براساس اخبار منتشره «لايحه اصلاح ساختار شهرداري تهران» در آبان‌ماه در صحن شورا مطرح مي‌شود. اينكه اين لايحه بر مبناي چه ضوابطي تدوين شده يا در تنظيم آن از چه منابعي اعم از: پژوهش‌هاي انجام‌شده قبلي- جمع‌آوري اطلاعات از مناطق و سازمان‌ها- مطالعات ميداني- جمع‌آوري اطلاعات كارشناسان حوزه معاونت ذي‌ربط، استفاده شده يا اساسا متن لايحه حاوي چه مضاميني است اطلاعي در دست نيست؛ لذا اظهارنظر در خصوص مباحث آن ميسر نخواهد بود. اما با توجه به تجارب قبلي در اين موضوع و با هدف دستيابي به نتايج بهتر، براي اصلاح ساختار سازماني همچون شهرداري تهران كه طبيعتا نتايج حاصل از آن به ديگر كلانشهرها نيز تسري مي‌يابد، ضروري است كه الزاماتي رعايت شود و نكاتي مورد توجه قرار گيرد.
اول ـ موضوع اصلاح ساختار سازماني شهرداري تهران در ادامه بحث فربهي نيروهاي شهرداري و تعداد غيرقابل توجيه آنها، از زمان آغاز به كار شوراي پنجم در بين اعضاي محترم شورا و شهرداران منتخب مطرح بود و به نتايجي چون درخواست از شهرداري براي ارايه لايحه براي اصلاح ساختار يا حذف پست‌هاي جانشين و مشاور در ستاد، مناطق و سازمان‌ها رسيد؛ هرچند اين موضوع به عنوان مشكلي اساسي و در گستره‌اي وسيع‌تر متوجه دولت نيز هست و بحث در خصوص علل و عوامل ايجادي و چگونگي حل آن مجال و مقال جداگانه‌اي مي‌طلبد. اساسا در تدوين ساختارهاي سازماني هر مجموعه كه در واقع تقسيم، گروه‌بندي و هماهنگي فعاليت‌هاي آن مجموعه در چارچوب وظايف محوله و در كنش با محيط‌هاي دروني و بيروني را تعريف مي‌كند، سه عامل مرتبط و متاثر از هم قابل تفكيك نيست: «ساختار- بودجه- فرآيند». بدين معني كه زماني يك ساختار به‌صورت مطلوب قابل پي‌ريزي است كه استقرار و استمرار فعاليت آن بر پايه بنيان‌هاي بودجه‌اي مناسب تعريف شود و چنانچه اصلاح ساختار بر پايه مناسبات بودجه‌اي جاري مد نظر باشد، اصلاحي روبنايي خواهد بود. بخش مهم ديگر در تدوين ساختار متكي به فرآيندهاست؛ بدين معني كه در تدوين ساختار بتوان فعاليت‌هاي مجموعه را به شكلي ساده و موثر در تقسيم و گروه‌بندي كارها، زنجيره فرماندهي، حوزه كنترل و رويكردهاي تمركز يا عدم تمركزگرايي تعريف كرد. آيا در ساختار پيشنهادي مورد نظر اين مباحث كه واجد اهميت بالايي است لحاظ شده است؟
دوم- گفته شد پيش‌نويس مورد نظر با استناد به مطالعات متعدد صورت‌گرفته در اين حوزه، در قالب پژوهش‌هاي پيشيني تكوين يافته است. اگرچه وقتي از مطالعات پژوهشي سخن مي‌رود، انتظار است كه نتايج حاصل از آنها، به‌واسطه برخورداري از بنيان‌هاي علمي و به‌كارگيري روش‌هاي دانش‌محور همچنين تناسب يافته‌هاي آنها با واقعيات موجود در شهرداري، قابليت عملياتي شدن داشته باشد اما آيا پژوهش‌هاي صورت‌گرفته مدنظر واجد اين خصوصيات است؟ با توجه به تجارب شخصي همچنين تامل در اظهارات قبلي اعضاي محترم شوراي شهر و مديران محترم شهرداري تهران، در خصوص نحوه انعقاد بسياري از قراردادهاي پژوهشي در حوزه‌هاي مختلف، چگونگي انجام آنها، كيفيت علمي نتايج حاصله و اهداف متصوره در انعقاد اين‌گونه قراردادها (به خصوص توجه به منافع مالي اشخاص و گروه‌هاي ذي‌نفع در آنها)، بخش وسيعي از اين‌گونه مطالعات قابليت بهره‌برداري نداشته و مهم‌ترين دليل اين ادعا نيز عدم به‌كارگيري از يافته‌هاي اين مطالعات در همه اين سال‌هاست. مطالعاتي كه بعضا فاقد كيفيت علمي لازم بوده و خروجي بخشي از آنها كمترين نسبت را با نيازهاي شهرداري يا امكانات و توانايي‌هاي اين نهاد دارد.
سوم- يكي از موضوعات بنياني در اصلاحات ساختاري، كوچك‌سازي و چابك كردن سازمان، از طريق ادغام حوزه‌هاي مرتبط يا حذف حوزه‌هاي غير ضرور است. در اخبار منتشره (احتمالا به عنوان نمونه) موضوع ادغام دو معاونت برنامه‌ريزي و منابع انساني و نيز معاونت فني و عمراني با حمل و نقل و ترافيك مطرح شد. در ساختار سازماني فعلي شهرداري دو گروه معاونت تعريف شده، يك گروه معاونت‌هايي با وظايف اجرايي و عملياتي و دوم معاونت‌هايي با وظايف ستادي و پشتيباني، ضمن آنكه برخي از ادارات كل ستادي حوزه شهردار نيز در نقش ستادي و پشتيباني و با وظايفي موازي با وظايف زيرمجموعه برخي معاونت‌ها انجام وظيفه مي‌كنند. در نگاهي گذرا نمي‌توان ادغام دو معاونت با وظايف اجرايي و عملياتي كاملا غيرمرتبط را تصميمي كارشناسانه دانست، به ويژه آنكه اجراي عمده فعاليت‌هاي عمراني مربوط به حوزه معاونت حمل‌ونقل و ترافيك توسط معاونت فني و عمراني انجام مي‌شود و در شرح وظايف حوزه معاونت حمل‌ونقل و ترافيك نيز وظايفي در حوزه نرم‌افزاري تعريف شده كه هيچ سنخيتي با وظايف معاونت فني و عمراني ندارد. به هر صورت اگر هدف از ادغام‌هاي مورد اشاره كوچك و چابك‌سازي سازمان باشد، ادغام معاونت‌هاي ستادي و پشتيباني، ادغام ادارات كل ستادي با وظايف موازي با معاونت‌ها و نيز ادغام ادارات كل زيرمجموعه معاونت‌ها
(به ويژه معاونت‌هاي ستادي و پشتيباني) از اولويت بيشتري برخوردار است، چرا كه كثرت نيروهاي شهرداري نيز بيشتر در معاونت‌هاي ستادي مشاهده مي‌شود.
چهارم- در دوره مديريت اسبق شهرداري تهران، تعداد نفرات زيادي جذب اين مجموعه شدند كه ظاهرا جذب آنها بر مبناي نيازهاي شهرداري نبوده و نحوه جذب آنها نيز جاي تامل دارد. ضمن آنكه طبق اظهارات برخي مديران فعلي شهرداري، عمده اين نيروها بدون تجربه، فاقد كيفيت و با تحصيلاتي غيرمرتبط هستند. با وجود آنكه اين واقعه باعث فربهي سازمان شهرداري شده و بار مالي اين حجم از نفرات امكان ادامه مطلوب مسير را از اين نهاد سلب كرده، در عين حال بنا به ملاحظات كلان اقتصادي ـ اجتماعي، حذف اين نيروها از شهرداري نيز تبعاتي را به همراه خواهد داشت. آيا در لايحه پيشنهادي اصلاح ساختار، براي حذف نيروهاي مازادي كه الزاما از اجراي لايحه حاصل مي‌شود تمهيداتي انديشيده شده و تبعات احتمالي آن مورد توجه قرار گرفته است؟ و آيا براي جلوگيري از خروج نيروهاي كيفي و كارآمد موجود راهكاري انتخاب شده است؟
پنجم- ساختار كلي مجموعه شهرداري تهران شامل سازمان‌ها و شركت‌هاي متعددي است كه به نوعي حياط خلوت گروه‌هاي ذي‌نفع و ذي‌مدخل شده و تعداد زيادي از نيروهاي شاغل در شهرداري را نيز در خود جاي داده است. بررسي علل شكل‌گيري اين سازمان‌ها و به ويژه شركت‌هاي متعلق به شهرداري و اتخاذ تصميمات كارشناسي در خصوص نحوه مواجهه با آنها، يكي از مهم‌ترين ابعاد اصلاح ساختاري شهرداري محسوب مي‌شود. آيا در لايحه پيشنهادي به شوراي شهر، در رابطه با سازمان‌ها و شركت‌ها اقدامي صورت پذيرفته؟ يا ورودي به اين دو حوزه شده است؟
ششم- يكي از مشكلات اساسي در مقوله اصلاح ساختاري در شهرداري، فقدان يك نظريه راهبردي در خصوص جايگاه و وظايف شهرداري است. ديدگاه مسلط كالبدي- فضايي به شهر و نگاه به شهرداري صرفا به عنوان نهاد متولي خدمات شهري از گذشته، در كنار عدم امكان ورود و تصدي مديريت شهري به همه مقولات زيست جديد شهري (همچون آموزش- بهداشت- حوزه‌هاي انتظامي و ...) در كشور ما موجب شده كه عمده وظايف براي شوراها و شهرداري‌ها
(ذيل مواد 71 قانون شوراها و 55 قانون شهرداري)، عموما بر مبناي اين ديدگاه تعريف شود. اين در حالي است كه همراه با رشد، توسعه و مدرن‌سازي زندگي شهري و ظهور بسياري از نيازها و تقاضاهاي جديد از سوي شهروندان در زندگي روزمره و مهم‌تر از آن تبديل مفهومي شهرنشينان به شهروندان در ادبيات اجتماعي و الزامات اين تغيير، در بازتعريف نحوه تعاملات دوسويه فيمابين شهرداري و شهروندان و استخراج وظايف شهرداري در اين حيطه، با وجود تعريف برخي از اين گونه خدمات جديد در سال‌هاي اخير به‌صورت جزيره‌اي، تدوين ساختار سازماني يكپارچه و منسجم براي شهرداري، با اتكا به شرايط زيستي جديد و در قالب يك نظريه راهبردي صورت نگرفت. آيا در لايحه پيشنهادي شهرداري به شورا، يكپارچكي و انسجام ساختاري با دقت در اين واقعيات مورد توجه قرار گرفت؟
به هر صورت در رابطه با نحوه مواجهه با موضوع اصلاح ساختار سازماني شهرداري، وجود موارد ديگري همچون: نگاه بروكراتيك محورِ حاكم بر ساختارهاي سازماني- كثرت ساختارهاي سازماني با كاركردهاي مشابه و موازي- ورود شهرداري به حيطه‌هايي كه در ذيل وظايف آن تعريف نشده- تعدد پست‌هاي سازماني در سطوح مديريتي- عدم تناسب منطقي در تعريف ساختار ادارات كل ذيل معاونت‌ها- بارگذاري جمعيتي نيروها در شهرداري بيش از نياز و توان آن و صرف عمده منابع مالي براي تامين حقوق پرسنل، موجب شده كه نياز به اصلاح در ساختار سازماني و تشكيلاتي شهرداري اهميتي دوچندان يابد. ضمن آنكه براي تحقق اين مهم، بايد به ماهيت فعاليت‌هاي شهرداري (كه در برخي موارد با فوريت و ضرورت نيز همراه است)، ساختار استقراريافته موجود و ضرورت تحقق اصلاحات مدنظر حين انجام فعاليت‌هاي جاري شهرداري توجه شود.
اكنون كه بررسي لايحه اصلاح ساختاري شهرداري تهران طي آبان‌ماه در شوراي شهر در دستور كار قرار دارد، با توجه به مجموعه شرايط و محدوديت‌هاي برشمرده شده فوق و با لحاظ تجربيات گذشته در زمينه اصلاحات ساختاري و استقرار ساختار جديد، ضروري است شوراي محترم شهر تهران و كميسيون‌ها و كميته‌هاي تخصصي آن با دقت و وسواس بيشتري به اين موضوع ورود كنند، تا ضمن پرهيز از تعجيل بي‌مورد، با تكيه بر واقعيات و ضروريات و نيز توجه به ساختار استقرار يافته فعلي در سطوح مختلف كاركردي، اعم از صف و ستاد، برنامه اصلاح ساختار شهرداري در محورهاي ذيل مورد توجه و پيگيري قرار گيرد:
1- محور «اجرايي- عملياتي» از طريق اصلاح و استقرار ساختار شهرداري‌هاي نواحي، همراه با بازتعريف وظايف اين سطح كه عملياتي‌ترين سطح در وظايف شهرداري است و شامل مجموعه وظايف اجرايي مرتبط با نيازهاي روزمره شهروندان است و اجراي آن به صورت پايلوت در يك يا چند ناحيه و تعميم آن به صورت تدريجي به نواحي ديگر و رفع ايرادات احتمالي حين اجرا از طريق بازخوردهاي حاصله.
2- محور «پشتيباني- لجستيكي» از طريق اصلاح و استقرار ساختار شهرداري‌هاي مناطق، همراه با تعريف مجدد از وظايف محوله به مناطق و احصاي اين وظايف در چارچوبي محدود شده، جهت تامين نيازهاي لجستيكي براي نواحي (به عنوان بازوهاي عملياتي) و تيز تامين خواسته‌هاي پشتيباني ستاد در قالب اطلاعات و آمارها براي به‌روزرساني مستمر برنامه‌هاي راهبردي و اجرايي كردن آن به صورت پايلوت در سطح يك منطقه و تعميم آن پس از حك و اصلاح لازم احتمالي در ساير مناطق.
3- محور «فعاليت‌هاي موضوعي» در خصوص بازبيني موضوعي وظايف تعريف شده براي سازمان‌ها به ويژه شركت‌هاي تابعه، بررسي ضرورت ادامه فعاليت هر يك از سازمان‌ها و شركت‌ها يا حسب مورد امكان تجميع و تلفيق برخي از آنها در يكديگر يا در حوزه‌هاي اجرايي يا لجستيكي شهرداري، تا ضمن اين اقدام، نسبت به بازبيني و اصلاح ساختار و تحقق تعديلات لازم در آنها مبادرت شود. بازبيني ساختار اين بخش از شهرداري، با توجه به تعدد، حجم و گستردگي و تعداد نيروهاي آنها و نيز مناسبات آنها با سازمان شهرداري از اهميت مضاعفي برخوردار است.
4- محور «راهبردي- ستادي» از طريق اصلاح و استقرار ساختار حوزه‌هاي ستادي در شهرداري تهران (معاونت‌ها- ادارات كل مستقل- ادارات كل ستادي ذيل معاونت‌ها)، همراه با بازبيني وظايف هر يك بر اساس ضرورت‌ها و نيازها، امكان ادغام حوزه‌هايي با كاركردهاي مشابه يا موازي با يكديگر و بازنگري در ساختار آنها بر اساس تعاريف جديد و صرفا در قالب وظايف راهبردي شامل تصميم‌سازي، تصميم‌گيري و نظارت، بدون ورود به فعاليت‌هاي اجرايي و عملياتي مرتبط با مناطق و نواحي و سازمان‌ها.
فرآيند اصلاح ساختاري در مجموعه‌اي به وسعت، قدمت و جايگاه شهرداري تهران قطعا كاري سهل و آسان نيست، خصوصا آنكه به طور معمول
سازمان‌ها در اين‌گونه مواقع با مقاومت، منفي‌بافي،
عدم همراهي و حتي در برخي موارد با اخلال و كارشكني ساختار مستقر و نيروهاي موجود نيز مواجه مي‌شوند. اما بي‌ترديد انجام اصلاحات در يك سير
تدريجي كه به درستي تعريف شده باشد و از طريق اقداماتي اصولي، بنياني و گام به گام در لايه‌هاي مختلف، با تعريف درست و منطقي از بودجه زماني، مالي و انساني در نظر گرفته شده براي آن، قطعا به نتايج مطلوب خواهد رسيد.