دلايل عدم اجراي بودجه‌ريزي عملياتي
پويا نعمت‌اللهي
مقطع كنوني از نظر تاريخ سالانه كشور، حائز اهميت فراواني است چرا كه در اين موقع از سال، زمان ارايه بودجه‌هاي سنواتي فرا مي‌رسد. مقامات اقتصادي و همچنين نمايندگان مجلس به كرات از اين ياد مي‌كنند كه بودجه‌هاي سالانه بايد شفاف و قابل‌سنجش و بر مبناي عمليات و عملكرد تدوين شوند.در مجموع به‌نظر مي‌رسد كه اين مقامات خواستار اجراي بودجه‌ريزي عملياتي در كشور هستند. اين شيوه بودجه‌ريزي با وجود اهميت فراوان و تاكيد بر اجراي آن، تاكنون عملياتي نشده است. مواد 138 و 144 قانون برنامه چهارم تاكيد داشت كه بودجه‌ريزي بايد بازنگري شده و الزامات و راهكارهاي نيل به بودجه‌ريزي عملياتي فراهم شود. در برنامه پنجم نيز مجددا چنين رهنمودهايي ارايه شده و ماده 219 مقرر مي‌ساخت كه دولت تا پايان سال دوم برنامه، به‌تدريج بايد زمينه‌هاي لازم را براي تهيه بودجه‌هاي عملياتي در كليه دستگاه‌هاي اجرايي فراهم آورد، به نحوي كه از سال سوم به بعد، تمامي بودجه به همين روش تنظيم شده باشد. چنين مفهومي در ماده 217 نيز تكرار شده بود.
در قانون برنامه ششم در تبصره (ب) بند (2) ماده (7) دولت موظف است از سال اول اجراي قانون برنامه، سالانه اعتبارات بيست‌درصد دستگاه‌هاي اجرايي مندرج در قوانين بودجه سنواتي را به‌صورت بودجه‌ريزي بر مبناي عملكرد تنظيم كند، به‌نحوي كه در سال پاياني اجراي قانون برنامه، تمامي دستگاه‌ها، داراي بودجه مبتني بر عملكرد باشند.
همچنين در بند (پ) از ماده (8) نيز ارتقا و انطباق نظام نظارت مالي، منوط به استفاده از ابزار نظام بودجه‌ريزي بر مبناي عملكرد و طراحي نظام نظارت مالي متناسب با شرايط كشور و نظارت مالي بر بودجه‌ريزي بر مبناي عملكرد دانسته شده است. از سوي ديگر در همين بند قانونگذار استقرار نظام نظارت مالي بازطراحي‌شده بر مبناي بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد را تكليف كرده است. اكنون دو سوال بزرگ مطرح است. اول اينكه ويژگي اساسي اين شكل از بودجه‌ريزي چيست كه اين همه مورد تاكيد قرار گرفته و سوال دوم اين است كه چرا با وجود اين تاكيدات؛ تاكنون ساختار بودجه‌ريزي كشور به سمتي كه موردنظر قانونگذار بوده، حركت نكرده است؟
به طور كلي شيوه بودجه‌ريزي در ايران، به شكل «سنتي و افزايشي» انجام مي‌گيرد. بدين معنا كه تغييراتي در تصميم‌هاي مالي به شكل انطباقي صورت و براي تصميم‌گيري جديد به تصميم‌هايي كه قبلا اتخاذ شده، مراجعه مي‌شود.
اين شيوه براي اجتناب از مشكلات ناشي از كار عظيم و پردردسر بودجه‌نويسي سالانه ابداع شده است. با اين كار هر سال مجددا از اول اقدام به كار بودجه‌نويسي نمي‌شود. بلكه بودجه‌ريزان، با قبول بودجه سال گذشته توجه خود را روي تغييرات افزايشي متمركز مي‌سازند. بدين صورت كه بودجه سال گذشته به عنوان پايه‌اي براي مصارف جاري فرض شده و يك افزايش سالانه براي آن در نظر گرفته مي‌شود كه بستگي به روند تغييرات قيمت‌ها، تغيير حجم عمليات موجود و تقبل وظايف جديد از طرف دولت و عواملي از اين قبيل دارد.
در ساختارهاي سنتي، هميشه ملاك برآورد هزينه، صرفا پرداخت‌هاي سال‌هاي قبل است. بدين‌ترتيب، توجه چنداني به فرآيندهاي دستگاه اجرايي نشده و مقوله بهره‌وري چندان موردنظر قرار ندارد. اساسا در ساختارهاي سنتي فرض بر اين بوده كه اين «محصولات» هستند كه «منابع» را مصرف مي‌كنند. اما نظام مدرن بودجه‌ريزي، پا را فراتر گذاشته و اصرار دارد كه عامل مصرف منابع، صرفا «محصولات» نيستند؛ بلكه «فعاليت‌ها» هستند كه اين منابع را مصرف مي‌كنند. يعني «محصولات» عملا «فعاليت‌ها» را مصرف كرده و «فعاليت‌ها» هم به‌نوبه خود «منابع» را مصرف مي‌كنند. بودجه‌ريزي بر مبناي عمليات، بر پايه روش هزينه‌يابي مبتني بر فعاليت قرار دارد. اين شيوه با تاكيد بر فرآيند مستمر بهسازي سروكار دارد و سازمان تشويق مي‌شود كه فعاليت‌هاي ارزشمند و فعاليت‌هاي غيرارزشمند خود را شناسايي كند.
به بيان ديگر در اين ساختار بودجه‌ريزي، مي‌توان آن دسته از فعاليت‌هايي را كه هزينه خدمات دولت را بالا برده اما هيچ ارزش‌افزوده‌اي ايجاد نمي‌كنند را به راحتي شناسايي و آنگاه حذف كرد.
اين بدان معنا است كه در ساختار نوين، دو عامل «صرفه‌جويي» و «اثربخشي» حادث شده و مقوله «كارايي بودجه‌اي»، ناظر بر «استفاده مفيد از منابع بودجه‌اي» خواهد بود.
بديهي است در اين ساختار افزايش پاسخگويي بر اساس نتايج پديد آمده و يك ابزار تشخيصي ارزشمند ارايه مي‌شود. ضمن آنكه يك بودجه عملياتي اثربخش، نسبت به بودجه‌ريزي سنتي، شفافيت بيشتري را به عملكرد عملياتي نسبت به بودجه‌ريزي سنتي مي‌دهد. بودجه‌ريزي عملياتي با استفاده از مقياس‌هاي واضح، هزينه كلي فعاليت را به عنوان مبنايي براي چارچوب ستاده‌هاي برنامه‌ها و اهداف عملكرد مي‌سنجد و ابزار ارزشمندي براي بررسي چگونگي تاثير تغييرات در مخارج بر نتايج را
تامين مي‌كند. از همه مهم‌تر اينكه به عنوان مبنايي براي نظام مديريت عملكرد عمل مي‌كند و بر اساس آن مي‌توان قضاوت دقيقي نسبت به عملكرد بخش‌هاي مختلف اجرايي كشور و مديريت آنها ارايه كرد. به بيان ديگر از اين طريق مي‌توان ارتباط موجود بين «بودجه» و «نتايج عملكرد» را هم به دقت رصد كرد و مبناي مناسبي هم براي پاسخگويي در نزد مديران سازمان‌هاي دولتي
پديد مي‌آيد. شايد دليل عدم استقبال از اين شيوه (با وجود تكرار چندباره و تاكيد بر اجراي آن از سوي اسناد بالادستي كشور)، همين «امكان قضاوت در مورد شيوه و نتايج عملكرد مديريتي»
باشد!
روزنامه نگار