پياده‌رو فروشي و چالش‌هاي حقوق عمومي
محمدكريم آسايش
مدتي است بحث «لايحه بهره‌برداري از پياده‌روها» كه توسط شهرداري تهران به شوراي شهر ارايه شده، مطرح است. مجمع حق بر شهر باهمستان پيش از اين در مطلب«كاسبان پياده‌رو عليه عابران پياده: نقدي بر لايحه بهره‌برداري از پياده‌رو» به نقد ماهوي و رويكردي لايحه از منظر«حق به شهر» پرداخته بود، از آنجا كه لايحه علاوه بر مساله«حق» (Right) با «قانون» (Law) هم سر و كار دارد، بر آن شديم كه از منظر قوانين، رويه‌هاي حقوقي و تفاسير حقوقي موجود نيز به ارزيابي اين لايحه بپردازيم.
پياده‌رو به عنوان ملك عمومي
قوانين متعددي به صراحت پياده‌روها را ملك عمومي معرفي كرده‌اند و هرگونه تصرف مالكانه و بهره‌برداري سوداگرانه از آن را منع كرده‌اند. اين قوانين عبارتند از: ماده 26 قانون مدني: «اموال دولتي كه معد است براي مصالح يا انتفاعات عمومي مثل استحكامات و قلاع و خندق‌ها و خاكريزهاي نظامي و قورخانه و اسلحه و ذخيره و سفاين جنگي و همچنين اثاثه و ابنيه و عمارات دولتي و سيم‌هاي تلگرافي دولتي و موزه‌ها و كتابخانه‌هاي عمومي و آثار تاريخ و امثال آنها و بالجمله آنچه از اموال منقوله و غيرمنقوله كه دولت به عنوان مصالح عمومي و منافع ملي در تحت تصرف دارد، قابل تملك خصوصي نيست و همچنين اموالي كه موافق مصالح عمومي به ايالت و ولايت يا ناحيه يا شهري اختصاص يافته باشد.» ماده 45 آيين‌نامه مالي شهرداري‌ها: «اموال شهرداري‌ها اعم از منقول و غيرمنقول بر دو نوع تقسيم مي‌شود. اموال اختصاصي و اموال عمومي، اموال اختصاصي شهرداري‌اموالي است كه شهرداري حق تصرف مالكانه نسبت به آنها را دارد از قبيل اراضي و ابنيه و اثاثه و نظاير آن. اموال عمومي شهرداري اموالي است كه‌متعلق به شهر بوده و براي استفاده عموم اختصاص يافته است مانند معابر عمومي، خيابان‌ها، ميادين، پل‌ها، گورستان‌ها، سيل برگردان، مجاري آب و فاضلاب و متعلقات آنها، انهار عمومي، اشجار اعم از اشجاري كه شهرداري يا اشخاص در معابر و ميادين عمومي غرس نموده باشند، چمن‌كاري، گل‌كاري و امثال آن.» تبصره 1 (اصلاحي 27/11/1345) بند دوم ماده 55 قانون شهرداري مي‌گويد: «سد معابر عمومي و اشغال پياده‌روها و استفاده غيرمجاز آنها و ميدان‌ها و پارك‌ها و باغ‌هاي عمومي براي كسب يا سكني يا هر عنوان ديگري ممنوع است و شهرداري مكلف است از آن جلوگيري و در رفع موانع موجود و آزاد نمودن معابر و اماكن مذكور فوق وسيله مامورين خود رأسا اقدام كند. در مورد دكه‌هاي منصوب قبل از تصويب اين قانون، شهرداري مكلف است نسبت به برداشتن آنها اقدام وچنانچه صاحبان اين قبيل دكه‌ها ادعاي خسارتي داشته باشند، با نظر كميسيون مقرر در ماده77 نسبت به جبران خسارت آنها اقدام كند. ولي كساني كه بعدازتصويب اين قانون اقدام به نصب دكه‌هايي در معابر عمومي كنند، شهرداري موظف است رأسا و به‌وسيله مامورين خود در برداشتن اين قبيل دكه‌ها و رفع سد معبر اقدام كند و اشخاص مزبور حق ادعاي هيچگونه خسارتي نخواهند داشت.»تبصره 6 ماده 96 قانون شهرداري نيز مي‌گويد: «شهرداري موظف است از معابر به عنوان يك ملك عمومي حفاظت كند و همواره آن را براي استفاده عموم آماده نگهداشته و از تجاوز اشخاص نسبت به آنها جلوگيري كند. استفاده از معابر عمومي، ميدان‌ها، پارك‌ها و باغ‌هاي عمومي حق طبيعي هر شهروند است و هيچكس نمي‌تواند مانع اين استفاده مشروع شود.» بر تمامي اين مباني حقوقي، شهرداري مالك پياده‌روها نيست كه بخواهد از آن انتفاع اقتصادي ببرد يا در آن تصرف مالكانه ايجاد كند. گذشته از آنكه اصطلاح «واگذاري عرصه و اعيان» در لايحه مي‌تواند معناي فروش را مستفاد كند، اجاره نيز در شرايط تصرف مالكانه معنا دارد.
جعل حق و نفي حق: تبعيض عليه دستفروشان
چنانچه گفته شد ما در هيچ كجاي قوانين نه با حقوق مالكانه و بهره‌بردارانه اقتصادي مغازه‌داران نسبت به فضاهاي شهري مواجهيم (بلكه بالعكس آن را مي‌بينيم، قيد مشخص تبصره 1 بند دوم ماده 55 در مورد دكه‌ها و پيشينه قانون سد معبر در قانون بلديه در خصوص مغازه‌ها و ساخت و سازها) و نه چنان كه شرح داده شد چنين حقي براي شهرداري وجود دارد. شهرداري همه جا به عنوان نماينده مردم، سرپرستي اموال و املاك عمومي را دارد و نه مالكيت آنها را. بنابراين اين يك جعل حق است.از آن سو در خصوص دستفروشان اين لايحه به صراحت حق آزادي شغل مندرج در اصل 43 قانون اساسي، حق فروشندگان كم سرمايه و توليدكنندگان خرد و مشاغل خانگي در قوانين بهبود محيط كسب و كار و حمايت از مشاغل خانگي، حقوق صنفي آنها در مواد سوم و هشتاد و پنجم قانون نظام صنفي (به رسميت شناسي اصناف سيار و ضرورت بازارچه‌هاي فصلي و موسمي)، تفاسير مركز پژوهش‌هاي مجلس در گزارش‌هاي 13906 (عدم مغايرت دستفروشي با بحث سدمعبر) و 16409 (ضرورت رسميت بخشي به دستفروشي) و مصوبه شوراي اسلامي شهر تهران يعني«ساماندهي مشاغل سيار و بي كانون» را نفي و نقض كرده است در حالي كه حق دستفروشان به شغل از طريق فضاي شهري در موارد متعدد قانوني قيد شده است (در حالي كه در مورد مغازه‌داران چنين نيست)، اما لايحه شهرداري معكوس عمل كرده و به گروهي حقي را اعطا كرده كه در قوانين فاقد آن هستند و از گروهي سلب كرده كه در قوانين صاحب اين حقند. در نتيجه اين لايحه علاوه بر مشكلات رويكردي، نواقص ضوابط، ايرادهاي ساختار اجرايي و نظارتي، داراي چالش‌هايي در زمينه حقوق عمومي نيز هست كه حتي در صورت تصويب در شوراي شهر تهران مي‌تواند محل دعاوي حقوقي واقع شود و اين وظيفه سازمان‌هاي مردم نهاد است كه مطابق قانون (از جمله آيين دادرسي كيفري و قانون ديوان عدالت اداري) پاسدار حقوق عمومي باشند و نسبت به تهاجم به آن هشدار دهند.