عقلانيت استراتژيك دولت
مجتبي بيات
سيــاستـــگـــذاري (خط‌مشي‌گذاري) مفهومي است كه به برنامه‌هاي اقدام دولت‌ها اشاره دارد و حدود آن با تشريح مفاهيمي نظير «عمومي»، «سياست»، «حقوق عمومي» و «اداره امور عمومي» روشن‌تر مي‌شود. بنا بر تعريف، عرصه‌اي از زندگي انساني كه خصوصي نيست و به دليل مشترك بودن بين تمام افراد جامعه توسط دولت تنظيم مي‌شود و دولت براي حل مسائل آن برنامه‌ريزي مي‌كند و كالا يا خدمتي را در دسترس همگان قرار مي‌دهد؛ «عمومي» نام دارد. در ارتباطي نزديك با مفهوم عمومي، سياست (خط مشي) تصميمي پايا است كه توسط دولت به عنوان يك منبع اقتدار براي حل مسائل جامعه اتخاذ مي‌شود. «حقوق عمومي» نيز به مجموعه تصميمات سياستي اطلاق مي‌شود و «اداره امور عمومي» تعبير ديگري از فعاليت‌هاي دولت براي اجراي حقوق عمومي است. به اين ترتيب سياستگذاري به فرآيند طراحي و عملياتي‌سازي اهداف و اقدامات حقوقي و رسمي دولت كه براي پاسخ به نيازها و حل مسائل حوزه‌هاي مختلف حيات شهروندان طراحي و اجرا مي‌گردد اطلاق مي‌شود.
با رويكردي فرآيندي، سياستگذاري داراي مراحلي اساسي نظير تشخيص مساله‌اي كه براي مرتفع كردن آن سياستگذاري صورت مي‌گيرد، تعيين دستور كار و انتخاب اولويت‌هاي مداخله، طراحي سياست‌ها كه معمولا با استفاده از رويكردها و روش‌هاي مديريت استراتژيك صورت مي‌گيرد، به تصويب رساندن سياست‌ها، اجرايي كردن آنها و در نهايت ارزيابي نتايج سياست‌ها است. ادعاي اين نوشتار اين است كه از آنجايي كه دو مقوله دولت و سياستگذاري اموري مدرن و بطور عام و خاص ناظر بر تامين اهداف اختصاصي هستند، عقلانيت حاكم در سرتاسر فرآيند و مراحل سياستگذاري عقلانيت استراتژيك است. اين عقلانيت حتي بر تشخيص مساله و تعيين دستور كار توسط سياستمداران سنت‌گرا نيز حاكم است، چه اينكه ايشان ناگزيرند با در نظر گرفتن توان ساير نيروهاي دخيل در محيط (ميدان)، اهداف خود را از طريق سياستگذاري محقق سازند.
دولت‌ها به مجرد اينكه اراده به برنامه‌ريزي توسعه مي‌كنند ناگزير به تن دادن بر عقلانيت مي‌شوند. در واقع عقلانيت هم هدف توسعه و هم ياري رسان تحقق آن است. هر دولتي كه توسعه‌نيافتگي را به عنوان مساله خود قلمداد مي‌كند و با تعيين دستور كارها، اولويت‌ها و اهداف مشخص براي تحقق آنها برنامه‌ريزي كرده و با قانوني كردن گزاره‌هاي برنامه، همه اجزاي خود را ملزم به ايفاي نقش‌هاي مشخص براي فائق آمدن به مساله توسعه‌نيافتگي مي‌كند و نهايتا به ارزيابي و قضاوت كارنامه خود مي‌نشيند؛ در فرآيند سياستگذاري توسعه (خط مشي‌گذاري توسعه) كه عقلانيت هدف و ابزار آن است، قرار دارد؛ به تعبير بهتر با رويكردي خردگرايانه دو مقوله توسعه و سياستگذاري توسعه در ذات خود امري عقلاني هستند. در رويكرد خردگرا، عقلانيت ذاتي و عقلانيت كاربردي نقش محوري در طرح هر گونه استدلال و دليل براي اتخاذ هر گونه تصميمي از سوي كنشگران دولتي، عمومي و فردي جامعه بر عهده دارند. عقلانيت ذاتي معرف بهره‌گيري از استدلال و منطق براي فهم ارزش‌ها و اهداف است و عقلانيت كاربردي ناظر به شناخت ابزارهاي تحقق ارزش‌ها و اهداف است. در فرآيند همه انواع سياستگذاري از جمله سياستگذاري توسعه هر دو گونه اين دسته‌بندي كلاسيك از عقلانيت موضوعيت دارند. اما در اين ميان تعبير ديگري از عقلانيت با نام «عقلانيت استراتژيك» نيز قابل طرح است كه در آن همه بازيگران محيط سياستگذاري در تلاش براي نيل به مقاصد ويژه خود، برنامه‌ريزي و كنشگري مي‌كنند. فيلسوفان علوم اجتماعي در ذيل مباحث «نظريه انتخاب عقلاني» مفهوم عقلانيت استراتژيك را در برابر مفهوم عقلانيت پارامتريك طرح مي‌كند. در عقلانيت پارامتريك، عاملين، با فرض اقتضاي طبيعي، متغيرهاي ميدانِ كنشِ خود را ثابت در نظر مي‌گيرند، در نتيجه پيامدهاي اعمال ايشان نيز ثابت و معين است. اما در عقلانيت استراتژيك پيامدهاي كردار و رفتار بازيگران نامعين است، به صورتي كه پيامدهاي تصميمات و اعمال ايشان به تصميمات و اعمال ساير بازيگران بستگي دارد. به تعبير بهتر در عرصه عقلانيت استراتژيك منفعتي كه نصيب بازيگران و عاملان مي‌شود به اختيار ديگر تلاشگران ميدان بستگي دارد؛ در اينجا هر يك از تلاشگران با اين فرض كه ديگران نيز بر اساس تصميمات سنجيده و عاقلانه رفتار مي‌كنند، نقشه‌هاي آنان را به حساب مي‌آوردند و بر اين اساس براي كسب بيشترين منفعت تلاش مي‌كنند.
با نگاهي بين‌رشته‌اي، عقلانيت استراتژيك محمل جهت دهي به رويكردها و كنش‌هاي استراتژيك بازيگران ميدان سياستگذاري است. براي روشن‌تر شدن بهتر اين مفهوم، بسط مفهومي «استراتژي» حايز اهميت است. متخصصان حوزه مديريت براي استراتژي چهار تعريف ارايه مي‌دهند. تعريف نخست كه پسيني است استراتژي را «برنامه‌اي براي آينده» مي‌داند. تعريف دوم پيشيني است و استراتژي را به عنوان «الگوهايي بر جاي مانده از گذشته» تعريف مي‌كند. تعريف سوم مبين تعيين «جايگاه‌هاي مشخص و عيني» اهداف است. و تعريف چهارم آن را به مثابه «ديدگاه‌هايي ذهني» در نظر مي‌گيرد. در اينجا بايد در نظر داشت كه وجه مشترك همه تعاريف و انواع استراتژي التفات به «محيط» يا «ميدان» است و متناسب با اهداف، ويژگي‌ها و تغييرات محيطي، انواع استراتژي‌ها ظاهر مي‌شوند. در واقع تعيين اهداف سياستگذاري تابعي از شرايط محيطي است. مفهوم محيط در بيشتر حوزه‌هاي علوم انساني واجد معنا است و با رويكردي بين رشته‌اي مي‌توان آن را در بردارنده نيروهاي موافق و مخالف، تهديدات و فرصت‌ها، دوستان و دشمنان، قوت‌ها و ضعف‌ها، پيشران‌ها و بازدارنده‌ها، اصطكاك‌سازها و توانمندسازها و هر آنچه كه از اين قسم قابل شناسايي است دانست. هر يك از اين عناصر محيطي با اتكا بر دريافت خود از اهداف و كنش‌هاي ديگران و با اتكا بر عقلانيت استراتژيك به نحوي از انحاء بر متغيري كه مبارزه بر سر آن جريان دارد تاثيرگذار هستند. براي روشن‌تر شدن بحث، با همين نگاه بين رشته و با مبداء جامعه‌شناسانه، محيط را در معناي مدنظر بورديو از «ميدان» در نظر مي‌گيريم. وي در مثلث روش‌شناسي خود در كنار مفاهيم سرمايه و عادت‌واره (همان بعد نمادين حيات اجتماعي كه مبناي كنش است) از مفهوم ميدان به عنوان فضاي اجتماعي و محيط تعاملي استفاده مي‌كند. ميدان‌داراي ساختاري است كه در آن به واسطه روابط و مناسبات قدرتِ در بين عناصر آن، سرمايه خاصي شكل مي‌گيرد. اين سرمايه در مبارزه بين عناصر ميدان، پيشبرنده استراتژي‌هايي است كه هدف‌شان به انحصار درآوردن اقتدار و خشونت نماديني است كه متكي بر آن سرمايه توليد شده در ميدان بازتوزيع مي‌شود. از اين رو مبارزه اصلي در ميدان مبارزه بر سر حفظ يا براندازي ساختار توزيع سرمايه است.
با رويكرد عقلانيت استراتژيك در همه مراحل فرآيند سياستگذاري توسعه هر يك از نيروهاي پيشبرنده، تسهيل‌گر، اصطكاك‌ساز و بازدارنده و... كه عناصر محيط/ ميدان هستند همواره در حال پيش‌بيني رفتار ساير تلاشگران ميدان هستند تا بتوانند با كاهش و محدود كردن حوزه اختيار آنان به سهم خود از سرمايه ميدان بيفزايند. در اين رويكرد بين عناصر ميدان بر سر كسب بيشترين سهم از سرمايه مبارزه در مي‌گيرد. اين مبارزه در محيطي شكل مي‌گيرد كه براي نيل به بيشترين سود كه همان سرمايه و منافع حاصل از توسعه است يك «رقابت واقعي» وجود دارد. در اينجا ابزار اصلي مبارزه، استراتژي‌هاي عناصر ميدان يا محيط است كه بر اساس عقلانيت استراتژيك صورتبندي مي‌شوند. به تعبير بهتر عناصر ميدان/ محيط سياستگذاري براي بيشينه كردن بهره‌مندي خود از كالا يا سرمايه اختصاصي ميدان، با ابتناء بر عقلانيت استراتژيك، در مبارزه با يكديگر هستند. در اين ميان دولتِ توسعه‌گرا به عنوان مهم‌ترين بازيگر فرآيند سياستگذاري توسعه كه مسوول تامين و صيانت از خير عمومي است، اگر در قياس با ساير تلاشگران اين ميدان نتواند بر مبناي عقلانيت استراتژيك بهترين ابزارها و استراتژي‌ها را برگزيند به چيزي جز يك بازيگر بي‌دستاورد و سرافكنده مبدل نخواهد شد.
*دانشجوي دكتراي سياستگذاري فرهنگي دانشگاه خوارزمي