نگاهي به كتاب آقاي استاندار
گذار از تمركز
سعيد رضادوست٭
1-كشورها را از نظرگاهي فرماليستي مي‌توان ب ه دو دسته كشورهاي تك‌بافت و مركب تقسيم كرد. هريك از اين دسته‌بندي‌ها نيز مي‌توانند زيرمجموعه‌هايي متنوع را سامان بخشند. در اين نوشتار، برآنم بر مبناي فرم كشور جمهوري اسلامي ايران، تحليلي را بر اساس برخي داده‌هاي كتاب خاطرات «آقاي استاندار» كه مربوط به دوران تصدي استانداري آذربايجان شرقي توسط دكتر عبدالعلي‌زاده است، ارايه كنم.
ايران از جمله كشورهايي است كه به آنان صفت تك‌بافت اطلاق مي‌شود. كشورهاي تك‌بافت به فراخور حال خويش مي‌توانند ساده يا پيچيده باشند. در كشورهاي تك‌بافت ساده، يگانگي سياسي و اداري توسط دولت مركزي محقق شده و همه‌چيز به وسيله قدرت مركزي اداره مي‌شود. در مقابل، الگويي پيچيده از كشورهاي تك‌بافت سيستم‌هاي عدم تراكم، عدم تمركز، وحدت انضمامي و منطقه‌گرايي را پيشنهاد مي‌كند. (ر.ك. بايسته‌هاي حقوق اساسي، ابوالفضل قاضي، نشر ميزان، چاپ سي و سوم، بهار 1388، صص 85-83)
در روش عدم تمركز (تمركززدايي اداري) از سوي قانونگذار مركزي به نهادهاي محلي، اختيارات ويژه‌اي داده مي‌شود تا اختيار تصميم‌گيري‌هاي اداري در محل را داشته باشد يا خود بتواند به وسيله عوامل اجرايي‌اش آن را اجرا كند. (پيشين، ص 83) عدم تمركز، معمولا جهت اشاره به بسط خودمختاري محلي در اثر انتقال اختيارات و مسووليت‌ها از نهادهاي ملي به نهادهاي محلي به كار مي‌رود. بنابراين عدم تمركز، تقسيمات سرزميني متفاوتي از قدرت را درون دولت، بين نهادهاي مركزي (ملي) و نهادهاي غيرمركزي (منطقه‌اي، استاني يا محلي) مورد تاكيد قرار مي‌دهد. (كليدواژه‌ها در سياست و حقوق عمومي، اندرو هيوود، ترجمه اردشير اميرارجمند و سيدباسم موالي‌زاده، انتشارات اميركبير، چاپ اول، بهار 1388، ص 305) در روش عدم تمركز، گونه‌اي تفويض انتقال قدرت بر مبناي سيستم تفويض اختيار (Devolution) اتفاق افتاده و لايه‌اي مياني، بين حكومت مركزي و حكومت محلي پديدار خواهد شد. از جمله مزاياي بهره بردن از سيستم عدم تمركز و تفويض اختيار مي‌توان به چهارگانه زير اشاره كرد:
الف) نهادهاي محلي به دليل شناخت افزون‌تر از اقليم و بافت‌هاي فرهنگي، سياسي، اجتماعي و اقتصادي در تامين فرصت‌ها براي شهروندان در راستاي مشاركتي همه‌جانبه از توانايي افزون‌تري نسبت به حكومت مركزي برخوردارند.
ب) رابطه نهادهاي محلي و شهروندان از دو منظر عيني (Objective) و ذهني (Subjective) به يكديگر نزديك‌تر خواهد بود.
ج) تصميمات نهادهاي محلي براي شهروندان محل به جهت نزديك‌تر بودن ذهني و عيني، مشروع‌تر و پذيرفتني‌تر از تصميمات سيستم مركزي جلوه خواهد كرد.
د) عدم تمركز با توزيع قدرت حكومتي و ايجاد شبكه‌اي از مهارسازي و توازن، آزادي را تضمين خواهند كرد. به عبارت ديگر، نهادهاي محلي، همان‌گونه كه حكومت مركزي را كنترل و مهار مي‌كنند، يكديگر را نيز كنترل و مهار خواهند كرد. (اندرو هيوود، پيشين، ص 309)
2-دكتر عبدالعلي‌زاده در خاطرات خويش مي‌گويد: «وقتي آقاي هاشمي‌رفسنجاني با من درباره تصدي پست استانداري صحبت كردند، پذيرفتم و فقط از ايشان خواستم كه اختيارات من در استان به خصوص در زمينه مديريت و بحث مبادلات ارزي، محدود نباشد. گفتم كه قصد دارم با خارج كشور كار كنم. آقاي رفسنجاني هم موافقت كردند، گفتند كه دست شما باز است و محدوديتي نداريد.» (آقاي استاندار «خاطرات علي عبدالعلي‌زاده از دوران استانداري آذربايجان شرقي»، به كوشش نادر داودي، نشر ني، چاپ دوم، زمستان 1393، ص 68) چنان‌كه پيداست، بر اساس درخواست دكتر عبدالعلي‌زاده به عنوان استاندار جديد آذربايجان شرقي در آغاز دهه 70 خورشيدي و موافقت رييس‌جمهور وقت، تفويض ِاختيار صورت پذيرفته و آقاي استاندار، سيستم عدم تمركز را براي اداره اقليم آذربايجان برمي‌گزيند. بي‌گمان پيشينه دو دوره نمايندگي مجلس شوراي اسلامي و تجربه معاونت در استانداري آن ديار و به تبع آن شناخت ژرف و همه‌جانبه اقليم آذربايجان، علي عبدالعلي‌زاده را به اين نتيجه رسانده بود كه اداره آن منطقه بايد بر اساس مقتضيات محل صورت پذيرد. چنان‌كه پيش از اين نيز گفته شد، يكي از دلايل اتخاذ رويكرد عدم تمركز براي اداره محل آن است كه شهروندان منطقه‌اي خاص، نسبت به حكومت مركزي، احساس تقابل نكرده و تصميمات مسوولان براي آنها مقبول و مشروع جلوه كند. از ميان خاطرات آقاي استاندار برمي‌آيد كه پيش از دوره ايشان و عدم اتخاذ رويكرد عدم تمركزگرايانه، اوضاع از اين جهت چندان مساعد نبوده است. اما در سال 1372 كه رهبري به آذربايجان شرقي و هنگامه استانداري دكتر عبدالعلي‌زاده سفر مي‌كنند، «استقبال بي‌نظيري از ايشان (رهبري) شد كه در تاريخ ايران سابقه نداشت.» (پيشين، ص 82)
يكي از مهم‌ترين فعاليت‌هاي دكتر عبدالعلي‌زاده، انجام تجارت خارجي براي استان بوده است. در ماجراي خريد روغن از تركيه و فروش آن به بازرگانان داخلي و كشور آذربايجان كه در هر تن، 80 دلار سود خالص براي استان به ارمغان مي‌آورد (پيشين، ص 70) انجام فعاليت مزبور با توجه به تفويض اختيار صورت گرفته به اين صورت روايت مي‌شود: «از آنجا كه مي‌دانستم درگير شدن با حساب‌هاي دولتي دردسرهاي فراواني دارد، همه اين كارها را با همكاري بخش‌هاي خصوصي استان مثل شركت بهمن غرب كه نماينده شركت گسترش بازرگاني بود و سازمان همياري شهرداري كه يك موسسه غيردولتي بود انجام مي‌دادم.» (همان) درباب مذاكره درباره حفاري چاه نفت در آذربايجان نيز وزير امور خارجه وقت، دكتر ولايتي از آقاي استاندار مي‌خواهد كه «نفوذ ما را هموار كن.» (پيشين، ص 73) در زمينه گسترش روابط بازرگاني و دوستانه با كشورهاي همسايه كه با برگزاري نمايشگاه همراه بود، تبريز بدل به محل رفت و آمد چهره‌هاي سرشناس كشورهايي همچون آذربايجان، روسيه و تركيه شد تا آنجا كه آقاي حيدر علي‌اُف و وزرا و رييس مجلس و مسوولان مختلف جمهوري آذربايجان مرتبا به تبريز مي‌آمدند. (پيشين، ص 78) آقاي سابانجي به عنوان مرد شماره دو اقتصاد تركيه، طي روابطي كه آقاي استاندار روز به روز استوارتر از پيش مي‌كند، به ايران آمده و حتي پشت غرفه نمايشگاهي خويش قرار مي‌گيرد؛ موضوعي كه به گفته ايشان در هيچ‌جاي دنيا براي وي سابقه نداشته است. مسوولان وزارت خارجه نيز اذعان مي‌كنند كه «سه سال است تلاش مي‌كنيم ايشان را به تهران بياوريم، اما هربار گفته‌اند كه وقت ندارند. اما حالا در فرصت‌هاي كوتاه به تبريز مي‌آيند.» (پيشين، ص 81)
«با به كارگيري اين ترفندها و روش‌ها، ما به استاندار پولدار مشهور شديم تا جايي كه استانداري آذربايجان شرقي هميشه پرپول بود و اگر براي استانداري يا دستگاه‌هاي دولتي يا ديگر كارگزاران مشكلي پيش مي‌آمد، كمك مالي مي‌كرديم.» (پيشين، ص 74)
3- تجربه موفق و درخشان دكتر عبدالعلي‌زاده در مقام استاندار آذربايجان شرقي، استاني كه مختصات فرهنگي، سياسي، اجتماعي و اقتصادي ويژه خويش را داراست، به خوبي نشان مي‌دهد كه گذار از روش متمركز حكمراني و اتخاذ رويكرد عدم تمركز و سيستم تفويض اختيار، مي‌تواند يك ضرورت و پيشنهادي جدي و قابل دسترس براي الگوهاي مشابه باشد. نزديكي عيني و ذهني شهروندان به نهادهاي زمامدار مناطق، از جمله اصولي است كه مي‌تواند روند توسعه‌اي همه‌جانبه در كشور را شتاب بخشيده و مشاركت شهروندان در اداره امور را به روندي فزاينده بدل كند. ناياب شدن كتاب خاطرات «آقاي استاندار»، تنها يك روز پس از چاپ و رسيدن آن به چاپ سوم در طول دو هفته با شمارگان 1000 نسخه، بيش از آنكه خبري شادماني‌بخش براي صنعت كتاب باشد، نويد‌دهنده به جا ماندن خاطرات آقاي استاندار در پس ذهن شهرونداني است كه خود را در ساخت زيست خويش، سهيم ديده و مي‌بينند.
٭ كارشناس ارشد حقوق عمومي