نرگس اكبرپور٭/
قبل از وقوع بحران در كره، تحولات صنعتي گسترده به طور مستمر مشاغل جديدي را در بخش‌هاي صنعت و خدمات ايجاد مي‌كرد و كره براي چند دهه در وضعيت نزديك به اشتغال كامل با نرخ‌هاي بيكاري كمتر از چهار درصد قرار داشت. اما، با وقوع بحران مالي در زمستان سال 1997، اين وضعيت به‌شدت تغيير كرد. توليد ناخالص داخلي كره در سال 1998، 8/5 درصد كاهش يافت و به وام نهادهاي مالي بين‌المللي وابسته شد. صندوق بين‌المللي پول، براي مقابله با بحران اقتصادي 98-1997، منابع مالي اضطراري در اختيار دولت كره قرار داد و از دولت كره خواست تا برنامه اصلاحات ساختاري در اقتصاد اين كشور اعمال كند. فرآيند تعديل ساختاري سبب شد كه شمار زيادي از افراد بيكار شوند. بدين ترتيب، رشد اشتغال در سال 1998 به سرعت كاهش يافت و نرخ بيكاري در فوريه سال 1998 به 6/8 درصد رسيد كه از دهه 1980 در كره بي‌سابقه بود.
بيكاري بر زندگي اكثر مردم اثر گذاشت، اما برخي گروه‌ها به صورت جدي‌تري تحت‌تاثير قرار گرفتند: نرخ بيكاري در بين كارمندان تحصيلكرده از كارمندان با سطح تحصيلات پايين، كمتر بود و به كارگران ساده در بخش ساختمان، تجارت و صنعت بيشترين آسيب وارد آمد. با بررسي اطلاعات جزيي‌تر بيكاري روشن مي‌شود كه بيكاري سال‌هاي پس از بحران در كره سه ويژگي مهم داشت؛ نخست، نرخ بيكاري بين جوانان بسيار بالا بود. در سال 1998، تعداد بيكاران در بازه سني 34-15 سال به 781000 نفر رسيد كه 9/53 درصد از كل تعداد بيكاران را به خود اختصاص مي‌داد. اكثريت اين افراد را كساني تشكيل مي‌دادند كه به‌تازگي از دبيرستان و دانشگاه فارغ‌التحصيل شده بودند. دوم، افزايش سريع و ناگهاني بيكاري، امنيت درآمدي را كاهش داد. تا قبل از سال 1998، در ميان مردان فعال با بيش از 35 سال سن، اشتغال كامل وجود داشت. با وقوع بحران، نرخ بيكاري مردان در گروه سني 35 تا 59 سال به بيش از شش درصد رسيد. با توجه به اينكه تعداد زيادي از اين افراد نان‌آور اصلي خانوارها بودند، تنش اجتماعي بسيار شديدي را سبب شد. سوم، اصلاحات بازار كار در كره، ساختار بازار كار و به‌خصوص، الگوي تحرك نيروي كار و وضعيت اشتغال را دچار تغيير كرد. با اينكه نرخ بيكاري سال‌هاي پس از بحران در كره جنوبي، در مقايسه با ساير كشورهاي جهان، بسيار بالا نبود اما، اين سطح بيكاري در كره، چالش‌هاي اجتماعي بي‌شماري را به‌بار آورد؛ چون نظام تامين اجتماعي كره بخش بزرگي از افراد بيكار را تحت پوشش قرار نمي‌داد و افراد فقير و بيكار تا حدود زيادي به پس‌انداز خود يا كمك‌هاي اطرافيان متكي بودند، البته اين نوع كمك‌ها، مخصوصا در زمان بحران، براي همه در دسترس نبود. از اين رو، دولت كره از آغاز بحران، مساله بيكاري و فقر را به صورت جدي مورد توجه قرار داد.
در اوايل سال 1998، دولت كره كميته‌اي به رياست نخست‌وزير تشكيل داد تا برنامه جامع مقابله با بيكاري (Master Plan for Tackling Unemployment) را ارايه كند. براساس اين برنامه، قانون بيمه بيكاري اصلاح شد تا بخش بزرگ‌تري از بيكاران بتوانند از مزاياي بيمه بيكاري برخوردار شوند. اما اين قانون بر وضعيت بيكاراني كه سابقا در كسب‌وكارهاي كوچك و بخش غيررسمي كار مي‌كردند، تاثيري نداشت و صرفا كساني را تحت پوشش قرار مي‌داد كه حداقل شش ماه حق بيمه پرداخت كرده بودند.
با توجه به برگزاري انتخابات رياست‌جمهوري در سال 1997، براي دولت كره رسيدگي به وضعيت بيكاران و افزايش رضايت مردم حايز اهميت بود؛ چراكه دولت مي‌توانست با حمايت گروه‌هاي كم‌درآمد در انتخابات سال 1997پيروز شود. بدين ترتيب، برنامه اشتغال عمومي مطرح شدند تا افرادي كه واجد شرايط دريافت بيمه بيكاري نبودند، مورد حمايت قرار گيرند. برنامه اشتغال عمومي براي بيكاراني طراحي شد كه واجد شرايط دريافت بيمه بيكاري نبودند.
هدف از اجراي برنامه اشتغال عمومي در كره جنوبي، انجام فعاليت‌هايي به نفع عموم مردم و ايجاد درآمدي شرافتمندانه براي افرادي بود كه در اثر بحران اقتصادي بيكار شده بودند (لودمل و دال، 2001). در واقع، پروژه‌هاي اشتغال عمومي در كره فقط برنامه ايجاد شغل نبود. چراكه در كره، به همراه مشكل بيكاري، مشكل فقر هم وجود داشت. پروژه‌هاي اشتغال عمومي در سال 1998به‌صورت دو مرحله‌اي (فاز اول: از ماه مه تا آگوست؛ فاز دوم: از سپتامبر تا دسامبر) و در سال‌هاي بعد به‌صورت چهار مرحله‌اي (به‌صورت دوره‌هاي سه‌ماهه) به‌اجرا درآمدند. بين مراحل مختلف اجراي پروژه‌هاي اشتغال عمومي، فواصل زماني چندروزه‌اي وجود داشت تا مشاركت‌كنندگان در آن فاصله به جست‌وجوي كار بپردازند. مشاركت‌كنندگان روزانه هشت ساعت و هفته‌اي پنج روز كار مي‌كردند و دستمزد به شكل روزانه پرداخت مي‌شد.
مشاغل عمومي مجموعه زيادي از فعاليت‌ها را شامل مي‌شد: از جمع‌آوري زباله تا پرستاري از سالمندان و مشاوره. درمجموع، اين پروژه‌ها در چهار گروه كلي قرار داشتند: پروژه‌هاي حفظ و احداث زيرساخت‌ها كه فعاليت‌هايي نظير جنگل‌كاري، ساخت امكانات عمومي كوچك مانند پارك‌هاي محلي و تعمير دارايي‌هاي عمومي را شامل مي‌شد؛ پروژه‌هاي خدمات عمومي كه به فعاليت‌هاي اجتماعي و خيريه نظير مراكز خدمات رفاهي جوامع محلي، نيروي كار موقتي ارايه مي‌كرد تا مجموعه‌اي از فعاليت‌ها، از جمله تدريس فرزندان خانواده‌هاي كم‌درآمد پس از پايان ساعات مدرسه را دربرمي‌گرفت. پروژه‌هاي حفاظت از محيط‌زيست كه عمدتا فعاليت‌هايي مانند جمع‌آوري زباله و حفظ و نگهداري چمن در پارك‌هاي ملي، برف‌روبي و پاك‌سازي خيابان را شامل مي‌شد و پروژه‌هاي تكنولوژي اطلاعات كه در سال 1999 به برنامه‌هاي اشتغال عمومي اضافه شد كه جوانان و افراد مسلط به كامپيوتر را هدف قرار مي‌داد. اين گروه از پروژه‌ها را مي‌توان به عنوان پروژه‌هاي حرفه‌اي يا غيريدي طبقه‌بندي كرد. افراد جوان و تحصيلكرده در اين بخش مشغول به‌كار شدند. اين كاركنان براي حل مشكلات كامپيوتري بسياري از وزارتخانه‌ها و ادارات و سازمان‌هاي محلي، اقدام مي‌كردند و عمدتا در ايجاد و پشتيباني پايگاه داده‌ها نقش بسيار فعالي داشتند. كليه شركت‌كنندگان در پروژه‌هاي اشتغال عمومي در مقابل حوادث كار بيمه مي‌شدند. سياست‌هاي بازار كار به طور گسترده‌اي مورد حمايت سازمان‌هاي دولتي، سازمان‌هاي غيردولتي (ان‌جي‌او ها)، و مردم كره قرار گرفت. درسال 1998، براي تامين مالي برنامه‌هاي اشتغال، حقوق كاركنان دولت حدود 10 درصد كاهش يافت.
پيامدهاي اجراي برنامه اشتغال عمومي
اجراي پروژه‌هاي اشتغال عمومي پيامدهاي مهمي براي اقتصاد كره به دنبال داشت. ارزيابي‌ها نشان مي‌دهند كه اين پروژه‌ها براي كساني كه منبع درآمدي خود را از دست داده بودند، شغل ايجاد كرد. با توجه به داده‌هاي موجود، پروژه‌هاي اشتغال عمومي در كاهش تعداد بيكاران در طول دوران بحران مالي، نقش بسزايي داشته‌اند. كل تعداد مشاركت‌كنندگان در برنامه اشتغال عمومي در سال‌هاي مختلف متغير بوده است. مطابق با ارزيابي‌هاي مقدماتي بانك جهاني، از آن جايي كه افراد بر اساس سنجش درآمد، براي كار در پروژه‌هاي اشتغال عمومي انتخاب مي‌شدند، اين پروژه‌ها اثرات توزيعي مثبتي داشته‌اند. ارزيابي برنامه اشتغال عمومي كره، براساس مطالعه درآمد خانوارهاي مشاركت‌كننده در برنامه نشان داده است كه متوسط درآمد ماهانه تمام خانوارهاي مورد بررسي نزديك به خط فقر بوده است كه اين امر، حاكي از آن است كه برنامه اشتغال عمومي در كره، اقدام موفقي در راستاي رفع فقر بوده است. اين ارزيابي‌ها نشان داده كه حدود نيمي از زنان شركت‌كننده در برنامه كه به اشتباه در برآوردهاي آماري غيرفعال محسوب مي‌شدند، نان‌آور اصلي خانواده‌هاي فقير بوده‌اند. به استناد نتايج حاصل از ارزيابي‌ها، پروژه‌هاي ملي، در مقايسه با پروژه‌هاي محلي، آثار مثبت بيشتري داشته‌اند، چون با برنامه‌ريزي بهتري اجرا شده بودند و طرح‌هاي مناسب‌تري را شامل مي‌شدند. در بين پروژه‌هاي ملي، پروژه جنگل‌كاري و پروژه برنامه‌هاي كمك آموزشي پس از ساعات مدرسه براي كودكان فقير، بهتر از بقيه ارزيابي شده‌اند.
چالش‌هاي برنامه اشتغال عمومي دركره جنوبي
اجراي برنامه اشتغال عمومي در كره در چند زمينه مورد انتقاد قرار گرفته است:
1- معيارهاي انتخاب شركت‌كنندگان در برنامه به دقت رعايت نشد. برخلاف اهداف اصلي، شمول افراد تحصيلكرده و كارگران در سن پايه نسبتا بالا بود. اما در طول زمان اجرا، اين نقيصه به مرور برطرف شد.
2- گسترش سريع پروژه‌هاي اشتغال عمومي، ريسك اثر ازدحام را در مشاغل بخش خصوصي ايجاد كرد. در واقع، اين امكان به وجود آمد كه برخي افراد كار خود در شركت‌هاي خصوصي را ترك كنند و درپروژه‌هاي اشتغال عمومي مشغول به كار شوند چون در ابتدا، دستمزد پرداختي به مشاركت‌كنندگان در پروژه‌هاي اشتغال عمومي از دستمزد رايج در بازار براي مشاغلي در بخش كشاورزي بيشتر بود. دولت در واكنش به اين امر، دستمزد پرداختي به كاركنان پروژه‌هاي اشتغال عمومي را در دو مرحله كاهش داد تا به سطح حداقل مزد قانوني نزديك شود. اين كار سبب شد تا شركت‌كنندگان در برنامه اشتغال عمومي به جست‌وجوي كار در بازار بيشتر گرايش داشته باشند.
3- برخي از افراد به صورت غيرقانوني در پروژه‌هاي اشتغال عمومي شركت كردند، به نحوي كه همزمان با دريافت بيمه بيكاري يا ساير حمايت‌هاي دولتي، در اين پروژه‌ها هم كار مي‌كردند و مزد مي‌گرفتند.
4- نحوه تامين مالي برنامه اشتغال عمومي در كره، عدم يكنواختي اجراي برنامه‌ها در مناطق مختلف را سبب شد.
با وجود اين مشكلات، تجربه كره جنوبي نشان داد كه وقوع يك بحران، جداي از تمام سختي‌ها و مشكلاتي كه به بار مي‌آورد، مي‌تواند فرصت‌هاي جديدي را هم ايجاد كند. در مواقع بحراني مي‌توان سياست‌هاي جديدي اتخاذ كرد كه هم با بيكاري بالا مقابله كند و هم مهارت‌هاي نيروي كار را از طريق ارايه آموزش و يادگيري حين انجام كار توسعه بخشد.
٭دانشجوي دوره دكتراي اقتصاد دانشگاه مازندران