محسن آزموده
گفتار توسعه و گسترش و فراگير شدن مباحث متنوع و گوناگون درباره ضرورت توسعه، اشكال توسعه، اولويت‌هاي توسعه، موانع توسعه و... در ايران در سال‌هاي آغازين دهه 1370 خورشيدي غلبه يافت و بسياري از پژوهشگران علوم اجتماعي و انساني كوشيدند در نوشته‌ها و گفته‌هاي‌شان به اين مسائل بپردازند.
همان زمان يكي از بحث‌هاي اصلي تقدم و تاخر انواع توسعه بر يكديگر بود، يكي توسعه اقتصادي را مقدم مي‌شمرد، ديگري اصالت را به توسعه سياسي مي‌داد و سومي از ضرورت توسعه فرهنگي مي‌گفت. در اين ميان صداهايي كه از نسبت ميان عقلانيت و توسعه سخن مي‌گفتند، محدود بود و حالا بعد از گذر ربع قرن در اين زمينه بحث مي‌شود كه نسبت خرد و توسعه در چيست. عليرضا علوي‌تبار از چهره‌هاي تئوريك اصلاح‌طلبان است كه به طور تخصصي در رشته «اداره امور عمومي» (public administration) تحصيلكرده و عضو هيات علمي دانشكده (college) محيط زيست است. او عصر روز يكشنبه 14 آبان ماه در تالار شهيد مطهري پژوهشگاه علوم انساني و مطالعات فرهنگي درباره خرد و توسعه سخنراني كرد و به جايگاه خرد در خطي مشي‌گذاري توسعه پرداخت. در ادامه گزارشي از سخنان او را مي‌خوانيد:
توسعه و عقلانيت
عليرضا علوي‌تبار
پژوهشگر و تحليلگر سياسي
بحث من خرد و توسعه نيست، بلكه خرد و خط‌مشي‌گذاري توسعه است، يعني فرض اين بحث آن است كه توسعه براي جامعه ما امري ضروري است و حالا مي‌خواهيم به چگونگي خط مشي‌گذاري براي آن بپردازيم. البته مي‌دانيم كه فرض مذكور خود مي‌تواند محل مناقشه باشد، يعني مي‌توان ضرورت توسعه و چيستي آن را به پرسش كشيد. با وجود دشواري ارايه تعريفي بي‌طرفانه از توسعه، وقتي از آن صحبت مي‌كنم مرادم فرآيندي است كه ظرفيت‌ها و پويايي‌هاي يك نظام اجتماعي افزايش مي‌يابد، به طوري كه اين نظام اجتماعي مي‌تواند نيازهاي ادراك شده مردم خودش را برآورده كند و اين افزايش پويايي‌ها به نحوي صورت مي‌گيرد كه نظام اجتماعي مزبور امكان تطبيق با شرايط متحول محيطي را داشته باشد. بنابراين در فرآيند دو اتفاق اصلي رخ مي‌دهد: نخست افزايش ظرفيت و دوم افزايش توانايي تطبيق با شرايط متحول محيطي. زندگي اجتماعي انسان را بطور قراردادي به 4 وجه اقتصادي، سياسي، فرهنگي و اجتماعي تفكيك مي‌كنند، بر اين اساس مي‌توان 4 شكل از توسعه را مد نظر قرار داد: توسعه اقتصادي، توسعه سياسي، توسعه فرهنگي و توسعه اجتماعي. اين طبقه‌بندي قراردادي است و انواع توسعه با يكديگر تعامل دارند.
اما خط مشي (policy) توسعه مجموعه اقدام‌ها يا عدم اقدام‌هايي است كه دولت براي تامين لوازم توسعه، حذف موانع توسعه و تسهيل و تسريع فرآيند توسعه انجام مي‌دهد. بر اين اساس خط‌مشي‌گذاري (policy making) توسعه فرآيند شكل‌دهي، اجرا و ارزشيابي خط مشي‌هاي توسعه است. با در نظر داشتن اين تعاريف مي‌توان پرسيد كه خط‌مشي‌گذاري توسعه چه نسبتي با خرد يا عقلانيت دارد. البته توجه داريم كه خرد يا عقلانيت معاني متفاوتي دارد. اين جا تعريفي صوري از آن را مدنظر دارم. عقلانيت نظري را از عقلانيت عملي جدا مي‌كنم. در بحث من عقلانيت نظري به معناي تناسب ميان مدعا و دليل است و عقلانيت عملي به معناي تناسب ميان وسيله و هدف است. البته در اين تعاريف مي‌توان مناقشه كرد.
نسبت ميان خط مشي‌گذاري و خرد و عقلانيت را مي‌توان با استفاده از فرآيند خطي مشي‌گذاري توضيح داد. چنان كه آمد در فرآيند خطي مشي‌گذاري سه گام اصلي قابل تفكيك است: تعيين يا شكل دهي به خط‌مشي، اجراي خطي مشي و ارزشيابي خطي‌مشي. رد پاي خرد در هر سه گام را مي‌توان مورد بحث و بررسي قرار داد.
عقلانيت و شكل‌گيري خطي مشي
شكل‌گيري خطي مشي در هر زمينه‌اي از جمله توسعه با احساس و درك وجود يك مشكل آغاز مي‌شود. هر گاه ميان آنچه هست و آنچه بايد باشد، فاصله‌اي نپذيرفتني پديد آيد، فاصله‌اي كه مي‌توان آن را با تدبير انساني حل كرد، با مشكلي مواجه هستيم. در مباحث مديريتي براي مشكلات سلسله مراتبي قايل مي‌شوند: نخست دغدغه، دوم مساله، سوم مشكل، چهارم بحران و پنجم فاجعه. اينكه مشكلات جامعه ايران در كدام مرحله است، محل بحث است، اميدوارم به مرحله فاجعه نرسيم. ما ظاهرا از مرحله مشكل گذشته‌ايم و در وضعيت بحراني به سر مي‌بريم.
گام اول در فرآيند خط مشي‌گذاري احساس مشكل و تقاضاي عمومي براي حل آن است. يعني اين فرآيند واكنش دولت به خواست عمومي براي حل يك مساله است. اينجا خرد نزد مردم تعيين‌كننده نوع حساسيت‌ها و دغدغه‌هاي ايشان است. براي مثال مباحث محيط زيستي تا چند سال پيش هنوز به دغدغه‌اي عمومي بدل نشده بود. نوع حساسيت افراد به خرد ايشان و اولويت‌بندي‌هاي‌شان بازمي‌گردد. شهيد مطهري با ارايه تمثيلي در مورد ورود گوجه‌فرنگي يا چنان كه در ابتدا رايج بود، «ارمني بادمجان» به جامعه ايران و حساسيت جامعه سنتي نسبت به آن مي‌گويد، ميزان رشديافتگي يك ملت به حساسيت‌هاي آن مردم بستگي دارد. بنابراين خرد نخست خود را در نوع حساسيت‌هاي ما نشان مي‌دهد. نوع حساسيت‌ها و دغدغه‌هاي ما ميزان رشديافتگي ما را نشان مي‌دهد.
گام دوم بعد از احساس مشكل بحث تفويض اختيار و تعيين مسووليت است، يعني كسي بايد اين مشكل را با امكانات و اختياري كه به او داده شده، حل كند و متقابلا از او مسووليت طلب مي‌شود. براي نمونه مساله كودكان كار در جامعه به يك مساله مطرح شده است، اما هنوز مشخص نشده كه چه ارگان يا گروه يا فرد يا افرادي مسوول آن است، يعني تفويض اختيار و مطالبه مسووليت صورت نگرفته است. اينجا اهميت نظام ديوانسالاري و نظام اداري منظم روشن مي‌شود. معمولا از جنبه منفي ديوانسالاري و فرآيندهاي خسته‌كننده اداري صحبت مي‌كنيم و از اين غافليم كه در كشورهاي جهان سوم هرجا ديوانسالاري حذف شده، جاي آن تسريع و تسهيل اجراي امور صورت نگرفته بلكه غارت جاي آن را گرفته است، زيرا در ديوانسالاري به هر حال همه‌چيز ثبت مي‌شده و مشخص بوده و نوعي تقسيم كار صورت مي‌گرفته است. به همين دليل در مرحله تفويض اختيار و تعيين مسووليت بايد توجه كرد كه ديوانسالاري براي كشورهاي جهان سوم از تجليات خرد است و نبايد آن را حذف كرد، زيرا چيزي به جاي آن نداريم. مجموعه مطالعاتي كه درباره آفريقا صورت گرفته نشان مي‌دهد كه حتي ديوانسالاري‌هاي نيم‌بندي كه چندان هم شايسته‌سالار نبودند، موثرتر و بهتر از جاهايي عمل كرده‌اند كه ديوانسالاري به هر دليلي از هم پاشيده است.
دو پايه هر توصيه
بعد از احساس مشكل و تعيين مسوول، مرحله بعدي توصيه و تجويز براي حل مشكل است. شكل منطقي هر توصيه و تجويزي اين است: الف را ايجاد كن تا ب پديد آيد. يعني هر توصيه و تجويزي دو پايه منطقي دارد، پايه اول توصيفي و تبييني است و بدان معناست كه پذيرفته‌ايم رابطه‌اي منطقي و علي ميان الف و ب وجود دارد. به عبارت ديگر هيچ تجويزي جز بر پايه يك توصيف و تبيين امكان پذير نيست. پايه دوم ارزشگذارانه و هنجارگذارانه است، يعني ما ب را امري مثبت تلقي مي‌كنيم و به همين خاطر ايجاد الف را توصيه مي‌كنيم. هر كدام از اين دو پايه كه مشكل داشته باشد، توصيه و تجويزي كه مي‌پذيرد، با اشكال مواجه مي‌شود. مثلا در رسانه‌ها اين توصيه تبليغ مي‌شود كه قيمت خريد تضميني گندم را بالا ببريد تا توليد گندم افزايش يابد. پايه توصيفي اين توصيه اين است كه اگر قيمت كالايي بالا رود و ساير شرايط ثابت باشد، توليد آن كالا افزايش پيدا خواهد كرد. پايه ارزشي و هنجاري اين توصيه نيز اين است كه افزايش توليد گندم در ايران اتفاق خوبي است و بايد به وقوع بپيوندد. با توجه به دغدغه‌هاي محيط‌زيستي و مساله آب ممكن است پايه دوم زير سوال برود.
بنابراين وقتي مي‌خواهيم تجويز كنيم يعني يك خط مشي پيشنهاد كنيم، بايد تجويز و توصيه ما از دو پايه مستحكم هم به لحاظ توصيفي-تبييني و هم از نظر ارزشي- هنجاري برخوردار باشد. خردمندانه رفتار كردن به لحاظ توصيفي-تبييني يعني برخوردار بودن از نظريه‌هاي معتبر، زيرا نظريه رابطه ميان متغيرها را به ما مي‌گويد. اگر نظريه معتبري نداشته باشيم، نمي‌توانيم به رابطه علي ميان دو متغير و پديده حكم كنيم. بنابراين نخستين تجلي خرد در تعيين خط مشي‌هاي توسعه برخوردار بودن از مجموعه‌اي از نظريه‌هاي معتبر است.
نظريه معتبر
نظريه‌اي معتبر است كه بتوان در چارچوب خودش از آن دفاع كرد و در مقابل تلاش‌هايي كه براي ابطالش شده مقاومت كند. براي مثال پوزيتيويست‌ها از نظريه‌هاي اثبات شده و پوپر از نظريه‌هاي ابطال نشده سخن مي‌گفت. ايمره لاكاتوش از نظريه‌هايي سخن مي‌گفت كه عضوي از يك برنامه پژوهشي (research program) پيش رونده باشند، در مقابل برنامه‌هاي پژوهشي تباه شونده و پس رو. البته در الگويي كه تامس كوهن معرفي مي‌كند، امكان مقايسه ميان پارادايم‌ها وجود ندارد و نمي‌توان پارادايمي را بر پارادايمي ديگر ترجيح داد. به همين خاطر لاكاتوش را مثال مي‌زنم كه هنوز به نوعي از عقلانيت و خرد در انتخاب نظريه‌ها باور دارد.
بنابراين اولي تجلي خرد داشتن نظريه است. كشوري كه بدون تئوري خط مشي‌گذاري مي‌كند، تير در تاريكي پرتاب مي‌كند و تير در تاريكي نيز معمولا دوستان را مي‌كشد نه دشمنان را. هر جا بدون تئوري وارد خط مشي‌گذاري شويم، كار غيرخردمندانه‌اي انجام داده‌ايم. در زمينه ارزش‌ها و هنجارها نيز چنين است. تعيين مصداق براي خوب و بد تا حدود زيادي براي همه آدميان قابل درك است. ساخت ادراكي انسان به گونه‌اي است كه خوب و بد را به راحتي تشخيص مي‌دهد. اين امر في‌نفسه مهم نيست، مهم اين است كه انسان چطور ميان خوب و خوب‌تر و ميان بد و بدتر تمايز بگذارد. اين هنر خرد است كه سلسله مراتبي از ارزش‌ها و هنجارها را تعيين مي‌كند كه انسان با توجه به آن مي‌تواند ترجيحات خود را مشخص كند.
بنابراين شكل‌گيري خط مشي (policy formation) هم در هنگام احساس مشكل و هم به وقت تفويض مسووليت و خواه موقع تعيين خط مشي كاملا با خرد آميخته است، با اين تاكيد كه خرد در هر مرحله معناي خاص خود را دارد و كاركرد عقل متفاوت است.
عقلانيت در اجراي خط مشي
بعد از تعيين خط مشي به مرحله اجراي خط مشي مي‌رسيم. اين جا نيز خرد خود را نشان مي‌دهد. نخستين تجلي خرد تناسب ميان وسايل و اهداف است. اگر وسايلي برگزينيم كه ما را از اهداف دور كند، كاملا ضد خود عمل كرده‌ايم. اگر مجموعه خط مشي‌ها با هم تناقض داشته باشند و يكديگر را خنثي كنند يا خط مشي‌ها به نحوي باشند كه تضادهاي اجتماعي را تشديد كنند و به درگيري تا سرحدي منجر شوند كه اجراي برنامه را غيرممكن كند، در مرحله اجرا به مشكل برمي‌خوريم. مهم‌ترين نكته در مرحله اجرا اين است كه دولت و حكومت براي اجراي خوب خط‌مشي‌هاي خوب توسعه‌اي، بايد بتواند خواسته‌هاي بلندمدت و عام را نسبت به خواسته‌هاي كوتاه‌مدت و خاص اولويت دهد. دولتي كه نتواند جلوي خواسته‌هاي كوتاه‌مدت يك گروه قدرتمند خاص به نفع خواسته‌هاي بلندمدت عام بايستد، نمي‌تواند دولت توسعه‌گرا باشد؛ به عبارت ديگر نوعي استقلال بهينه از نيروهاي اجتماعي براي دولت توسعه‌گرا در مرحله عمل لازم است. مي‌توان دولتي را نشان داد كه بيش از حد به نيروهاي اجتماعي وابسته است، طوري كه هر كاري مي‌خواهد بكند، عده‌اي فشار مي‌آورند كه اين كار را نكن و دولت نيز عقب‌نشيني مي‌كند. همچنين مي‌توان دولتي را تصور كرد كه اصلا به نيروهاي اجتماعي كاري ندارد و كار خودش را مي‌كند. اين دو سر طيف نمي‌توانند در خدمت توسعه قرار گيرند. دولتي در خدمت توسعه است كه به حدي از نيروهاي اجتماعي استقلال داشته باشد كه بتواند خواسته‌هاي بلندمدت و عام را به خواسته‌هاي كوتاه‌مدت و خاص اولويت دهد. اين امر به طرق خردمندانه تامين مي‌شود. مثل داشتن برنامه‌هاي بلندمدت، ايجاد نيروهاي هم سنگ اجتماعي تا بتوانند با هم وارد چانه‌زني و گفت‌وگو شوند. نيروهاي هم سنگ مي‌توانند به حكومت و دولت براي عمل كردن خط مشي‌هاي توسعه‌اي استقلال عمل بدهند. در غير اين صورت خط مشي‌ها وضع مي‌شوند، اما هيچگاه به مرحله اجرا درنمي‌آيند.
تجلي ديگر عقلانيت در مرحله اجرا گفت‌وگوست كه نوعي عقلانيت ارتباطي است، يعني بتوانيم ديگران را نسبت به اهداف‌مان قانع كنيم، ضمن آنكه براي ايشان امكان تغيير قايل باشيم. گفت‌وگو با تك‌گويي متفاوت است. در گفت‌وگو طرفين متاثر مي‌شوند و تغيير مي‌كنند. اينكه دولت بتواند در مرحله اجرا با كساني كه ذي‌نفع هستند، در ارتباط با سياست‌هايش گفت‌وگو و ايشان را اقناع كند و صرفا نخواهد ايشان را تهديد يا تطميع كند، نيازمند عقلانيتي خاص در ساختار دولت است.
عقلانيت در ارزشيابي
آخرين مرحله فرآيند خط مشي‌گذاري عمومي، مرحله ارزشيابي خط مشي (policy evaluation) است. در اين مرحله مي‌خواهيم بسنجيم كه آيا خط مشي‌هاي انديشيده شده و عمل شده ما را به اهداف‌مان رساند يا خير. اينجا عقلانيت به معناي هزينه و فايده و مقايسه است؛ عقلانيتي كه مخصوصا انتقادي است و به نتايج ناخواسته خط مشي‌ها توجه دارد. هر خط مشي با توجه به محدوديت دانش بشر مجموعه‌اي از نتايج پيش‌بيني شده و ناخواسته را در بر مي‌گيرد. كساني كه خط مشي را وضع مي‌كنند، اين امر را به درستي درك نمي‌كنند. بايد كساني به ارزشيابي خط مشي بپردازند كه با نگاه انتقادي به واضعان و مجريان خط مشي مي‌نگرند؛ به عبارت ديگر منتقدان نعمتي براي خط مشي‌گذاري توسعه هستند، زيرا مقصودشان اين است كه پيامدهاي ناخواسته خط مشي‌ها بهتر ديده شود؛ پيامدهايي كه ممكن است از ديد علاقه‌مندان به خط مشي‌ها ناديده گرفته شود.