تمركززدايي؛ تفويض يا واگذاري؟!

هر چند الگوي حكومتي در ايران در ادوار گذشته (قبل از ورود اسلام و بعد از آن) همواره برمبنايي غيرمتمركز استوار بوده است، ولي از سال‌هاي منتهي به مشروطه و به ويژه در دوره پهلوي اول به جهت گرايش شديد به ايجاد يك دولت قدرتمند و متمركز (و به دلايل متعدد ديگري) لولاي نظام حكمراني در كشور بر محور «تمركزگرايي» چرخيد و اين روند تا به امروز به صورت بي‌پايان تداوم داشته است. در دوره پهلوي دوم نيز حركت‌هاي پراكنده براي مهار زدن بر روند تمركزگرايي زده شد، ولي در عمل به نتيجه خاصي منجر نشده و همچنان تا امروز مديريت امور كشور از پايتخت به صورت متمركز انجام مي‌پذيرد.

يكي از گفتمان‌هاي اصلي رييس‌جمهور طي هشت ماه اخير، معطوف به موضوع افزايش اختيارات استان‌ها و ضرورت ايفاي نقش «استاندار» در تسهيل، تسريع و مانع‌زدايي از فرآيندها و سازوكارهاي توسعه استان بوده است. اين موضوع طي ماه‌هاي اخير يكي از دستوركارهاي اصلي تعيين شده رييس‌جمهور براي هيات دولت بوده و به‌رغم تدوين يك پيش‌نويس اوليه توسط وزارت كشور، موضوع به منظور جمع‌بندي نهايي به سازمان برنامه و بودجه كشور واگذار شد.

واقعيت اين است كه موضوع تمركززدايي اداري از سطح ملي و واگذاري امور به سطوح پايين‌تر در حداقل سه دهه اخير و در دولت‌هاي مختلف (از برنامه سوم توسعه به بعد) به انحاي مختلف مورد آزمون قرار گرفته و تلاش براي جاري‌سازي اين دغدغه صرفا محدود به دولت چهاردهم نيست. با اين وجود همه تلاش‌هاي قبلي در عمل ناكام بوده و نظام حكمراني متمركز ملي در كشور مجالي براي گذار به نظام «حكمراني نيمه متمركز ملي- استاني» نيافته است. اساسا يكي از دلايل اصلي كاهش كيفيت حكمراني در كشور و روند فزاينده تمركزگرايي در كشور، استيلاي سطح ملي و كاهش تدريجي نقش و سهم استان‌ها و جوامع محلي در اداره امور كشور است. موضوعي كه به استناد بررسي‌ها و مطالعات انجام شده ريشه اصلي آن به تفسير ناصواب از قانون اساسي و عدم امكان واگذاري اختيارات به مقامات استاني بازمي‌گردد. علاوه بر اين دو علت بنيادين ديگر اين ناكامي را نيز بايد اولا در عدم تمايل جدي و حقيقي دستگاه‌هاي سطح ملي به كاهش اختيارات و ميل به قبض قدرت در مركز و ثانيا فهم نشدن نسبت و روابط ميان چهار ركن «استان»، «استاندار»، «شوراي برنامه‌ريزي و توسعه استان» و «مديران كل استاني» در طراحي الگوي تفويض و واگذاري اختيارات سطح ملي در مديريت توسعه استان جست‌وجو كرد.

بررسي و تحليل نظام حكمراني در كشور طي دو دهه اخير حاكي از آن است به‌رغم اينكه موضوع تمركززدايي اداري همواره يكي از منويات و مطالبات مقامات عالي و ارشد كشور بوده و تجارب تاريخي موفق دنيا نيز از گذار از «تمركزگرايي شديد» به سوي «تراكم‌زدايي» و درنهايت «عدم تمركز» حكايت دارد؛ اما در ايران همچنان تمركزگرايي در حال توليد و بازتوليد است. در سال‌هاي اخير نوع جديدي از تمركزگرايي در نظام اداري كشور بازتوليد شده و آن‌هم «تمركز نامرئي» در برابر شيوه‌هاي مرسوم و مسبوق به سابقه «تمركز مرئي» است. تمركز نامرئي با ابزار قرار دادن بستر فناوري اطلاعات و نظام سامانه‌ها، اين‌بار بر بستر اينترنت و از طريق معبرهايي چون درگاه ملي مجوزها، بساطي را فراهم كرده تا ساخت 200 متر مسكن در الحاق به بافت روستايي يا موافقت با صدور مجوز احداث يك واحد مرغداري كوچك در يك استان ديگر منوط به بررسي و تاييد سامانه آمايش سرزميني در تهران باشد؛ در‌حالي كه علي‌الاصول مقياس ورود به جزييات آمايش سرزمين يك دويست و پنجاه هزارم يا يك پانصد هزارم بوده و اساسا امكان علمي براي بررسي و اظهارنظر درخصوص چنين عوارض مقياس كوچكي وجود ندارد.  با اين وجود بايد گفت امروز اجماع كارشناسانه درون و برون دولت بر ضرورت‌ها و بايسته‌هاي تمركززدايي و ريل‌گذاري گذار از سازوكارهاي متمركز ملي به سازوكارها و چارچوب‌هاي نيمه‌متمركز دوسطحي «ملي- استاني» در گام اول و نيمه متمركز سه سطحي «ملي- استاني- محلي» در گام بعدي ايجاد شده است. بر همين اساس شايسته است الگوي افزايش اختيارات استان‌ها منبعث از انگاره‌هاي نظريه نهادگرايي نوين (NIE) به عنوان جديدترين و مناسب‌ترين الگوي نظري براي تحليل و برنامه‌ريزي و نيز در راستاي استقرار نظام نوين درآمد-‌هزينه استان‌ها (بند «پ» ماده 17 قانون برنامه هفتم پيشرفت) با تاكيد بر رويكرد «واگذاري» و نه الزاما «تفويض» اختيارات طراحي و اجرا شود. اين الگو بايد مبتني بر پنج اصل كارآمدي و اثربخشي اختيارات، نظارت‌پذيري تصميمات، كنترل‌پذيري پيامدها، تلازم مسووليت‌پذيري و پاسخگويي، تسهيل و تسريع فرآيندها و كاهش بروكراسي‌هاي زائد، اهدافي چون تعادل و توازن منطقه‌اي، نهادينه‌سازي اختيار، مسووليت و پاسخگويي، توانمندسازي بخش خصوصي و جوامع محلي، محروميت‌زدايي و توسعه مناطق محروم، تقويت نظام ارزيابي و ارزشيابي و... در تحقق توسعه ملي و استاني محقق كند.  چارچوب روش‌شناسي شناسايي، دسته‌بندي و انتخاب اختيارات قابل واگذاري از درون مجموعه انبوهي از قوانين، مقررات، مصوبات و رويه‌هاي متنوع، متكثر و احيانا متعارض با تكيه بر معيارهايي چون «مقياس عملكردي»، «حجم مالي و پيچيدگي فني و مالي عمليات»، «مقياس منافع»، «پيامدها» و «سازوكار پاسخگويي» مي‌تواند بستري براي استخراج و انتخاب اختياراتي باشد كه تودرتويي و كندي نظام تصميم‌گيري و بي‌قوارگي ميان مسووليت‌پذيري و پاسخگويي مقامات استاني را كاهش دهد. 

در پايان شايان ذكر است در مسير تمركززدايي و افزايش اختيارات استان‌ها، موانع و مقاومت‌هاي زيادي وجود داشته و ترك عادت دادن شيريني قدرت تمركز اداري (بودجه، مجوز، انتصاب و‌...) نيز امري سخت و پرهزينه است. پربيراه نيست اگر بگوييم سه دستگاه اصلي وزارت كشور، سازمان برنامه و سازمان اداري و استخدامي به صورت سنتي از‌جمله اصلي‌ترين دستگاه‌هايي مدافع و بازتوليدكننده تمركز (در صورت‌بندي‌هاي متنوع و جديد) به شمار مي‌روند و شايد در ظاهر امر تمايل جدي به افزايش اختيارات را نشان دهند، ولي در عمل حتي در درون خود دستگاه‌هاي خويش نيز با مخالفت‌هاي جدي براي واگذاري اختيارات (با استدلال‌هاي متفاوت) مواجه بوده و عمدتا تنها روي برخي تفويض‌هاي غيرموثر و كوچك رضايت دارند. لذا سازمان برنامه براي راهبري امر تمركززدايي و واگذاري اختيارات به استان‌ها نيازمند پوست‌اندازي بينشي، روشي و كنشي نسبت به پيشبرد ماموريت‌هاي ذاتي خويش و حمايت جدي رييس‌جمهور براي طرح‌ريزي و استقرار نظام نيمه متمركز ملي‌-‌استاني است.