، در قالب تصميم كميسيون حوضه آبريز، جزو مصاديق تغيير كاربري اراضي زراعي و باغ‌ها محسوب نمي‌شود». همين امر زمينه فروش و انتقال پروانه بهره‌برداري آب كشاورزي به بخش غيركشاورزي و كوچك‌سازي اين بخش را دنبال خواهد داشت.
اينها تنها بخشي از مواردي است كه مطرح شد و اميد است در تدوين اين قانون مهم، وزارت نيرو با پذيرش واقعيت‌ها و رعايت ملاحظات مربوط به امنيت غذايي و جايگاه بخش كشاورزي در اين زمينه، ترتيبي اتخاذ كند كه عدم تفاهم و ناسازگاري‌هاي بين وزارتخانه‌اي، هزينه‌هاي غيرقابل جبران به بخش كشاورزي و امنيت غذايي كشور وارد نكند و وزارت جهاد كشاورزي نيز از لاك دفاعي و موضع انفعال خارج شده و نقش فعالي در تدوين اين قانون ايفا كند.
اساتيد دانشكده اقتصاد و توسعه
كشاورزي دانشگاه تهران