بهزاد صابري، كارشناس حقوق بين‌الملل در گفت‌وگو با «اعتماد» :
اجراي توصيه‌هاي گروه ويژه اقدام مالي تعارضي با ملاحظات ايران ندارد
سارا معصومي :
گروه ويژه اقدام مالي (FATF) اين روزها سر و صداي بسياري در فضاي سياسي و به تبع آن رسانه‌هاي ايران به راه انداخته است. به تعريف ساده اين گروه ريسك كشورها در پولشويي، تامين مالي تروريسم و تامين مالي اشاعه‌گري را تعيين مي‌كند و با قرار دادن نام برخي كشورها در ليست «كشورهاي غير همكار» اعلام مي‌كند كه ريسك همكاري با اين كشورها بالا است. ليست كشورهاي غيرهمكار اين گروه شامل دوگونه از كشورهاست، كشورهايي كه داراي ريسك بالا هستند و كشورهايي كه بايد عليه آنها اقدام متقابل انجام شود (ليست سياه). از سال 2010، FATF ايران را درليست سياه قرار داده است و تا سال 2016 تنها ايران و كره شمالي در ليست سياه قرار داشتند. بعد از برجام ايران براي خارج شدن از ليست سياه اقدامات زيادي انجام داد. در دولت قبل گام‌هاي نخست براي عمل به توصيه‌هاي اين گروه برداشته شد و روند تصويب نهايي قانون مبارزه با تامين مالي تروريسم در اين دولت به اتمام رسيد. در راستاي تلاش‌هاي صورت گرفته ايران به عضويت ناظر يكي از دفاتر منطقه‌ايFATF، يعني دفتر اوراسيا درآمد و سپس در گام نهايي پذيرفت كه با يك تعهد سياسي برنامه اقدامي را به درخواست FATF اجرا كند. با پذيرش اين برنامه اقدام، FATF در بيانيه ژوئن 2016 خود اعلام كرد به مدت 12 ماه ايران را از ليست كشورهايي كه بايد عليه آنها اقدام متقابل انجام شود، تعليق كرده است. در اين بيانيه آورده شده است كه ايران همچنان به عنوان كشور غيرهمكار و پرريسك از نظر گروه اقدام مالي شناخته مي‌شود و تحت بيانيه عمومي اين گروه است. در خصوص تعريف حرفه‌اي گروه ويژه اقدام مالي، شأن سياسي و حقوقي آن، ميزان لازم الاجرا بودن تصميم‌هاي آن، تضاد يا تفاهم توصيه‌هاي آن با منافع ملي كشور، گام‌هايي كه ايران بايد براي خروج از ليست سياه بردارد با دكتر بهزاد صابري، كارشناس حقوق بين‌الملل گفت‌وگويي داشتيم كه به شرح زير است:
اجازه دهيد گفت‌وگو را با يك سوال كلي آغاز كنيم. اين روزها اغلب رسانه‌ها مملو از اشارات و مطالبي در خصوص FATF يا همان گروه اقدام مالي است. اما مي‌خواهم از شما به عنوان يك كارشناس بخواهم با زباني ساده و قابل فهم بگوييد «گروه اقدام مالي» چيست؟ چه شان سياسي و حقوقي در سطح بين‌المللي دارد؟
ابتدا بايد بگويم كه گروه ويژه اقدام مالي(فاتف) يك سازمان بيـن‌المــلـلي رسمي نيست. بلكه فاتف يك گروه و به عبارتي يك كلوب از برخي دولت‌ها است كه بين خودشان توافق كرده‌اند اين گروه را به‌طور موقتا ايجاد كرده و هزينه‌هاي آن را هم پرداخت مي‌كنند. به همين لحاظ هم ادامه كار اين نهاد منوط به اين است كه هر چند سال يك‌بار، اين دولت‌ها در اين خصوص مجددا با يكديگر توافق كنند و به اصطلاح، «منديت» يا «اختيارات» اين نهاد را تجديد كنند كه طبق آخرين توافق، منديت اين گروه تا سال 2020 ميلادي تمديد شده است. اين گروه در سال 1989 با ابتكار دولت‌هاي عضو گروه هفت كشور صنعتي تشكيل شد تا با يك ديد كارشناسي و تخصصي، توصيه‌ها و استانداردهايي را در ارتباط با مساله پولشويي تدوين و ارايه كند. فاتف در حال حاضر 35 عضو دارد و البته گروه‌هايي مرتبط با فاتف و با كاركرد مشابه در سطح مناطق مختلف جغرافيايي تشكيل شده كه اكثريت قاطعي از دولت‌هاي جهان را در خود پوشش مي‌دهند. بنابراين وقتي از اين گروه و تصميمات آن صحبت مي‌شود، مساله‌اي به نام «شان حقوقي» يا لازم‌الاجرا بودن تصميمات آن براي دولت‌ها اصولا موضوعيت ندارد.
سوال همين‌جا است كه تصميمات گروهي كه با ابتكار هفت كشور صنعتي تشكيل مي‌شود و به گفته شما يك سازمان بين‌المللي رسمي هم نيست از چه جايگاهي برخوردار است؟ چنين گروهي چه كاركردي در سطح بين‌المللي دارد؟
نكته اينجاست كه همين گروه غيررسمي و همين تصميمات غيرالزام‌آور امروزه جايگاهي بسيار تاثيرگذار در سطح جهان پيدا كرده و دولت‌ها سعي مي‌كنند حتي‌الامكان در فهرست معروف به ليست سياه فاتف قرار نگيرند. فاتف دو كاركرد اصلي براي خود قايل است. يكي ارايه يكسري توصيه كارشناسي و تخصصي در جهت مقابله با پولشويي و تامين مالي تروريسم و كاركرد ديگر، بررسي نحوه عملكرد مالي و پولي كشورها و ميزان مراعات توصيه‌هاي فوق در عرصه ملي و بين‌المللي از سوي آنها كه همين كاركرد دوم، منجر به رده‌بندي دولت‌ها و تهيه ليست سياه معروف مي‌شود. در ادامه به اختصار به اهميتي كه اين دو كاركرد فاتف پيدا كرده است اشاره مي‌كنم.
با توجه به كاركرد نخست اين گروه كه اشاره كرديد ايران هم قانون مبارزه با پولشويي و قانون مبارزه با منابع مالي تروريسم را در مجلس شوراي اسلامي به تصويب رسانده است. ساز و كار اين گروه در خصوص اين دو موضوع به چه شكل است؟ توصيه‌هاي آن از چه ماهيت حقوقي و سياسي برخوردار هستند؟
فاتف يك مجموعه مشتمل بر چهل توصيه در حوزه مقابله با پولشويي و 9 توصيه خاص در حوزه مقابله با تامين مالي تروريسم ارايه داده كه البته هرچند سال يك‌بار هم آنها را بازنگري و روزآمد مي‌كند. اين توصيه‌ها كلي است و نه خطاب به كشور خاصي هستند و نه وارد تعيين مصاديق شده‌اند. البته از يك نگاه اصولي، به مراتب بهتر بود آنچه اين گروه انجام داده و مي‌دهد، در قالبي مانند دفتر مبارزه با مواد مخدر و جرم سازمان ملل متحد(UNODC) صورت مي‌گرفت كه جامعيت و مشروعيت بيشتري داشت. اما با توجه به كندي حركت در نهادهاي زيرمجموعه سازمان ملل متحد، آنچه در عالم واقع اتفاق افتاد اين بود كه فاتف حركت كرد و بعد سازمان ملل را به دنبال خود كشاند.
سازمان ملل را به دنبال خود كشاند به اين معنا كه تصميم‌هاي اين گروه يا توصيه‌هاي آن مورد تاييد سازمان ملل است؟
بله. با توجه به تاثير عملي اين گروه و گسترده شدن ارتباطات آن با كشورهاي مختلف جهان، كاركرد نخست يعني توصيه‌هاي تخصصي گروه ويژه اقدام مالي كه نهادي متشكل از يك تعداد محدود از دولت‌ها بود، در برخي قطعنامه‌هاي شوراي امنيت مورد تاييد واقع شده و اهميت بين‌المللي پيدا كردند. مهم‌تر از آن، انعكاس اين توصيه‌ها در برخي قطعنامه‌هاي مصوب مجمع عمومي سازمان ملل بود كه موجب شد اين توصيه‌ها از سوي تقريبا تمام كشورهاي جهان جدي گرفته شوند و به نوعي جايگاه جهانشمول پيدا كنند. تا جايي كه در دو سند بسيار مهم سازمان ملل متحد كه در مجمع عمومي اين سازمان و با اجماع و موافقت همه اعضاي سازمان ملل متحد از جمله ايران به تصويب رسيدند، اين توصيه‌هاي فاتف مورد تاييد قرار گرفتند و از دولت‌ها خواسته شده است به اين توصيه‌ها توجه داشته باشند. شايد اشاره به اين هم جالب باشد كه اتفاقا تصويب هر دوي اين سندها در زمان دولت گذشته صورت گرفت كه مي‌تواند نشان‌دهنده عنصر ثبات در ديپلماسي كلان جمهوري اسلامي باشد و اينكه در دولت گذشته نيز ايران پيوستن به اجماع و همراهي با اين مصوبات را خلاف اصول خود ارزيابي نكرده است. در شهريور ماه 1385 مجمع عمومي سازمان ملل متحد سند مهم موسوم به «استراتژي جهاني ملل متحد براي مقابله با تروريسم» و «برنامه اقدام» مربوطه را با اجماع و در قالب قطعنامه شماره 288 به تصويب رساند. در متن «برنامه اقدام» دولت‌هاي عضو سازمان ملل با شناسايي مفاد مندرج در توصيه‌هاي چهل و نه گانه فاتف به عنوان «استانداردهاي بين‌المللي»، همه دولت‌ها را تشويق به اجراي جامع اين استانداردها كردند. همچنين در اواخر سال 1387 در جريان نشست عالي‌رتبه كميسيون مبارزه با مواد مخدر سازمان ملل متحد(CND)، متن «بيانيه سياسي» و «برنامه اقدام» همكاري‌هاي بين‌المللي در جهت مقابله با مواد مخدر با حضور هيات‌هاي سطح بالا از كشورهاي مختلف از جمله ايران به تصويب رسيد و همين متن بعدتر در قالب قطعنامه شماره 182/64 مورخ 30 مارس 2010 مجمع عمومي سازمان ملل باز هم با اجماع و بدون مخالف مورد تاييد قرار گرفت.
در بند 51 اين متن آمده است: دولت‌هاي عضو سازمان ملل متحد بايد مقررات مبارزه با پولشويي كه در اسناد بين‌المللي و چندجانبه مربوطه آمده، از جمله توصيه‌هاي گروه ويژه اقدام مالي را، البته با مراعات قوانين ملي خود، اجرا كنند. نگارنده با توجه به سوابق اطمينان دارد اين قيد اخير يعني «با مراعات قوانين ملي خود» نيز كه در متن سند آمده، با ابتكار عمل ديپلمات‌هاي ايراني حاضر در نشست مزبور در متن گنجانده شده است كه يك دستاورد خوب به شمار مي‌رود. در هرحال، نتيجه اينكه خوب يا بد، دولت‌هاي عضو سازمان ملل متحد اين بدعت نهاده شده توسط اين كلوب يعني استانداردسازي عمومي توسط يك گروه غيررسمي را تنفيذ كرده و آن را در عالي‌ترين سطوح به رسميت شناختند.
در چندسال اخير نام گروه ويژه اقدام مالي به دليل قرار گرفتن نام ايران در ليست سياه آن در ايران مورد توجه قرار گرفت. اين مساله همان كاركرد دوم اين گروه است كه شما هم به آن اشاره كرديد. اين كاركردمنجر به رده‌بندي دولت‌ها و تهيه ليست سياه معروف مي‌شود. جاي اين ليست سياه در سيستم‌هاي مالي و بانكي جهاني كجاست؟
نخستين نكته در خصوص كاركرد دوم اين گروه اين است كه اين كاركرد برخلاف كاركرد اول، هرگز در اسناد رسمي سازمان ملل به رسميت شناخته نشد، اما در‌عين‌حال به نحو حيرت‌آوري جاي خود را در نظام‌هاي پولي و بانكي تقريبا تمام كشورهاي جهان باز كرد. به نحوي كه قرار گرفتن يا نگرفتن نام يك كشور در ليست قلمروهاي با ريسك بالا و غيرهمكار تاثيري شگرف در ميزان همكاري و تعامل نظام‌هاي بانكي و پولي كشورهاي ديگر با آن كشور پيدا كرد.
تا چه اندازه قرار گرفتن نام يك كشور در اين ليست را مي‌توان سياسي دانست؟
بله، ترديدي نيست كه مثل هر نهاد ديگري و شايد بيش از ساير نهادها، فاتف نيز تحت‌تاثير ملاحظات سياسي فراواني قرار دارد و لذا تهيه اين قبيل ليست‌ها صرفا بر مبناي بررسي‌هاي كارشناسي و فني نيست. اما در هرحال اين ليست سياه كه هم متاثر از ملاحظات سياسي و هم نتيجه بررسي‌هاي فني و تخصصي است، به مرجعي براي بانك‌ها و موسسات مالي و پولي كشورهاي مختلف مبدل شده است. البته با وجود اثرگذار بودن ملاحظات سياسي در تهيه اين ليست بايد بگويم كه نشست عمومي فاتف تصميم‌هاي خود را با اجماع همه اعضاي خود اتخاذ مي‌كند و لذا ليست سياه تهيه شده هم محصول تصميم‌گيري اجماعي اين گروه از دولت‌ها است كه در ميان آنان، نام برخي دولت‌ها كه روابط بسيار نزديكي با ايران داشته و در برخي امور راهبردي و حساس مانند حمايت از محور مقاومت در سوريه همراه و همپاي ايران هستند نيز به چشم مي‌خورد.
ايران در چندسال گذشته همان‌طور كه شما هم اشاره كرديد قانون مبارزه با پولشويي و قانون مبارزه با منابع مالي تروريسم را در مجلس شوراي اسلامي به تصويب رساند. تصويب اين قوانين چه كمكي به جايگاه ايران در گروه اقدام مالي مي‌كند؟
اعتقاد دارم كه فارغ از اينكه تصويب اين قوانين كمكي به جايگاه ايران در ليست‌بندي گروه فاتف بكند يا نه، تصويب اين قوانين يك اقدام اصولي بود كه برازنده يك نظام قانونمند و مقتدر است. كشوري به گستردگي ايران با اين وضعيت خطير منطقه‌اي و بين‌المللي كه هم در معرض تهديدهاي تروريستي است و هم داعيه‌دار مبارزه با فساد مالي و پولشويي اموال حاصل از جرايم مختلف، بايد قوانين مدرن و جامعي براي مقابله با اين قبيل جرايم داشته باشد. اما از اين نگاه اصولي گذشته، برخوردار بودن از قوانين مناسب كه اقدام به جرم انگاري پولشويي و كمك مالي به تروريسم كرده، صلاحيت لازم به محاكم قضايي براي برخورد با اين جرايم را اعطا كرده و نظام‌ها و رويه‌هاي كارآمد براي پيشگيري از اين جرايم را تدوين كرده باشد، به نوعي به تمام توصيه‌هاي فاتف ربط پيدا مي‌كند. در واقع بدون اين قبيل قوانين، پيشگيري و مقابله جامع با اين دست جرايم امكان‌پذير نيست و طبيعتا فاتف يا هر نهاد ديگري بهانه و توجيه لازم براي ايراد گرفتن از نظام مالي و پولي كشور را در دست مي‌داشت. لذا تصويب اين قوانين گامي مهم در مسير تعامل با فاتف و تغيير جايگاه ايران در ليست‌هاي اين گروه به شمار مي‌آيد. در اثر تصويب قوانين مزبور و تماس‌هايي كه اخيرا با فاتف برقرار شد، فعلا به مدت 12 ماه ايران از ليست كشورهايي كه بايد عليه آنها اقدام متقابل انجام بگيرد تعليق شده است.
چگونه مي‌توان اين تعليق 12 ماهه را به تعليق دايم بدل كرد؟
خروج كامل از اين ليست منوط به اين خواهد بود كه برنامه اقدامي كه ميان ايران و فاتف مورد توافق قرار گرفته به نحو مطلوبي اجرا شود و گام‌هايي كه در داخل در جهت پيشگيري و مقابله با جرايم مالي و پولي برداشته مي‌شود به نحو مقتضي به اين گروه منعكس شود. ضمن اينكه مانند هر فرآيند بين‌المللي ديگري، خروج كامل از ليست سياه فاتف نيازمند رايزني‌هاي سياسي با دولت‌هاي عضو اين گروه خصوصا آن دسته از دولت‌هايي است كه مانند روسيه، چين، آفريقاي جنوبي، هند و ديگران رابطه دوستانه و خوبي با جمهوري اسلامي ايران دارند.
اخيرا رسانه‌ها تصويري از نامه بانك ملت در پاسخ به درخواست قرارگاه خاتم‌الانبيا(ص) براي نقل و انتقالات ارزي را منتشر كرده‌اند كه در آن آمده است: «كارسازي كليه خدمات ارزي(بين‌المللي) براي آن دسته از مشتريان كه نام‌شان در ليست تحريم اتحاديه اروپا يا ليست تحريم مشترك اتحاديه اروپا و سازمان ملل است امكان‌پذير نيست.» در توصيه شماره 7، FATF به صراحت از كشورها مي‌خواهد كه كشورها نهادها و افراد تحريم شده توسط قطعنامه‌هاي شوراي امنيت در زمينه اشاعه را تحريم كنند در قطعنامه اشاعه‌اي2231 بعد از برجام عليه ايران نام 84 فرد و نهاد ايراني مانند وزارت دفاع، قرارگاه خاتم‌الانبيا، و... در ليست تحريمي اين قطعنامه است. ايران براي حل اين مساله چه راهكاري پيش رو دارد؟
به نظرم اصولا انتشار آن نامه اقدام صحيح نبود. مكاتبات اداري تخصصي در هر حوزه را صرفا كارشناسان و متخصصان آن حوزه آن هم به شرط آگاهي از سوابق مربوطه و پرونده كاري ميان دو طرف مي‌توانند تحليل و بررسي كنند. به عنوان مثال بايد ديد آن نامه اوليه كه از سوي قرارگاه خاتم براي بانك ارسال شده بود، چه نوع خدمتي را از بانك مطالبه كرده و سوابق مكاتباتي قبلي ميان دو طرف چه بوده است. ضمن اينكه امكان اشتباه در ارزيابي قوانين و مقررات چه از سوي كارشناسان و چه حتي مديران هر نهاد نيز منتفي نيست. اما حتي بدون مشاهده سوابق هم برداشتي كه من از متن اين نامه مي‌كنم اين نيست كه بانك ملت خداي ناكرده قرارگاه خاتم را تحريم كرده است. هيچ كجاي اين نامه نيامده كه بانك ملت از ارايه خدمات بانكي به قرارگاه خاتم خودداري مي‌كند كه اگر بحث تحريم بود، بايد چنين مي‌گفت. بلكه صرفا در مورد يك نوع خاص از خدمات كه جنبه بين‌المللي و فرامرزي دارد، اظهارنظر شده و تنها با توجه به سوابق است كه مي‌توان گفت آيا اين پاسخ منفي، از نوع «توصيفي» و «خبري» است يا اعلام اراده بانك است. منظورم اين است كه مثلا ممكن است به دليل تحريم‌هاي باقيمانده كه از سوي بانك‌هاي خارجي مراعات مي‌شوند، آن خدمت بانكي خاصي كه در نامه قرارگاه درخواست شده و به خارج از كشور ارتباط دارد امكان اجرا نداشته باشد و بانك در مقام اعلام اين امر بوده است. در هرحال از اين يك موضوع خاص گذشته، همان‌طور كه رييس كل بانك مركزي نيز اعلام كرد، مطابق با برجام اشخاص حقيقي و حقوقي ايراني هيچ مشكلي براي ارتباط با يكديگر ندارند. حتي بر اساس برجام، نه تنها موسسات داخلي از كار كردن با موسساتي كه هنوز نام‌شان در فهرست تحريم‌هاي مختلف به چشم مي‌خورد منع نشده‌اند، بلكه حتي تصريح شده است كه موسسات مالي خارجي(غيرامريكايي) هم اگر با اين قبيل موسسات ايراني همكاري كنند، در معرض تحريم نخواهند بود. يعني مثلا اگر بانك ملت با قرارگاه خاتم همكاري كند، نه‌تنها خودش در معرض تحريم نيست بلكه موسسات مالي خارجي نيز اگر در موارد غيرمرتبط با اشخاص تحت‌تحريم بخواهند با بانك ملت همكاري كنند، آنها هم در معرض تحريم نخواهند بود و اين در زيرنويس شماره 16 (در متن انگليسي) ضميمه دوم برجام تصريح شده است.
از اينها گذشته، توصيه‌هاي فاتف(كه در بالا هم گفتم فاقد هرگونه اثر حقوقي هستند) كدام اثر الزام‌آور را مي‌خواهد براي كشور به همراه داشته باشد كه خود قطعنامه‌هاي فصل هفتمي شوراي امنيت نداشته باشند؟ وقتي كشوري بر‌اساس اصول و منافع خود و با ملاحظه هزينه فايده‌ها، تصميم مي‌گيرد كه تمام يا بخشي از مفاد يك قطعنامه فصل هفتمي شوراي امنيت را اجرا نكند، اينكه در فلان توصيه فاتف به اين قطعنامه‌ها اشاره شده باشد يا نه هيچ اثر حقوقي يا سياسي اضافه‌اي به همراه نخواهد آورد.