منازعه قانوني

سيد ميلاد علوي

جدال‌ها ميان دولت دوازدهم و مجلس يازدهم بالا گرفته بود كه پيروزي جو بايدن در انتخابات رياست‌جمهوري امريكا و افزايش احتمال بازگشت واشنگتن به توافق هسته‌اي و مصالحه دوباره دو كشور، دست بالاتر را به دولت و حاميان مصالحه ايران و جهان بخشيد اما در اين ميان اصولگرايان كه از قرار معلوم نه در عيان بلكه در خفا چندان هم بي‌ميل به تداوم دوران حضور دونالد ترامپ در كاخ سفيد نبودند با استفاده از ظرفيت‌هاي رسانه‌اي خود به تندي عليه دولت تاختند و بار ديگر تلاش‌هايي براي ايجاد دوگانه «مقاومت- مذاكره» آغاز كردند. تلاش‌هاي آنان در جريان بود كه خبر ترور شهيدمحسن فخري‌زاده در دماوند رسانه‌اي شد. خبري كه مثال هيزمي بر آتش بهارستاني عمل كرد و منجر به تصويب دو فوريت طرح «اقدام راهبردي براي لغو تحريم‌ها در مجلس» شد. طرحي كه با همراهي بي‌كم و كاست دبيرخانه شوراي عالي امنيت ملي و شوراي نگهبان با مجلس يازدهم به قانون تبديل شد و همزمان به اختلاف و جدالي بي‌سابقه ميان روساي دو قوه انتخابي ايران انجاميد؛ جدالي كه پس از حدود يك ماه همچنان پابرجاست اما اين ‌بار ميدان رقابت، قانون است نه تريبون‌ها؛ قانوني كه قاليباف به ‌موجب آن آيين‌نامه تهيه شده از سوي هيات وزيران را ابطال مي‌كند.

قاليباف ابلاغ مي‌كند
همان روز كه مجلس يازدهم مشغول تصويب بند به بند مفاد طرح اقدام راهبردي براي لغو تحريم‌ها بود و از خروج ايران از پروتكل الحاقي و توقف اجراي برجام و غني‌سازي 20 درصدي سخن مي‌گفت، دولتي‌ها مخالفت‌شان را به صريح‌ترين شكل ممكن بيان كردند اما گوش «بهارستان» بدهكار «پاستور» نبود كه نبود. اين طرح در مجلس تصويب شد و به شوراي نگهبان رفت اما با ايراد به ماده 6 اين طرح مجددا كار به مجلس واگذار شد. اين ‌بار نوبت به همراهي تمام‌عيار شوراي نگهبان با قاليباف و يارانش در مجلس بود. شوراي نگهبان در نشستي فوق‌العاده و پيش از آغاز تعطيلات پارلمان، بدون توجه به نامه دولتي‌ها و با استناد به نامه دبيرخانه شوراي عالي امنيت ملي كه از قضا با حسن روحاني به عنوان رييس همين نهاد نيز هماهنگ نبود، اقدام به تاييد مصوبه نمايندگان كرد تا «اقدام راهبردي براي لغو تحريم‌ها» به قانون تبديل شود و سنگي باشد در مسير بهبود دوباره روابط تهران و واشنگتن.  قاليباف همان شب-13آذرماه- اين قانون را براي اجرا به روحاني ابلاغ كرد اما رييس‌جمهوري پيش‌تر مخالفت خود با آن را اعلام كرده بود و طبيعي بود كه چندان براي اجراي اين قانون همراه نباشد. همين اتفاق هم افتاد. روحاني قانون اقدام راهبردي را با پايان مهلت قانوني خود- مذكور در ماده يك قانون مدني- براي اجرا ابلاغ نكرد تا قاليباف بدون حتي يك روز حوصله و ارايه مهلت بيشتر به رييس‌جمهوري 18 آذر ماه و با استفاده از اختيارات خود- ذكر شده در تبصره نخست ماده يك قانون مدني- قانون اقدام راهبردي براي لغو تحريم‌ها را به روزنامه رسمي جهت انتشار و نهادهاي اجرايي براي اجرا ابلاغ كند اما در اين ميان با پاتك حقوقي روحاني و يارانش در پاستور مواجه شد.
 آيين‌نامه «مستقل» نه «اجرايي»
حربه دولت دوازدهم براي جلوگيري از اجراي تمام و كمال مصوبه مجلس و ممانعت از احتمال انزواي ايران در جهان آيين‌نامه بود. حسن روحاني در جريان آخرين نشست خبري خود گفت كه دولت براساس «تفسير» خود براي مصوبه مجلس آيين‌نامه خواهد نوشت و اين كار را هم كرد. هشتم دي‌ ماه آيين‌نامه قانون اقدام راهبردي از سوي اسحاق جهانگيري، معاون اول دولت براي اجرا به نهادهاي دولتي ابلاغ شد اما نه ‌تنها در آن خبري از خروج از پروتكل الحاقي آن‌ هم ظرف 2 ماه نبود بلكه دولتي‌ها اجراي مواد اين قانون را به اختصاص بودجه از سوي سازمان برنامه و بودجه و البته گزارش‌هاي وزارت امور خارجه موكول كردند تا صداي انتقاد نمايندگان بيش از پيش بلند شود. از آن روز تا امروز گروهي از نمايندگان حقوق‌خوانده و البته دانش‌آموخته‌هاي حقوق وابسته به برخي نهادها با تاكيد بر اين نكته كه در قانون مصوب مجلس تهيه «آيين‌نامه اجرايي» براي اجراي اين قانون پيش‌بيني نشده و اقدام دولت از بيخ و بن غيرقانوني است ولي هم روحاني حقوق‌دان است و هم مجموعه حقوقي نهاد رياست‌جمهوري آشنا با چم و خم قوانين در ايران. اصل 138 قانون اساسي همان اصلي است كه دست دولت را در تهيه آيين‌نامه براي اجراي اين قانون باز گذاشته است. در بخشي از اين اصل به دولت اختيار داده شده براي «تامين اجراي قوانين» نسبت به تهيه آيين‌نامه اقدام كند. نكته قابل ‌تامل آن كه اين آيين‌نامه را نمي‌توان «آيين‌نامه اجرايي» دانست؛ بلكه در حقوق اساسي و اداري از آن به عنوان «آيين‌نامه مستقل» ياد مي‌كنند. آيين‌نامه «اجرايي» در شرايطي تدوين مي‌شود كه مجلس دولت يا وزيري را مكلف به تهيه آن كرده باشد ولي در غير اين صورت اگر دولت براي «تامين مقدمات اجراي قوانين» اقدام به تهيه آيين‌نامه كند؛ از آن به عنوان «آيين‌نامه مستقل» ياد مي‌كنند.
پاتك قانوني
تهيه آيين‌نامه «مستقل» از سوي دولت براي اجراي قانون اقدام راهبردي، دست بالاتر را به روحاني داده بود. رييس‌جمهوري هم تيغ مصوبه مجلس را كند كرده و هم متهم به عدم اجراي قانون نشده بود. همه‌ چيز بر وفق مرادش بود تا اينكه قاليباف دوباره به فكر اختيارات قانوني رياست مجلس افتاد و 8 روز پس از ابلاغ آيين‌نامه قانون اقدام راهبردي براي لغو تحريم‌هاي دولت به نهادهاي اجرايي، بازي را به سود خود تغيير داد. بنابر اصل 138 قانون اساسي، آيين‌نامه‌هاي دولت همزمان با ارسال به نهادهاي زيرمجموعه قوه مجريه براي بررسي و تطبيق با اصل قانون تقديم رييس مجلس هم مي‌شود. رييس مجلس نيز آيين‌نامه ابلاغي را به هياتي تحت‌ عنوان «هيات تطبيق قوانين» كه اعضايش با نظر او تعيين و منصوب مي‌شوند، ارسال مي‌كند تا احيانا آن آيين‌نامه با اصل قانون مغاير نباشد. قاليباف خوب مي‌دانست كه با استفاده از اين ظرفيت مي‌تواند دوباره ورق را برگرداند و احتمالا به همين دليل پس از انتشار آيين‌نامه دولت، سكوت اختيار كرد تا اينكه روز گذشته سرانجام در نامه‌اي به حسن روحاني به اين آيين‌نامه ايراد گرفت و آن را «ملغي‌الاثر» اعلام كرد. احمد اميرآبادي‌فراهاني، دبير هيات رييسه مجلس و از نمايندگان نزديك به قاليباف هم در جريان گفت‌وگوي خود با روزنامه «اعتماد» و هم در توييتر خود اين مساله را تاييد كرد و گفت كه «قاليباف آيين‌نامه دولت را باطل كرده است»؛ حال آنكه رييس مجلس اختيار اين كار را ندارد. او مي‌تواند آيين‌نامه را «ملغي‌الاثر» اعلام كند و جلوي اجراي آن تا رفع ايرادات مدنظرش را بگيرد. اميرآبادي‌فراهاني همچنين در بخش ديگري از گفت‌وگوي خود با «اعتماد» درباره جزييات ايرادات قاليباف به آيين‌نامه تهيه شده از سوي دولت گفت:«رييس مجلس 9 بند از 11 بند آيين‌نامه را داراي ايراد و مغاير با اصل قانون اقدام راهبردي براي لغو تحريم‌ها دانسته و آن را براي اصلاح به هيات دولت برگردانده است.» در همين راستا منبعي آگاه در مجلس كه نخواست نامش فاش شود در تشريح ايرادات 9 گانه قاليباف به «اعتماد» گفته است:«مشروط كردن اجراي قانون به تخصيص اعتبارات، موكول كردن تصميم‌گيري به پس از ارايه گزارش وزارتخانه‌ها يا تعريف دوباره موضوع استنكاف از اجراي قانون از جمله مواردي است كه هيات تطبيق قوانين به آن ايراد گرفته است.»
 سرنوشت ماجرا
آنچه تا اينجا از ظاهر امر پيداست، آن است كه روحاني با «ملغي‌الاثر» اعلام شدن آيين‌نامه‌اش ، بايد به دنبال راهكاري تازه باشد. روحاني همچنان مي‌تواند از ظرفيت هيات حل اختلاف قوا استفاده كند اما مي‌داند با او همراهي نخواهد شد پس بعيد است به اين مسير تن دهد اما راهي بي‌خطرتر هم مقابل پاي اوست. واقعيت آن است كه در نظام اداري جمهوري اسلامي هيچ كاري بدون بخشنامه پيش نمي‌رود و تا زماني كه بخشنامه نباشد، نهادهاي خرد و كلان تن به اجراي قانون نمي‌دهند و اين يعني وزارت امور خارجه، سازمان انرژي اتمي و ساير نهادهاي ياد شده در قانون «اقدام راهبردي براي لغو تحريم‌ها» چشم انتظار آيين‌نامه خواهند ماند. هيات دولت حالا موظف است در شرايطي اقدام به اصلاح آيين‌نامه خود كند كه همين چندي پيش خبر آغاز غني‌سازي 20 درصدي ايران در اجراي «آيين‌نامه قانون اقدام راهبردي براي لغو تحريم‌ها» اعلام شد. «ملغي‌الاثر» اعلام شدن آيين‌نامه دولت بدان معناست كه ممكن است بخشي از اقداماتي كه تا امروز انجام شده «بايد» تا زمان انجام اصلاحات متوقف شوند. فارغ از اينكه ايران غني‌سازي 20 درصدي را متوقف مي‌كند يا خير حالا روحاني مدت‌ها فرصت دارد تا بررسي‌هاي لازم براي اصلاح آيين‌نامه «مستقل» قانون ياد شده اقدام كند؛ آن‌ هم بدون آنكه متهم به «استنكاف از اجراي قانون» شود. هيچ قانوني براي هيات دولت محدوده زماني براي نگارش آيين‌نامه يا اصلاح آن مشخص نكرده و در عرف سياست ايران نيز بارها و بارها شاهد بوده‌ايم كه آيين‌نامه اجرايي و مستقل قانوني سال‌ها پس از تصويب آن تهيه شده‌اند. همه اينها كنار هم حاكي از آن است كه راه براي روحاني همچنان باز است؛ مسيري كه مي‌تواند منجر به حفظ برجام شود و البته دوري ايران از انزواي جهاني.