نگاهي به مفهوم «تعارض منافع» و پيامدهاي مخرب آن
دشواري‌هاي مبارزه با يك تعارض
احمد ميدري
يكي از ريشه‌هاي فقر، نابرابري و ناكارآمدي وجود تعارض منافع در كشور است. گروه يا سازماني كه بتواند منافع خود را بر ديگران تحميل كند، سهم خود را از اقتصاد افزايش و سهم ديگران را كاهش مي‌دهد. وظيفه سياستگذار و حتي پژوهشگران علوم‌اجتماعي يافتن راه‌هايي براي هماهنگ‌سازي منافع گروه‌ها و سازمان‌هاست. در هر جامعه‌اي با انواع منازعه بر سر منافع روبه‌رو هستيم:
تعارض منافع ملي با منافع ساير كشورها؛
تعارض منافع اقشار با يكديگر مانند كارگران با كارفرمايان؛
تعارض منافع بخش‌هاي اقتصادي مانند بخش مالي با بخش صنعتي؛
تعارض منافع مناطق مانند كلانشهرها با ساير شهرها و روستا؛
تعارض منافع اقوام با يكديگر و با دولت مركزي؛
تعارض منافع بين‌‌نسلي، مانند بيمه‌پردازان با بازنشستگان يا تعارض نسل كنوني با آينده در برداشت از منابع طبيعي و تخريب محيط زيست؛
تعارض منافع سازماني مانند تعارض منافع شهرداري با ساير دستگاه‌هاي اجرايي.
در ميان مكاتب اقتصادي، اقتصاددانان نهادگرا حل مساله تعارض منافع را مساله اصلي سياستگذاري اقتصادي و علم اقتصاد مي‌دانند. «جان كامونز» از ابتداي دهه 1930 مساله علم اقتصاد را شيوه حل تعارض منافع بيان كرد. او و ساير نهادگرايان بر اين اعتقادند كه تنها در بخش كوچكي از مبادلات اقتصادي دست نامريي مي‌تواند منافع متعارض را هماهنگ كند و اگر از آن حالات خاص بگذريم، كيفيت دولت تعيين خواهد كرد كه دولت در يك جامعه تا چه اندازه مي‌تواند نزاع بر سر منافع را به هماهنگي تبديل كند. گروه‌ها براي كسب سهم بيشتر با يكديگر رقابتي ناسالم و مخرب خواهند داشت، مگر اينكه دولت و نهادهاي مدني بتوانند اين رقابت را به رقابتي سالم تبديل كنند.
هماهنگ‌سازي منافع از يك سو به قدرت هر يك از گروه‌ها و سازمان‌ها و از سوي ديگر، به ظرفيت‌‌هاي اجرايي دولت بستگي دارد. دولتمردان در حل اين منازعه، قدرت مطلق ندارند و احتمال دارد به‌‌رغم تمايل و اراده آنها براي حل تعارض منافع مجبور شوند كه به مصادره منافع بخش بزرگي از جامعه به نفع گروهي كوچك تن دهند و در واقع چشمان خود را بر چپاول منافع عمومي ببندند.
مقابله با تعارض منافع نيازمند حمايت گروهي از مردم است كه در حال حاضر از پيامدهاي منفي تعارض منافع متضرر مي‌شوند؛ مانند جوانان جوياي موقعيت شغلي كه از اشتغال همزمان كارمندان دولت در دو بخش دولتي و خصوصي آسيب مي‌بينند و فرصت اشتغال خود را از دست رفته مي‌بينند. متاسفانه اين گروه، برخلاف برندگان و حافظان وضعيت موجود بسيار پراكنده و كم‌قدرت هستند. بدون حمايت اجتماعي حل تعارض منافع بعيد است. رسانه‌ها، نهادهاي مدني و نمايندگان مجلس بايد به‌طور جدي در مبارزه با تعارض منافع فعال شوند تا بتوان در مقابله با اشتغال همزمان و ساير موقعيت‌هاي تعارض منافع پيروز شد.
تا آنجا كه مي‌دانيم موضوع تعارض منافع اولين بار در بخش سلامت كشور و در قانون برنامه پنجم توسعه (1394-1390) مطرح شد. در تبصره 2 ماده 32 قانون برنامه پنجم توسعه آمده بود: «پزشكاني كه در استخدام پيماني يا رسمي مراكز آموزشي- درماني دولتي و عمومي غيردولتي هستند، مجاز به فعاليت پزشكي در مراكز تشخيصي، آموزشي، درماني و بيمارستانهاي بخش خصوصي و خيريه نيستند.»
قانون منع اشتغال همزمان كادر درماني در بخش خصوصي و دولتي هيچ‌گاه اجرا نشد و پزشكان همچنان به‌طور همزمان در بخش دولتي و خصوصي مشغول به كار هستند. اشتغال همزمان پزشكان در بخش خصوصي و دولتي مي‌تواند آسيب جدي به كيفيت خدمات درماني و منافع بيماران وارد كند. انتقال بيماران به بخش خصوصي، مقررات‌‌گذاري به نفع بخش خصوصي توسط دولت، تجويزهاي غيرضروري و تحميل هزينه نادرست به بيماران، دولت و سازمان‌هاي بيمه‌گر از آسيبهاي بارز اشتغال همزمان است. از اين رو، در اكثر كشورها اشتغال همزمان در بخش خصوصي و دولتي ممنوع شده است. علت عدم اجراي اين قانون را بايد در قدرت نامتقارن طرفداران و مخالفان اشتغال همزمان جست‌وجو كرد. اجراي اين قانون با منافع تمام پزشكان و متخصصاني كه در بخش خصوصي و دولتي شاغلند، مغاير است و از همين‌رو احتمالا همه آنها با اجراي اين قانون مخالف هستند. اجراي اين قانون اگرچه مي‌توانست به نفع مردم و بيماران باشد، اما با توجه به اينكه هيچ نهاد مدني منافع اين گروه را به‌طور مشخص نمايندگي نمي‌كرد، اجرا نشد. اگر مجريان قانون اين قانون را اجرا مي‌كردند، با مخالفت گروهي متشكل و قدرتمند روبه‌رو مي‌شدند، لذا براي برخورداري از حمايت آن گروه متشكل و قدرتمند از اجراي آن سرباز زدند.
برخلاف ماده 32 قانون برنامه كه در سكوت به فراموشي سپرده شد، اشتغال همزمان در نظام مهندسي كشور با يك جنجال روبه‌رو شد، اما در نهايت اشتغال همزمان به قوت خود باقي ماند و وزير مسكن مجبور به عقب‌نشيني شد.
عباس آخوندي در 5 بهمن 1396 با ابلاغ «دستورالعمل اجرايي منع پذيرش همزمان اموري كه زمينه و موجبات نمايندگي يا قبول منافع متعارض فراهم مي‌آورد»، كاركنان 12 دستگاه مشمول دستورالعمل را از تصدي همزمان در دستگاه دولتي و استفاده از پروانه نظام مهندسي منع كرد. در اين بخشنامه به كاركنان دولت 50روز فرصت داده شد تا از ميان شغل دولتي و عضويت در نظام مهندسي يكي را انتخاب كنند. وزير وقت مسكن در توجيه اين بخشنامه گفت: «اين كار به تنهايي قدرت خلق كار مستقيم براي جوانان مهندس دارد.» همچنين آن را اقدامي در جهت شكل‌گيري بازار متكي بر دانش، كارايي و رقابت حرفه‌اي و منجر به شكل‌گيري كسب‌وكارهاي نوبنيان مهندسي ساختمان توسط مهندسان جوان و افزايش فرصت‌هاي شغلي دانست.
پس از صدور اين بخشنامه در كمتر از دو هفته كميسيون عمران مجلس در نامه‌اي خطاب به وزير مسكن خواستار لغو اين بخشنامه شد. نامه سخنگوي كميسيون عمران مجلس، بخشنامه وزير مسكن را غيرقانوني اعلام كرد. آخوندي دو بخشنامه صادر كرده بود. در يك بخشنامه اشتغال همزمان و در بخشنامه ديگر سازمان نظام مهندسي را از كسر 5 درصد از درآمد اعضا منع كرده بود. علاوه بر كميسيون عمران مجلس، محمدعلي افشاني، معاون وزير كشور كه در همان ايام به مقام شهرداري تهران رسيد، با صدور اين بخشنامه مخالفت كرد. فرج‌الله رجبي، نماينده مجلس و عضو كميسيون عمران كه همزمان عضو شوراي مركزي سازمان نظام مهندسي بود، به شدت با اين بخشنامه مخالفت كرد. آخوندي عضويت او در سازمان نظام مهندسي را لغو و پروانه اشتغالش را باطل كرد (ايسنا 7 مهرماه 1397) . مخالفت عضو كميسيون عمران مجلس تا مراسم توديع وزير مسكن ادامه يافت تا آنكه وزير جديد حكم ابطال پروانه فرج‌الله رجبي را لغو كرد (خبرگزاري مهر، 28 آبان ماه 1398) .
تعدادي از مهندسان نيز خواستار لغو بخشنامه وزير مسكن از ديوان عدالت اداري شدند. گفته مي‌شود بيش از 700 مهندس به ديوان عدالت شكايت بردند. تصور وزير مسكن اين بود كه با لغو 5 درصد از واريز درآمد اعضا، احتمالا مي‌تواند پشتوانه اعضا را به دست آورد. مهندسان عضو نظام مهندسي مجبور هستند 5 درصد از درآمد خود را به اين سازمان واريز كنند. قاعدتا بايد بدنه نظام مهندسي از وزير مسكن حمايت مي‌كرد، اما كاركنان دولت در شكايت و اعتراض دست بالا را گرفتند و مهندسان كه در موقعيت تعارض نبودند، اما بخشنامه آخوندي به نفع آنها بود، سكوت كردند. آخوندي براي جلب حمايت عمومي با رسانه‌هاي مختلف مصاحبه كرد و يادداشت‌هايي در چند روزنامه نوشت. او اقدام خود را لازمه مبارزه با فساد، تقويت اخلاق حرفه‌اي و ضامن استقلال جامعه مدني از دولت عنوان كرد.
به‌طور مثال در يادداشتي كه در 7 مهرماه 1397 نوشت، اهميت كار خود را اين‌گونه بيان كرد: «پذيرش منافع متعارض، بزرگ‌ترين نشان بي‌اخلاقي در امور حرفه‌اي و ريشه فساد در دستگاه‌هاي اداري و بنگاهداري تجاري و صنفي و نهادهاي حرفه‌اي است؛ من كه از سال‌ها پيش مساله سازمان‌هاي نظام مهندسي را تعقيب مي‌كردم، به حكم وظيفه قانوني نمي‌توانستم بي‌تفاوت از كنار اين حد از نارسايي، ناكارآمدي، فساد و نارضايتي جامعه از نحوه انجام كار مهندسي در كشور به سادگي عبور كنم» (خبرگزاري جمهوري اسلامي، 3 مهرماه 1397) . اما نه قدرت او به عنوان يك عضو هيات دولت و نه اقدامات رسانه‌اي او كارگر نيفتاد. ديوان عدالت حكم به توقيف موقت بخشنامه‌ها داد. قاضي ديوان اعلام كرد كه «وزير مسكن براي صدور بخشنامه‌اي اين‌چنيني بايد پشتوانه قانوني لازم را داشته باشد و به علت فقدان قوانين بالادستي بخشنامه قابليت اجرا ندارد.» (گفت‌وگو با مظاهريان، معاون اقتصادي وزارت مسكن) زماني كه شوراي شهر تهران براي جلوگيري از تعارض منافع در شهرداري تهران مصوبه مشابهي را گذراند، مجددا گروهي از مهندسان به ديوان عدالت شكايت بردند و ديوان دوباره همين راي را صادر كرد. در خرداد 1398 شعبه 12 ديوان عدالت اداري در اجراي ماده 7 مصوبه مديريت تعارض منافع شوراي شهر تهران مصوب 16/7/1397، با موضوع منع استفاده از مزاياي پروانه نظام مهندسي را با استناد به نبود قانون پشتيبان و خروج از حدود صلاحيت شوراي شهر متوقف كرد. ماده ۷ مصوبه «مديريت تعارض منافع در شهرداري تهران» طبق اسناد و قوانين بالادستي نيازمند تغييراتي بود. در گفت‌وگو با ديوان عدالت اداري قرار شد مصوبه شوراي شهر مطابق با «دستورالعمل اجرايي بند ۵ ماده ۲ مكرر آيين‌نامه اجرايي قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان» كه در سال ۹۶ از سوي وزير راه و شهرسازي ابلاغ شد، اصلاح شود.
اصلاحيه ماده ۷ مي‌گويد كه «دارندگان پروانه‌هاي اشتغال در هر يك از رشته‌هاي هفت‌گانه مندرج در قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان اعم از اصلي يا مرتبط و در هر پايه كه همزمان در شهرداري تهران و واحدهاي تابعه تحت هر عنوان مسووليت بررسي يا تاييد نقشه يا امور مربوط به كنترل ساختمان را بر عهده دارند، نبايد از پروانه اشتغال به كار در صلاحيت‌هاي مندرج در ظهر پروانه خود و امتيازهاي ناشي از آن استفاده كنند.»
عدم حمايت قاطع رسانه‌ها و نهادهاي عمومي از اين دستورالعمل از يك طرف و مقاومت سازمان‌هاي استاني و ملي نظام مهندسي از طرف ديگر، اجراي اين دستورالعمل را وارد موقعيتي اصطكاكي كرد. درنهايت نيز با استعفاي وزير وقت اجراي اين دستورالعمل به فراموشي سپرده شد.
هرچند همچنان موضوع تعارض منافع در بخش مسكن و سازمان نظام مهندسي به قوت خود باقي است، اما تلاش‌‌هاي وزير مسكن بي‌دستاورد هم نبود. احتمالا اين تجربه بود كه نشان داد بايد دولت لايحه‌اي در اين زمينه به مجلس بدهد، تا قضات ديوان عدالت بتوانند از اجراي آن حمايت كنند. برخي حقوقدانان معتقد بودند كه تعارض منافع از اصول بديهي و ضمني بسياري از قوانين كشور است و بدون يك قانون صريح نيز وزير مي‌تواند كاركنان خود را از اشتغال همزمان باز دارد.
اگرچه تلاش وزير وقت راه و شهرسازي براي مديريت تعارض منافع در سازمان نظام مهندسي با شكست مواجه شد، اما با تصويب لايحه مديريت تعارض منافع و اصرار بيشتر وزراي دولت اقدامات بيشتري در حوزه مديريت تعارض منافع رقم خورد. شريعتمداري قبل از وزير آموزش و پرورش، مقابله با تعارض منافع را به دستگاه‌هاي تابعه خود ابلاغ كرد. وزارت تعاون براي شناسايي و برخورد با مصاديق تعارض منافع، با جهاد دانشگاهي تفاهمنامه‌اي منعقد كرد. از ميان سازمان‌هاي تابعه وزارت تعاون، سازمان بهزيستي تاكنون مصداق اشتغال همزمان و برنامه مشخصي براي رفع آن اعلام كرده است. رييس سازمان بهزيستي در مهر 1398، بخشنامه منع اشتغال همزمان را ابلاغ كرد. ثمره اين بخشنامه در بهمن‌ماه همان سال (1398) خود را نشان داد. بر اثر اجراي اين بخشنامه 100 نفر از مديران و كارشناسان سازمان بهزيستي استعفا و 172 نفر نيز مديريت مراكز غيردولتي خود را واگذار كردند.
نكته مهم آنكه در ميان اين 172 نفر 3 مديركل استاني، 6 معاون استاني و 105 كارشناس ناظر حضور داشتند. وجود چنين وضعيتي نشان مي‌دهد كه چه حجم از تعارض منافع و مفاسد احتمالي پيامد آن در سازمان بهزيستي وجود داشته است. اشتغال همزمان در بخش خصوصي و دولتي در سازمان بهزيستي مانند ساير بخش‌ها مي‌تواند ويرانگر باشد. مدير كل يا كارمندي كه مسوول نظارت، صدور مجوز و توزيع يارانه‌هاي دولت است، در بخش خصوصي به كسب و كار مرتبط با آن دستگاه مشغول است. در اين حالت فقط بايد از كارمندي پيامبرگونه انتظار داشت كه هم مراكز نگهداري سالمندان، معلولان، مهدهاي كودك را به يك چشم نگاه كند و تعداد مراكز بهزيستي را براساس منافع عمومي و نه منافع خصوصي خود تنظيم كند.
تعارض منافع در آموزش و پرورش
يك قدم به پيش
25 خردادماه 99 وزير آموزش‌وپرورش اعلام كرد كه «مسوولان و مديران مشمول لايحه تعارض منافع ظرف دو ماه بايد تكليف خود را مشخص و ميان مسووليت در آموزش و پرورش يا موقعيت متعارض يكي را انتخاب كنند.» با توجه به پيامدهاي گسترده اشتغال همزمان در دستگاه‌هاي دولتي، حاجي‌ميرزايي نيز همچون دو مورد قبلي تاكيد عمده دستور خود را بر اشتغال همزمان گذاشته است.
در واقع دستورالعمل وزارت آموزش‌وپرورش شامل تمام مشمولان لايحه مديريت تعارض منافع مي‌شود. نحوه اجراي اين دستورالعمل مي‌تواند آزموني براي ارزيابي ميزان موفقيت لايحه باشد. بر اساس اين دستورالعمل تمام مديران، معاونان، سازمان‌ها و دانشگاه‌هاي وابسته، شوراي سياستگذاري، برنامه‌ريزي و نظارت مركزي و نيز شوراي نظارت استان‌ها و شهرستان‌ها موظف هستند از قرار گرفتن در موقعيت تعارض منافع از جمله راه‌اندازي و اداره مدرسه يا مراكز آموزش‌وپرورش غيردولتي امتناع كنند.
بايد اذعان داشت كه تعارض منافع در آموزش‌وپرورش يكي از دلايل عمده فقر و بي‌عدالتي آموزشي در كشور است. مجموعه بزرگي از اين مسائل ناشي از راه‌اندازي مدارس غيردولتي توسط مديران و معلمان آموزش‌وپرورش، برگزاري كلاس‌هاي خصوصي، كتاب‌هاي كمك‌آموزشي يا همكاري با اين موسسات است. حضور همزمان كاركنان آموزش و پرورش در بخش خصوصي و دولتي آثار منفي جبران‌ناپذيري به دنبال داشته است: هر قدر كتب درسي پيچيده‌تر، بي‌ثبات‌تر و سخت‌تر شود، بازار كتب كمك درسي پررونق‌تر مي‌شود. موسسات خصوصي مي‌توانند از شبكه خود در وزارت آموزش‌وپرورش استفاده كنند و نظام آموزشي را به سمتي سوق دهند كه دانش‌آموزان به موسسات خصوصي و كتب كمك درسي بيشتري نياز داشته باشند.
مديران آموزش‌وپرورش كه در يك طرف ميز خود سياستگذار و در طرف ديگر صاحب منفعت هستند، مقرراتي وضع مي‌كنند كه بتوانند از كمك دولتي بيشتر بهره‌مند شوند. مدارس غيردولتي كه قرار بود به كسري بودجه دولت در اين بخش كمك كنند در سال 98 مصوب شد كه از صندوق ذخيره ارزي كمك‌گيرنده شوند.
براي افزايش درآمد مدارس غيردولتي، دانش‌آموزان در شهرهايي مانند تهران از مدارس دولتي به مدارس غيرانتفاعي در طرحي به نام خريد خدمت از مدارس غيردولتي به اين مدارس انتقال داده مي‌شوند.
نمونه‌هاي فوق نشان مي‌دهد تعارض منافع در دستگاه‌هاي اجرايي يك مساله جدي است. از طرف ديگر تجربه قبلي وزراي دولت در مواجهه با مديريت تعارض منافع، حاكي از مقاومت سخت ذي‌نفعان است. اين به معناي آن است كه اگر رسانه‌ها، دولت و سازمان‌هاي مدني و تمام كساني كه دغدغه اصلاح دولت را دارند، نقشي فعال در اين نبرد نپذيرند، وزرا به تنهايي از عهده مقابله با تعارض منافع بر نخواهند آمد.
مساله تعارض منافع به دلايل گوناگون آنچنان كه شايسته است، شناخته شده نيست. براي جلب حمايت افكار عمومي و كساني كه از رفع تعارض منافع منتفع مي‌شوند، بايد مفهوم تعارض منافع و پيامدهاي مخرب آن را براي مردم روشن كرد. بدون چنين دركي، احتمال پشتيباني سياسي و ايجاد ائتلاف و هم‌افزايي براي موفقيت پروژه‌هاي مديريت تعارض منافع ناچيز خواهد بود. به هر حال، دولت دوازدهم به همت معاونت حقوقي رياست‌جمهوري و مركز بررسي‌هاي استراتژيك رياست‌جمهوري، لايحه «نحوه مديريت تعارض منافع در انجام وظايف قانوني و ارايه خدمات عمومي» را در آبان 1398 براي تصويب به مجلس داده است. اين لايحه يكي از مهم‌ترين بسترهاي پيشگيري از فساد و مهم‌تر از آن بهبود كارآمدي حاكميت است. مجموعه اقداماتي كه در دولت يازدهم و دوازدهم در حوزه تعارض منافع انجام شد، نشان مي‌دهد كه دولت به نقش بي‌بديل مديريت تعارض منافع در حمايت از منافع عمومي پي برده است . رفع تعارض منافع كه پروژه‌اي براي اصلاح نهاد دولت، تقويت اخلاق مدني و حرفه‌اي و در نهايت كاهش فقر است، نيازمند حمايت جدي مردمي است. اگر رسانه‌ها و جامعه مدني از وزرايي كه شعار مبارزه با تعارض منافع را سر داده‌اند يا خواهند داد، حمايت نكنند، آنها مجبور به عقب‌نشيني مي‌شوند.