يك ميثاق ملي و دو چالش. يكصد و هفتاد و هفت اصل بر پايه جمهوريت و اسلاميت كه برخي مي‌گويند نيازمند اصلاح، بازنگري يا ترميم است و بعضي اجراي بدون تنازل آن را طلب مي‌كنند. قانون اساسي ايران كه بعد از تغيير نظام شاهنشاهي به جمهوري اسلامي با آراي مردم به تصويب رسيد تاكنون يك بار مورد بازنگري قرار گرفته است اما دست كم از دهه 70 به اين سو هر بار زمزمه‌هايي براي بازنگري مجدد شنيده شده، عدهاي در مورد آن اظهارنظر كرده‌اند و پس از گذشت مدتي كوتاه اين صداها فرونشسته است.
حزب اعتماد ملي در اولين دستور كار سال 1398 كميته‌اي تحت عنوان «بازنگري قانون اساسي، ضرورت و اولويت‌ها» تشكيل داد تا به بررسي اين موضوع بپردازد كه آيا تغيير پس از 30 سال لازم است و اگر ضرورت دارد چه اصولي نيازمند تغيير است.
چهارشنبه هفته گذشته نيز «مصطفي كواكبيان»، نماينده عضو فراكسيون اميد مجلس و دبيركل حزب مردم‌سالاري بار ديگر باب بحث در مورد اصلاح قانون اساسي را در فضاي سياسي كشور باز كرد. او خبر داد كه همراه با جمعي از نمايندگان مجلس شوراي اسلامي مشغول تهيه و تدوين طرحي با عنوان «جمهوريت سوم» هستند كه همان «درخواست بازنگري در قانون اساسي از رهبري» است. به گفته كواكبيان اين «طرح» قرار است به شكل «نامه» براي رهبري فرستاده شود؛ طرحي كه تا پايان خرداد نهايي خواهد شد.
علي مطهري، نايب رييس مجلس شوراي اسلامي نيز در مصاحبه‌اي با اعتماد آنلاين از كاستي‌هاي قانون اساسي، سه دهه پس از بازنگري در قانون اساسي گفته و اصلاح آن را ضروري خواند.
مهر سال 1396 هم «عزت‌الله يوسفيان ملا»، رييس كميسيون تدوين آيين‌نامه داخلي مجلس از احتمال ارسال نامه نمايندگان به رهبر انقلاب براي بازنگري در قانون اساسي خبر داده‌بود كه نتيجه آن مشخص نشد.
همچنين در سال 1390 رهبر معظم انقلاب در جريان سفر به كرمانشاه تلويحا به تاسيس نظام پارلماني به جاي رياستي اشاره كرده و گفتند: «اگر احساس شود كه نظام پارلماني براي انتخاب مسوولان قوه مجريه بهتر است هيچ اشكالي در تغيير ساز و كار فعلي وجود ندارد.»
حالا بار ديگر خبرهايي در مورد ارسال نامه به رهبري براي موافقت با اصلاح قانون اساسي شنيده مي‌شود كه مشخص نيست عمر اين طرح هم همچون طرح و بحث و نامه‌هاي سال‌هاي گذشته كوتاه خواهد بود يا نه؟
تدوين در پاريس، تقنين در تهران
محل تولد قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران فرانسه است. زماني كه امام خميني (ره) در نوفل‌لوشاتو تبعيد بودند جمعي از نزديكان ايشان به سرپرستي و تاثيرگذاري حسن حبيبي، زماني كه انقلاب در آستانه پيروزي قرار داشت دست به كار شدند تا ميثاقي ملي براي پس از پيروزي نيروهاي انقلابي آماده باشد. گروهي از حقوقدانان نيز متني تهيه كرده‌بودند كه متن نهايي تركيبي از اين دو طرح اوليه شد. احتمال سقوط پهلوي شدت گرفته‌بود و بايد نيروهاي انقلابي طرح مشخصي براي پسا پهلوي داشتند. امام اولين‌بار در دي ماه 1357 از تدوين قانون اساسي جديد سخن گفتند و بعد از آن در سخنراني معروف بهشت زهرا اين مهم را وظيفه تعريف شده مجلس موسسان اعلام كردند. به دليل تغيير ساخت قدرت و ماهيت سياسي نظام پس از انقلاب متن اين پيش‌نويس محل تنازع و اختلاف نيروهاي مختلف با گفتمان‌هاي متفاوت انقلاب بود.
بعد از بازگشت امام به وطن اين پيش‌نويس براي بررسي به دست تعدادي از حقوقدانان سپرده شد. ناصر كاتوزيان، عبدالكريم لاهيجي، حسن حبيبي، محمدجعفر جعفري لنگرودي، ناصر ميناچي، حاج سيد جوادي و تعدادي ديگر هر روز در حسينيه ارشاد جلساتي برگزار مي‌كردند تا كار تهيه قانون اساسي براساس پيش‌نويس تهيه شده به پايان رسد. بعد از حدود يك ماه كه پيش‌نويس نهايي آماده شد، ابتدا به شوراي انقلاب ارسال و سپس اين شورا متن را براي امام همچنين آيات شريعتمداري، مرعشي نجفي و گلپايگاني فرستاد.
در اين دوره عدهاي موسوم به مكتبي‌ها همچون آيت‌الله خامنه‌اي، شهيد بهشتي، آيت‌الله هاشمي‌رفسنجاني و ... معتقد بودند كه نيازي به تشكيل مجلس موسسان نيست و با توجه به شرايط زمانه و مشكلات اوايل پيروزي انقلاب اين پيش‌نويس به رفراندوم گذاشته شود. در مقابل عدهاي ديگر نيز معتقد بودند كه بايد شأنيت حقوقي تدوين قانون اساسي رعايت شود و چهره‌هايي چون بازرگان، يزدي، بني‌صدر، سحابي و ... بر تاسيس مجلس موسسان اصرار داشتند.
در نهايت با ميانجيگري امام خميني و پيشنهاد طالقاني مجلس خبرگان قانون اساسي با هفتاد نماينده تشكيل و كار بررسي قانون اساسي آغاز شد. ۱۲ مرداد ۱۳۵۸ انتخابات مجلس خبرگان قانون اساسي برگزار شد و اعضاي منتخب از ۲۸ مرداد شروع به تدوين قانون اساسي كردند. در ۲۴ آبان ۵۸ كار تدوين به پايان رسيد و دو روز بعد در روزنامه كيهان به چاپ رسيد. همه‌پرسي قانون اساسي در ۱۱ و ۱۲ آذر برگزار شد و با راي 2/98 به تصويب نهايي رسيد اما 10 سال بيشتر دوام نياورد.
تغيير پس از 10 سال
در متن اوليه قانون اساسي اصل يكصد و هفتاد و سوم به تجديد‌پذير بودن اين قانون اختصاص داشت اما با مخالفت روبه‌رو شد و به تصويب نهايي نرسيد. اين اصل مطرح مي‌كرد «هرگاه مجلس شوراي ملي تجديدنظر يا تغيير در يك يا چند اصل از قانون اساسي را لازم بداند مي‌تواند با اكثريت دو سوم آرا و تاييد رهبري تشكيل مجلس خبرگان را تصويب نمايد. اين مجلس مركب از تعداد هفتاد نفر از حقوقدانان و مجتهدان در مسائل اسلامي است كه از طرف مردم انتخاب مي‌شوند و اختيارات آن محدود به تجديدنظر در همان اصل يا اصول معين است و تصميمات آن با دو سوم آرا معتبر است. اصولي كه در بخش كليات قانون اساسي آمده از اين حكم مستثنا است و قابل تجديدنظر نيست.» مشروح مذاكرات مجلس خبرگان قانون اساسي نشان مي‌دهد كه چهره‌هايي چون گلزاده غفوري از موافقان اصلي اين اصل بودند اما در نهايت به دليل شرايط و جو حاكم بر اوايل پيروزي انقلاب اكثريت با «اصل بازنگري» مخالفت كردند. مخالفان معتقد بودند كه نظام مبتني بر ولي فقيه اين ويژگي را دارد كه در صورت نياز تغييرات قانوني را با حكم ولي فقيه انجام دهد. از سويي آنها تصور مي‌كردند اصل دوام مي‌تواند به قوام و استحكام قانون اساسي كمك كند. از سويي شرايط اوايل انقلاب و منازعات جريان‌هاي مختلف باعث شد كه اعضاي مجلس خبرگان قانون اساسي محافظه‌كارانه نخواهند كه اين ميثاق ملي دستخوش منويات جريان‌هاي سياسي شود.
سال 1368 اما زمان مناسبي براي ايجاد تغيير بود. انقلاب و جمهوري اسلامي يك دهه را پشت سر گذاشته و نقصان‌ها و ضعف‌هاي قانوني در قوانين مربوط به سه قوه و رهبري مشخص شده‌بود. همچنين جنگ نيز پايان يافته و شرايط عادي بر كشور حاكم بود. مشكلات جسمي امام خميني نيز باعث شد كه مساله تعيين رهبري آينده بسياري از دولتمردان و سياستمداران را به اين فكر وادارد كه در حضور امام تغييراتي در قانون ايجاد كنند.
14 ارديبهشت 1368 امام در نامه‌‌اي به رييس‌جمهوري وقت (حضرت آيت‌الله خامنه‌اي) دستور بازنگري در قانون اساسي را صادر و هياتي را براي اين كار مشخص كردند. ايشان با تاكيد بر اينكه قانون فعلي داراي نقاط مثبت و در عين حال نقصان و اشكالاتي است كه «در تدوين و تصويب آن به علت جوّ ملتهب ابتداي پيروزي انقلاب و عدم شناخت دقيق معضلات اجرايي جامعه، كمتر به آن توجه شده است» و «رفع نقايص آن يك ضرورت اجتناب‌ناپذير جامعه اسلامي و انقلابي ماست.» در همين راستا گروهي 20 نفره متشكل از آقايان طاهري خرم آبادي، مومن، هاشمي رفسنجاني، اميني، خامنه‌اي، ميرحسين موسوي، حسن حبيبي، موسوي اردبيلي، موسوي خوئيني، محمدي گيلاني، خزعلي، يزدي، امامي كاشاني، جنتي، مهدوي‌كني، آذري‌قمي، توسلي، كروبي و عبداللّه نوري به سرپرستي آيت‌الله علي مشكيني اين مهم را برعهده گرفتند. همچنين حسين هاشميان، عباسعلي عميد زنجاني، اسدالله بيات زنجاني، نجفقلي حبيبي و هادي خامنه‌اي نيز 5 نفر از نمايندگان مجلس بودند كه به هيات بازنگري قانون اساسي پيوستند.
امام، رهبري، تمركز در مديريت قوه مجريه، تمركز در مديريت قوه قضاييه، تمركز در مديريت صدا و سيما به صورتي كه قواي سه‌گانه در آن نظارت داشته باشند، تعداد نمايندگان مجلس، مجمع تشخيص مصلحت براي حل معضلات نظام و مشورت رهبري به صورتي كه قدرتي در عرض قواي ديگر نباشد، راه بازنگري به قانون اساسي و تغييرنام مجلس شوراي ملي به مجلس شوراي اسلامي را به عنوان محدوده بحث و بررسي براي بازنگري تعيين كردند و دو ماه به اين هيات زمان دادند.
پيش از اتمام فرآيند بازنگري اما با رحلت امام روند بازنگري به تاخير افتاد و در نهايت مرداد 1368 اين فرآيند تكميل و سه ماده قانوني تازه به راي مردم گذاشته شد و در مجموع، هفت تغيير اساسي در نسخه اوليه قانون اعمال شد.
قانون اساسي چه تغييراتي كرد؟
اتفاق مهم بر اثر فرآيند بازنگري حذف شرط «مرجعيت» براي رهبري بود. اين قانون از آنجايي تغيير كرد كه اين احتمال مي‌رفت در صورت فوت يا لزوم تغيير رهبر جمهوري اسلامي اگر مرجعي براي بر عهده گرفتن اين سمت يافت نشد چه بايد كرد و سرنوشت كشور و نظام اسلامي به چه كسي سپرده خواهد شد. از همين‌رو اين شرايط در قانون اساسي مصوب سال 68 تغيير كرد. علاوه بر اين بر اساس اصل 110 قانون اساسي اختيارات رهبري افزايش يافت.
مساله ديگر اصل شصتم قانون اساسي بود كه كارهاي قوه مجريه جز در اموري كه مستقيما بر عهده رهبر گذاشته شده بود، از طريق رييس‌جمهور و دولت (نخست‌وزير و وزرا) اعمال مي‌شد يا به نوعي دو نهاد «رياست‌جمهوري» و «دولت» مجزا از يكديگر بودند. در واقع رييس‌جمهوري مظهر حاكميت ملي بود و نخست‌وزير امور اجرايي دولت را برعهده داشت. اختلافات آن دوران، هيات بازنگري را به فكر حذف پست نخست‌وزير انداخت. سكوت قانون در مورد تعيين و اختيارات رياست شوراي عالي قضايي نيز باعث شد رياست قوه قضاييه در اين قانون جديد تعريف شود.
اختلافات ميان مجلس و شوراي نگهبان نيز كه منجر به تشكيل مجمع تشخيص مصلحت نظام شده‌بود در اصل 112 اين قانون گنجانده شد. همچنين مجلس شوراي ملي به مجلس شوراي اسلامي در تمام متون حقوقي تغيير نام داد. از ديگر تغييرات مهم اعمال شده، افزودن يك واژه به اصل 57 بود. ولايت امر و امامت امت بر قواي سه‌گانه به ولايت مطلقه فقيه تغيير كرد.
در قانون اساسي بازنگري شده همچنين اصل يكصد و هفتاد و هفتم نيز بالاخره گنجانده شد. براساس اين اصل مقام رهبري پس از مشورت با مجمع تشخيص مصلحت نظام طي حكمي خطاب به رييس‌جمهور موارد اصلاح يا تتميم قانون اساسي را به شوراي بازنگري قانون اساسي با تركيب مشخصي پيشنهاد داده و متن نهايي به آراي عمومي گذاشته مي‌شود.
جريان‌هاي سياسي و اصلاح قانون اساسي
بحث تغيير در قانون اساسي با پيروزي اصلاح‌طلبان در دوم خرداد بار ديگر به فضاي سياسي راه يافت. آنها كه قوه مجريه و اكثريت قوه مقننه را در دست داشتند يكي از برنامه‌هاي‌شان را در مانيفستي نانوشته بازنگري قانون اساسي خواندند. اما در اين دوران نيز نتيجه‌اي نداشت و در حد حرف و حديث، مخالفت و موافقت باقي ماند.
آن‌طور كه علي تاجرنيا، نماينده مجلس ششم براي «اعتماد» روايت كرد كه طرح موضوع بازنگري در قانون اساسي همواره در حاشيه مجلس مطرح بود. ابتداي تشكيل مجلس ششم هم در ملاقات‌هايي با هيات رييسه و مقامات عالي نظام مطالبي در اين‌خصوص مطرح شد اما هيچ‌وقت به صورت علني و در قالب‌هاي رسمي قرار نگرفت گرچه در نطق‌هاي پيش از دستور مورد توجه قرار داشت.
تاجرنيا گفت با توجه به اينكه از همان ابتدا نسبت به اصلاح در قانون اساسي و شفاف كردن اختيارات نهاد هاي مختلف واكنش‌هاي تندي ايجاد شد، اين مساله به صورت جدي مطرح نشد. او معتقد است كه بازنگري سال 68 نه تنها به نفع دموكراسي نبود بلكه بيشتر به فربه شدن نهادهاي غيرانتخابي كمك كرده و قدمي رو به عقب بود. همچنين چون فرآيند بازنگري باعث مي‌شود نقش ساير نهادهاي انتصابي قوي‌تر شود و امكان اعمال نظر براي احزاب و گروه‌هاي سياسي در اين فرآيند بسيار كمرنگ است، عملا منتج به نتايج مثبتي نمي‌شود.
محمدعلي ابطحي، رييس دفتر سيد محمد خاتمي در دوران رياست‌جمهوري نيز بر همين باور است و به «اعتماد» گفته دليل مخالفت خاتمي (رييس‌جمهوري دوران اصلاحات) با بازنگري در قانون اساسي به خاطر احتمال تحديد بيشتر آزادي‌هاي مردم با توجه به جميع شرايط و از سوي برخي جريان‌هاي حاكم بوده است.
با اين حال همچنان گروهي بر اين باورند كه بعد از گذشت 30 سال از آخرين بازنگري در قانون اساسي لازم است كه با توجه به شرايط زمانه «جمهوريت سوم» اتفاق افتد. آنها به تمركز قدرت بيشتر در نهادهاي انتخابي و كاهش اختيارات نهادهاي غيرانتخابي تاكيد دارند.
اصولگرايان در اين فرآيند البته چندان هم‌نظر با اصلاح‌طلبان نبوده و نيستند و معدود چهره‌هايي از آنان با اين امر موافقت دارند. براي نمونه محمدرضا باهنر از آن دست اصولگراياني است كه مي‌گويد مي‌توان اصل 177 را اجرايي كرد. همچنين علي لاريجاني سال گذشته خبر داد كه رهبري خواهان اصلاحات ساختاري اساسي در كشور هستند و البته بعدا تصحيح كرد كه منظور ساختار بودجه‌ريزي كشور بوده است.
در اين ميان برخي حقوقدانان فارغ از نگاه جرياني معتقدند اگر اجراي قانون اساسي بدون تنازل اتفاق افتد مي‌تواند جاي اصلاح و بازنگري را بگيرد چرا كه آنها معتقدند قانون اساسي موجود از جمله مترقي‌ترين قوانين اساسي دنيا است. «اجراي بدون تنازل قانون اساسي» در دهه اخير البته مورد توجه اصلاح‌طلبان نااميد از «اصلاح قانون اساسي» نيز بوده است.
فارغ از پيچيدگي‌هاي اجراي اصل 177 قانون اساسي امري كه شايد به سهولت بتوان به آن دست يافت موضوع رفراندوم است؛ موضوعي كه حسن روحاني نيز سال 96 به آن اشاره كرد و به نظر مي‌رسد مي‌توان به جاي سنگ بزرگي كه نشانه نزدن است به اين اصل از اصول قانون اساسي نيز بازگشت تا تغيير فضاي اجتماعي در تصميم‌گيري‌هاي كلان تاثيرگذار شود.
فرآيند حقوقي «بازنگري در قانون اساسي» چگونه است؟
براساس اصل 177 قانون اساسي (پس از بازنگري در سال 1368) بازنگري در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، در موارد ضروري به ترتيب زير انجام مي‌گيرد: مقام رهبري پس از مشورت با مجمع تشخيص مصلحت نظام طي حكمي خطاب به رييس‌جمهور موارد اصلاح يا تتميم قانون اساسي را به شوراي بازنگري قانون اساسي با تركيب زير پيشنهاد مي‌نمايد: 1- اعضاي شوراي نگهبان. 2- روساي قواي سه‌گانه. 3- اعضاي ثابت مجمع تشخيص مصلحت نظام. 4- پنج نفر از اعضاي مجلس خبرگان رهبري. 5- ده نفر به انتخاب مقام رهبري. 6- سه نفر از هيات وزيران. 7- سه نفر از قوه قضاييه. 8- ده نفر از نمايندگان مجلس شوراي اسلامي. 9- سه نفر از دانشگاهيان. شيوه كار و كيفيت انتخاب و شرايط آن را قانون معين مي‌كند. مصوبات شورا پس از تاييد و امضاي مقام رهبري بايد از طريق مراجعه به آراي عمومي به تصويب اكثريت مطلق شركت‌كنندگان در همه‌پرسي برسد. رعايت ذيل اصل پنجاه و نهم در مورد همه‌پرسي «بازنگري در قانون اساسي» لازم نيست [به موجب اصل 59 قانون اساسي مراجعه به آراي مستقيم مردم در مسائل بسيار مهم اقتصادي، سياسي، اجتماعي و فرهنگي، ممكن است اما درخواست همه‌پرسي بايد به تصويب دوسوم مجمع نمايندگان مجلس برسد. اما اصل 177 مقرر داشته رعايت اصل 59 در بازنگري قانون اساسي لازم نيست. بنابراين، دخالت و نظارت شوراي نگهبان در اين مورد منحصر خواهد بود به نظارت در راي‌گيري و اثرگذاري در شوراي بازنگري از طريق اعضاي شوراي مذكور كه در آن عضويت دارند.]
همچنين محتواي اصول مربوط به اسلامي بودن نظام و ابتناي كليه قوانين و مقررات براساس موازين اسلامي و پايه‌هاي ايماني و اهداف جمهوري اسلامي ايران و جمهوري بودن حكومت و ولايت امر و امامت امت و نيز اداره امور كشور با اتكا به آراي عمومي و دين و مذهب رسمي ايران تغييرناپذير است.