«اعتماد» سناريو‌هاي متفاوت بودجه را بررسي مي‌كند
اصلاح بودجه به كدام سو مي‌رود
محمد ملانوري
علي لاريجاني، رييس مجلس كه پيش‌تر از دستور رهبري براي اصلاح ساختار كشور طي چهار ماه آينده خبر داده بود، روز پنجشنبه هفته گذشته در اراك در اين مورد توضيحات بيشتري به خبرنگاران ارايه كرد. وي گفت: موضوع اصلاح ساختار كشور در رابطه با بحث بودجه است. قبلا بحث‌هايي درخصوص بودجه سال 98 انجام شده بود كه رهبر معظم انقلاب نظري را به سران قوا منعكس كردند كه بودجه سال 98 متناسب با شرايط تحريمي تغييرات لازم را داشته باشد. خبري كه لاريجاني بدان اشاره مي‌كند در بازه‌اي كه بودجه دچار تاخير شد، نيز مطرح شد و حسن روحاني، رييس‌جمهوري نيز از اصلاحات در بودجه سال آينده با توجه به نكات موردنظر مقام معظم رهبري خبر داد. در اين دوره مشخص شد كه دولت در نظر داشته است با توجه به محدوديت‌هاي اعمالي ايالات متحده در تحريم فروش نفت و كاهش منابع دولت از اين محل، سهم صندوق توسعه ملي را به صفر برساند اما نهايتا در سال ۹۸ تنها ۱۴ درصد از سهم صندوق را مي‌تواند در بودجه هزينه كند و ۲۰ درصد باقيمانده را بايد به صندوق توسعه ملي واريز كند؛ اصلاحي كه بخشي از منابع دولت را كاهش داد و نهايتا دولت را به تهيه لايحه بودجه‌اي سوق داد كه در بخش عمراني، تنها سه درصد رشد داشته است. با صحبت‌هاي اخير لاريجاني مشخص شد كه مسير تغييرات براي لايحه بودجه ادامه دارد. خبري كه بر خلاف ديدگاه برخي تحليلگران مي‌تواند آن را مهم‌ترين و اصولي‌ترين گام در جهت اصلاحات اقتصادي كشور تلقي كرد. اصلاحاتي كه مي‌تواند در قالب سناريو‌هاي متفاوتي در بودجه پيگيري شود، اصلاح بودجه به هدف تخصيص بهتر منابع، اصلاح عملكردي دولت همراه با اصلاح بودجه و اصلاحات در برخي از بخش‌هاي مهم اقتصادي.
محدوديت‌هاي بودجه
گاهي مي‌توان برنامه‌اي نوشت كه همه از آن راضي باشند و مواردي كه مورد طلب همه ذي‌نفعان است، ذكر شود. بر‌خلاف چنين مواردي، با توجه به محدوديت‌هاي منابع كشور نمي‌توان در متن بودجه همه را راضي نگه داشت؛ از اين رو است كه بودجه سياسي‌ترين سند اقتصادي كشور است و با مطالعه آن مي‌توان اولويت‌هاي واقعي نظام حكمراني كشور را در آن ديد و اگر صحبت از اصلاح ساختاري اين متن شود، مي‌تواند به معناي تغيير در اولويت‌بندي يا نحوه اداره كشور باشد. هرچند اصلاحات ساختاري مدنظر توضيح داده نشده است اما به نظر مي‌رسد دولت و مجلس بايد از ميان چند گزينه راه اصلاح بودجه را انتخاب كنند.
اصلاح بودجه با هدف تخصيص بهتر
در بسياري از گزارش‌هايي كه از بررسي قانون بودجه منتشر مي‌شود، مشخص مي‌شود دولت به درآمدهاي خود نرسيده است. يكي از دلايل اين امر، قطعي نبودن اتفاقات در سال آتي است كه پيش‌بيني دولت و مجلس را دچار خطا مي‌كند. اين خطا تا حدي قابل پذيرش است اما گاهي مشاهده مي‌شود كه ساختار حكمراني كشور از ابتدا مي‌داند به اهدافي كه ديده شده است نمي‌رسد اما براي منافعي ديگر آن را پي مي‌گيرد. مثلا در تعيين اعتبار براي پروژه‌هاي عمراني ديده مي‌شود كه دولت براي جلب نظر نمايندگان، به آنها اجازه مي‌دهد تا اعدادي غيرواقعي براي يك پروژه در نظر بگيرند. نهايتا نيز از آنجا كه مجلس خود را ملزم مي‌داند تا قانون بودجه‌اي تصويب كند كه كسري منابع نداشته باشد، منابع بيشتري براي دولت پيش‌بيني مي‌كند و قانون بودجه به تصويب مي‌رسد. اما از آنجا كه قرار نيست واقعيت تحت‌تاثير خواسته‌ها و پيش‌بيني‌هاي ساختار حكمراني كشور باشد عموما منابع درآمدي بودجه دولت كمتر از موارد مصوب خواهد بود. براي نمونه اگر به گزارش بانك مركزي در مورد عملكرد مالي دولت تا پايان آذر مراجعه شود، دولت بايد طبق مصوبه مجلس 163 هزار ميليارد تومان درآمد مالياتي در اين دوره كسب مي‌كرده است اما تنها توانسته است 100 هزار ميليارد تومان درآمد داشته باشد و نتيجه آنكه از 222 هزار ميليارد تومان هزينه مصوب مجلس تنها 193 هزار ميليارد تومان را پرداخت كرده است. عزت‌الله يوسفيان ملا، نماينده مجلس در اين خصوص به «اعتماد» مي‌گويد: لازم است دولت و مجلس براي رفع چنين مشكلي بودجه را كاربردي بنويسند. او مقاومت‌هاي سياسي در اين زمينه را پررنگ مي‌بيند و بيان مي‌كند كه نماينده‌ها اين مورد را مسبب مشكلاتي در حوزه‌هاي انتخاباتي خود مي‌دانند. او براي شرح اين اتفاق اين مثال را بيان مي‌كند كه اگر بودجه فلان طرح در حوزه از 100 ميليارد تومان به 40 ميليارد تومان رسيده است، مردم، نماينده را مقصر خواهند دانست و از اين رو نماينده هم در مقابل طرح مقاومت خواهد كرد و مردم و نماينده به اين مورد توجه نمي‌كنند كه چقدر از اين بودجه تخصيص داده خواهد شد. اين عضو كميسيون برنامه و بودجه در مجلس معتقد است كه اينچنين مواردي يكي از آفات بودجه‌نويسي موجود در كشور است. او به عدم تحقق بودجه‌هاي دولت در بخش درآمدهاي مالياتي اشاره مي‌كند و مي‌گويد: فرار مالياتي‌ها نيز مايه نگراني است، علي‌الخصوص كه با افزايش درآمدها، فرارهاي مالياتي بيشتري رخ مي‌دهد و از اين روست كه دولت را به سمت دريافت ماليات بر واردات سوق مي‌دهد. يوسفيان ملا با ذكر مثالي در مورد واردات خودرو بيان مي‌كند كه در ايران نرخ عوارض واردات خودرو، 100 درصد است و اين در حالي است كه در هيچ كشوري اين رقم مشاهده نمي‌شود. وقتي به دولت اعتراض مي‌شود در حالي كه نابرابري اقتصادي مردم را اذيت مي‌كند، چرا اين خودروهاي گرانقيمت در اين شرايط اقتصادي وارد مي‌شود، اين توجيه آورده مي‌شود كه واردات اين خودروها است كه درآمدهاي مالياتي دولت را محقق خواهد كرد.
به نظر مي‌رسد كه اصلاح بودجه در جهت واقعي‌كردن آن مخالفاني در دولت خواهد داشت. سازمان برنامه در شرايط فعلي مي‌تواند به بهانه نرسيدن بودجه و نبود منابع، ميزان تخصيص براي پروژه‌ها را كمتر از مصوبه قرار دهد و از اين رو با واقعي شدن بودجه، دست خود را بسته‌تر خواهد ديد.
اصلاح عملكردي دولت با اصلاح بودجه
وظايف دولت مشخص است و دولت موظف است حداقل‌هايي را براي ايفاي وظايف خود در اقتصاد در نظر بگيرد. در صورتي كه ساختار حكمراني كشور، محدوديت منابع را در شرايط فعلي تحريمي كشور بپذيرد، مجبور خواهد بود تا اين نقش‌ها را با هزينه‌هاي كمتري نسبت به دوره‌هاي قبل انجام دهد و از اين رو به اصلاح عملكرد خود اقدام خواهد كرد. تا امروزه در بسياري از دستگاه‌ها بودجه بر اساس بودجه سال قبل و تورم سالانه تعيين مي‌شد اما اگر دولت به سمت بودجه‌ريزي بر اساس عملكرد حركت كند، هدررفت منابع كمتر خواهد بود. بهروز نعمتي، سخنگوي هيات‌رييسه مجلس نيز در توضيحاتي كه براي اصلاحات ساختاري بيان كرده است چابك‌سازي دولت، بهبود فضاي كسب و كار و افزايش ضريب افزايش اشتغال و توليد را از اهداف بسته اصلاحي دانسته است. به نظر مي‌رسد در صورتي كه دولت بتواند مسيرهاي بهتري براي استفاده از سرمايه‌هاي كشور طراحي كند و با كاهش فساد، بروكراسي اداري و ايجاد فضاي رقابتي در اقتصاد رشد بخش خصوصي كمك كند، منابع بيشتري براي دريافت ماليات در آينده خواهد داشت.
همچنين با توجه به اين هدف است كه مي‌توان سازمان‌هايي را كه از منابع دولت بودجه دريافت مي‌كنند اما به اين دليل كه ارتباط استخدامي با دولت ندارند و به همين جهت به سازمانهاي نظارتي پاسخگو نيستند را مورد ارزيابي قرار داد. در چند سال اخير استفاده اين موسسات مورد نقد بوده است و نهايتا در سال گذشته كمك‌هايي كه به اين موسسات در قالب جدول شماره 17 بودجه صورت مي‌گرفت تغيير كرد اما همچنان به شكل‌هاي ديگر در بودجه باقي مانده‌اند. اصلاح اين بخش از بودجه در كنار شفافيت پرداخت‌ها كمك خواهد كرد كه ساختار حكمراني در پيش بردن اصلاحات اقتصادي با حمايت بيشتري از طرف مردم همراه باشد.
چند پروژه مهم براي اصلاح اقتصادي
در ساليان گذشته چند معضل و بحران اقتصادي مورد توجه كارشناسان بوده است. بحران قاچاق روزانه 10 ميليون ليتر بنزين در كنار قاچاق گازوييل و مصرف ديگر حامل‌هاي انرژي يكي از نگراني‌هاي سياست‌گذاران اقتصادي است و علي لاريجاني نيز در اين زمينه گفته است كه در زمينه اصلاح ساختار در برخي حوزه‌ها همچون انرژي ممكن است تغييراتي به وجود آيد كه هدف از آن رفاه مردم است. همچنين غلامعلي جعفرزاده ايمن‌آبادي، نماينده مجلس از حوزه رشت نيز در زمينه اصلاح ساختار اقتصادي كشور با انتقاد از نفتي بودن بيان كرد كه بايد حوزه بانكداري، گمرك، ماليات و معافيت‌هاي مالياتي در كشور اصلاح شود. با توجه به اظهارات لاريجاني و جعفرزاده ايمن‌آبادي اصلاح چند بخش از لايحه بودجه مدنظر خواهد بود و با توجه به مهلت چهارماهه، ممكن است در ارديبهشت ماه، مواردي از بودجه به صورت جداگانه اصلاح شوند. در جلسات كميسيون تلفيق در زمينه اصلاح ساختاري بودجه در بخش انرژي هيچ تصميمي تصويب نشد و با توجه به طرح‌هاي مختلف در اين زمينه كه نشان‌دهنده اولويت اين اصلاح است و همچنين اظهارات رييس مجلس مي‌توان انتظار داشت كه اين مورد اثرگذار بر بودجه، اولين هدف اصلاحي دولت و مجلس باشد و با بسته اصلاح نظام بانكي كه عبدالناصر همتي از آماده شدن خبر داده است تكميل شود.