نفي شفافيت يا اثبات تخصص‌گرايي؟

تصويب فرآيند بررسي طرح قانوني موسوم به صيانت از حقوق كاربران فضاي مجازي به شكل كميسيون‌محور در قالب اصل 85 قانون اساسي، مواضع مختلفي را از سوي موافقان و مخالفان پيرامون مصوبه مجلس و لزوم شفافيت در فرآيند قانونگذاري از اين حيث كه چه كساني با چه انگيزه‌هايي اقدام به پيش‌نويس‌نگاري تقنيني مي‌كنند، برانگيخت. در مطالعات قانونگذاري، كميسيون‌محوري به‌مثابه يكي از معيارهاي كارآمدي بيشتر فرآيند قانونگذاري مطرح مي‌شود، در واقع طرفداران اين رويكرد معتقدند كه فضاي آشفته صحن و عدم تسلط كافي همه نمايندگان به پيشينه، ضرورت‌ها و هزينه-فايده گزاره‌هاي پيشنهادي قانون‌نويس منجر به داوري غيركارشناسانه در صحن شده و بعضا اصلاحات وارده به طرح، منجر به تغيير ماهوي و انحراف از انگيزه اصلي طراح مي‌شود؛ بنابراين طرفداران كميسيون‌محوري، اين رويه را عاملي براي تحقق تخصصي شدن امر قانونگذاري مي‌دانند.  از سوي ديگر مخالفان كميسيون‌محوري، فرآيند قانونگذاري را مصداق بارز تحقق مردم‌سالاري در قالب نظريه نمايندگي دانسته و بر لزوم مشاركت فعال همه نمايندگان ملت در مسير قانونگذاري تاكيد مي‌كنند.  جالب توجه است كه اين اختلاف‌نظري در سطح جهاني مطرح بوده و نظام تقنيني كشورهاي مختلف فارغ از نوع رژيم سياسي آنها -كه پارلماني يا رياستي باشد- به گونه‌اي با نحوه ورود نمايندگان در امر قانونگذاري به شكلي بهينه و كارآمد دچار چالش هستند. 

براي نمونه در كنگره امريكا فرآيند توزيع قدرت ميان حزب اقليت و اكثريت در فرآيند بررسي طرح‌هاي قانوني به‌رغم حضور هر دو حزب در همه كميسيون‌ها، به گونه‌اي است كه روساي كميسيون‌ها منتخب حزب اكثريت هستند و از آنجا كه تاييد اينكه چه طرحي وارد روند بررسي در صحن شود، بسته به نظر روساي كميسيون‌هاست، عملا جايگاه حزب اقليت را متزلزل ساخته و مشاركت جمعي در فرآيند قانونگذاري را مختل مي‌كند. به‌خصوص آنكه دغدغه راي‌آوري دوباره و بعد وابستگي حزبي مانع از نگاه‌هاي تخصصي به متون قانوني مي‌شود.  همچنين آسيب‌شناسي فرآيند تقنيني كنگره حاكي از نقش فعال لابي و گروه‌هاي فشار در تهيه پيش‌نويس‌هاي قانوني و عدم شفافيت فرآيند تهيه پيش‌نويس براي راي‌دهندگان حوزه‌هاي انتخابيه است.  در واقع واسطه‌هاي نمايندگان در ديدارهاي غير رسمي در يك بده‌بستان سياسي اقدام به تهيه لوايح قانوني مي‌كنند و اين امر مانع از شفافيت فرآيند قانونگذاري مي‌شود؛ چراكه معلوم نيست دقيقا چه گروه‌ها و افرادي با چه انگيزه‌ها و استدلال‌هايي اقدام به قانون‌نويسي به عنوان سند بازتاب‌دهنده منافع ملي مي‌كنند. مثال ديگر آنكه در نظام دو مجلسي انگليس با وجود حاكميت پارلمان، با توجه به اينكه قدرت قانونگذاري مجلس لردها به حدي كاهش يافته كه در حكمراني ملي تقريبا سهمي ندارد، در شرايط فعلي، پارلمان در حقيقت شامل مجلس عوام مي‌شود و با كمي دقت، مجلس عوام نيز چيزي جز حزب دارنده اكثريت نيست و زمام حزب دارنده اكثريت هم در واقع كلا در دست نخست‌وزير و وزراي كابينه اوست؛ پس حاكميت پارلمان كه حقوقا خدشه‌بردار نيست، عملا به حاكميت نقطه فشرده‌اي از آن به نام كابينه منتهي شده است، در حالي كه اين كابينه در عين حال در راس قوه مجريه قرار دارد. در شرايط فعلي اقتدارات مجلس عوام تا حد زيادي نسبت به گذشته، كاهش يافته است. منتقدان سياسي انگليسي علل كنترل نفوذ مجلس عوام را عواملي مانند ازدياد قدرت كابينه و تسلطي كه اين نهاد بر كارهاي پارلماني يافته است، انعطاف‌ناپذيري مقررات انضباطي حزبي، محدوديت قوه ابداع و ابتكار نمايندگان مجلس، محدوديت آزادي نطق نمايندگان و فقر يا فقدان دانش فني و تخصصي نمايندگان در زمينه‌هاي متنوع قانونگذاري و غيره مي‌دانند.  بنابراين واقعيت غير قابل اجتناب آن است كه فرآيند قانونگذاري در دموكراسي‌هاي مدرن همچنان با چالش‌هاي متعددي از حيث تضمين مشاركت نمايندگان راي‌دهندگان و تامين منافع عمومي مواجه بوده و الگوهاي داخلي مجلس نتوانسته مانع از نفوذ منافع شخصي، گروهي يا مقطعي شود. فلذا به نظر مي‌رسد آنچه مي‌تواند كمك شاياني به تامين منافع عمومي مردم به عنوان غايت اصلي قانونگذاري كند، رعايت اصول شكلي و سازوكارهايي جهت غناي بيشتر پيش‌نويس‌هاي قانوني و ارزيابي تاثيرات و پيامدهاي احتمالي هر طرح قانوني به شيوه‌اي نظام‌مند، كيفي و كمي است. اين اصول و سازوكارها مي‌تواند شامل نگاه تخصصي به طرح‌هاي پيشنهادي و بررسي‌هاي كارشناسانه در كميسيون‌هاي مربوط، رعايت يكپارچگي سياستي و انسجام ابتكار عمل‌هاي قانوني با ساير قوانين و سياست‌هاي كلان، انجام محاسبات كمي و كيفي جهت سنجش نتيجه‌بخشي طرح‌ها و هزينه-فايده پيامدهاي اقتصادي-اجتماعي ارايه ابتكار عمل جديد جهت نيل به اهداف از پيش تعيين‌ شده باشد.  در واقع فارغ از اينكه طرح‌هاي قانوني در يك كميسيون خاص يا صحن عمومي مجلس بررسي شوند، مهم آن است كه فرآيند ارزيابي تاثير (Impact assessment) را به شكلي عيني طي كرده باشند تا براي مردم راي‌دهنده نسبت به كارآمدي طرح و تامين منافع عمومي اطمينان‌بخشي حاصل شود.  همچنين ضرورت شفافيت فرآيند از اين حيث كه چه كساني پيش‌برندگان اصلي طرح هستند و چه مذاكراتي پيرامون بررسي پيامدهاي مثبت و منفي طرح پيشنهادي صورت گرفته، اصلي غير قابل انكار در نمايندگي واقعي خواست عمومي ملت در مجلس است.  قابل‌ توجه است كه از نظر مجلس شوراي اسلامي ضرورت مذكور در اصل 85 قانون اساسي به معناي ضرورت تفويض تصويب قوانين آزمايشي است و نهاد تشخيص‌دهنده اين ضرورت خود مجلس است.
شوراي نگهبان ابتدا در مقام اعمال نظارت اصل 36 قانون اساسي بر قوانين آزمايشي، اين قوانين را از حيث ضرورت مطرح در اصل 85 قانون اساسي مورد نظارت قرار نمي‌داد و عملا در اين حوزه مجلس شوراي اسلامي را نهاد تصميم‌گيرنده مي‌دانست، ولي استناد گسترده مجلس شوراي اسلامي به ضرورت مطرح در اصل 85 قانون اساسي و تمسك به آن به ‌منظور تفويض تصويب قوانين آزمايشي، به واكنش شوراي نگهبان برابر اين رويه مجلس منتهي شد. از اين‌رو شوراي نگهبان مصوبات مجلس شوراي اسلامي در قالب اصل 85 قانون اساسي را از حيث تشخيص ضرورت نيز تحت شمول نظارت اساسي خويش قرار داد و به اين ترتيب قانونگذاري عادي را بر مدار قانون اساسي تنظيم كرد. از رويكرد نظارتي اخير شوراي نگهبان استنباط مي‌شود كه ضرورت امري استثنايي به شمار مي‌رود و تجويز آن بايد متكي به دلايل قانع‌كننده باشد. از اين‌رو بايد ضرورت وضع قوانين آزمايشي با توجه به الزامات موجود در نظم حقوقي كشور براي شوراي نگهبان احراز شود. معيار احراز شوراي نگهبان شامل 1. رفع خلأ قانوني كه جبران آن ضروري است و 2. وضع قانون آزمايشي براي اصلاح قوانين به علت ايرادهاي مبنايي است.  رويه جاري در حوزه قانونگذاري تفويضي به اين ترتيب است كه پس از موافقت مجلس با تفويض اختيار قانونگذاري، طرح يا لايحه قانوني به كميسيون داخلي ارسال مي‌شود و نظارت اساسي شوراي نگهبان پس از تصويب نهايي متن در كميسيون و تعيين مدت اجراي آزمايشي آن در مجلس شوراي اسلامي اعمال مي‌شود. درحالي كه اگر در قانون آيين‌نامه داخلي مجلس شوراي اسلامي تدبيري انديشيده شود كه پس از موافقت مجلس شوراي اسلامي با تفويض تصويب قوانين آزمايشي و پيش از تصويب قانون آزمايشي توسط كميسيون داخلي، شوراي نگهبان ضرورت يا عدم ضرورت وضع قوانين آزمايشي را ارزيابي كند، كميسيون‌هاي داخلي بدون تاييد اصل ضرورت به وضع قانون مبادرت نخواهند كرد و تلاش‌هاي آنها در تصويب قوانين آزمايشي با ايراد عدم ضرورت توسط شوراي نگهبان بي‌ثمر نمي‌شود.
پژوهشگر انديشكده حكمراني شريف