جلال شايسته/ چند سالي است كه ميشنويم برخي مشكلات اقتصادي و اجتماعي كشور به خاطر منحل شدن سازمان مديريت و برنامه‌ريزي است. دولت يازدهم از ابتدا شعار احياي سازمان مديريت را به عنوان نشانه‌يي از برنامه‌محور بودن خود مطرح كرد و تا به امروز نيز كمابيش دغدغه احياي آن را دارد. شبيه همين ماجرا را مي‌توان در شهرداري تهران هم مشاهده كرد. اگرچه كمتر به آن پرداخته شده، اما چند سالي است كه «نهاد برنامه‌ريزي توسعه شهري تهران» منحل شده است. اگر اين روال ادامه يابد و احياي اين نهاد عملي نشود، ممكن است ذهنيت برنامه‌محور بودن شهرداري تهران به كلي زير سوال برود. در ماجراي سازمان برنامه، دولت پيشين مدعي بود كه اين سازمان در واقع انحلال نيافته است بلكه معاونت برنامه‌ريزي راهبردي رياست‌جمهوري جايگزين سازمان برنامه شده است. هر چند بسياري از كارشناسان قايل به اين موضوع نبودند و به تفاوت‌هاي ميان اين دو ساختار اشاره مي‌كردند. در داستان شهرداري تهران نيز دقيقا اتفاق مشابهي افتاده است. پس از انحلال نهاد، شهرداري تهران دستور به شكل‌گيري ساختار جديدي به نام «شوراي عالي نظارت بر توسعه شهر تهران» را مطرح كرد. اما ميان اين شورا و آنچه پيش‌تر به عنوان نهاد برنامه‌ريزي تهران وجود داشت تفاوت‌هاي جدي وجود دارد. هفته گذشته (روز 20 دي)، بعد از حدود چهار سال، اولين جلسه شوراي عالي نظارت بر توسعه شهر تهران برگزار شد (هر چند كه برخي كارشناسان برگزاري اين جلسه را هم صوري تلقي مي‌كنند). براي اطلاع بيشتر از كم و كيف ماجرا، با دكتر محمدصالح شكوهي بيدهندي (دكتراي شهرسازي دانشگاه تهران) به گفت‌وگو نشستيم تا به بيان ماهيت نهاد برنامه‌ريزي و تفاوت آن با يك شوراي عالي بپردازد.
نهاد برنامه‌ريزي بايد در سطحي باشد كه بتواند اشتباهات شهرداري و تخلفات احتمالي در اجراي طرح‌هاي جامع و تفصيلي تهران را گوشزد كند. اين نهاد بايد از نظر مالي به شهرداري وابسته نباشد و مديريت نهاد هم بايد از نظر سياسي مستقل باشد تا بتواند عادلانه عمل كند
در طول سال‌هايي كه از جايگزين شدن شوراي عالي نظارت بر توسعه شهر تهران به جاي نهاد مي‌گذرد، چند بار عنوان شد كه قرار است اين شورا تشكيل جلسه دهد. اما هر بار به دلايلي اين جلسه‌ها به هم خورد. مهم‌ترين دليل اين بود كه شهردار تهران وقت كافي براي برگزاري اين جلسه نداشت
چه چيزي براي اولين بار باعث شد ضرورت شكل‌گيري نهاد برنامه‌ريزي تهران احساس شود؟
بر اساس قانون، وزارت راه و شهرسازي (وزارت مسكن و شهرسازي سابق) مسووليت تهيه طرح جامع شهرها را دارد. اين وزارتخانه در اوايل دهه 1370، طرح جامعي را به نام «طرح ساماندهي» براي تهران تهيه كرد. اما شهردار وقت تهران (آقاي كرباسچي) حاضر به ابلاغ اين طرح نشد زيرا خود را در تهيه اين طرح موثر نمي‌دانست و معتقد بود اين طرح به صورت يكطرفه از سوي وزارت مسكن تهيه شده و نظر شهرداري تهران در آن اعمال نشده است. البته اين اتفاق معمولا در شهرهاي كوچك‌تر امكان‌پذير نيست. اما در شهري مثل تهران كه شهردار آن از قدرت و منابع زيادي برخوردار است، نمي‌توان اين قدرت را ناديده گرفت و از مشاركت او در فرآيند برنامه‌ريزي صرف‌نظر كرد.
به هر حال از همان زمان اين فكر مطرح شد كه لازم است براي شهرداري هم در تهيه طرح جامع شهر، نقشي قايل شويم. جز اين هم راهي نيست. نمي‌شود از بيرون از مجموعه مديريت شهري، بدون توجه به محدوديت‌هاي شهرداري‌ها طرحي را به صورت يكطرفه ابلاغ كرد و بعد انتظار تحقق آن را داشت. ادبيات شهرسازي دنيا هم سال‌هاست كه به اصل مشاركت توجه جدي دارد. اين مشاركت در سطح پايين خود ميان سازمان‌هاي مختلفي مثل وزارت راه و شهرسازي و شهرداري است و در سطح بالاتري، مشاركت خود مردم در تهيه طرح‌ها و نظارت بر اجراي آنها را شامل مي‌شود.
بعد از اينكه اين نياز احساس شد، نهاد برنامه‌ريزي تهران چگونه شكل گرفت؟
با ناكام ماندن طرح ساماندهي، در طول دهه 70 بسياري از متخصصان به اين موضوع فكر كردند كه چطور مي‌شود طرحي براي تهران تهيه كرد كه همگرايي همه را داشته باشد و بتوان از اجرايي شدن آن مطمئن بود. در اواخر دهه 70، ضلع سومي هم به اين مجموعه اضافه شد. شكل‌گيري شوراي اسلامي شهر باعث شد مفهوم مشاركت شهروندي بسيار جدي‌تر از گذشته در دستور كار قرار بگيرد. در نهايت، در سال 1382 تفاهمنامه‌يي ميان سه مجموعه «وزارت مسكن و شهرسازي» (وقت)، «شهرداري تهران» و «شوراي اسلامي شهر» منعقد شد. بر اساس اين تفاهمنامه، نهاد مشتركي تشكيل شد كه مسووليت تهيه طرح جامع جديد تهران به آن واگذار شد. قرار بر اين بود كه بخشي از بودجه اين نهاد را وزارت مسكن و شهرسازي و بخشي را شهرداري بدهد و رييس نهاد هم با توافق سه مجموعه انتخاب شود. به هر حال مي‌شود گفت نهاد برنامه‌ريزي تهران مهم‌ترين دستاورد حوزه مديريت شهري در سال‌هاي نيمه اول دهه 1380 بود.
اين نهاد چه وظايفي داشت؟
در ابتدا مهم‌ترين وظيفه نهاد، تهيه طرح جامع و تفصيلي شهر تهران بود. حتي نام نهاد هم در ابتدا «نهاد مشترك تهيه‌كننده طرح‌هاي جامع و تفصيلي تهران» بود. اين نهاد، كارفرماي اصلي تهيه طرح جامع شهر تهران به حساب مي‌آمد اما در زمان تهيه طرح جامع، اين بحث مطرح شد كه به جاي آنكه فقط به تهيه يك «برنامه» فكر كنيم، بايد به «برنامه‌ريزي» فكر كنيم. برنامه‌ريزي يك فرآيند مستمر است. پس بايد يك نهاد دايمي وجود داشته باشد كه دايما طرح را پايش كند و ببيند چقدر از طرح محقق شده و چه بخش‌هايي محقق نمي‌شود. بايد ارزيابي‌هاي مختلفي انجام شود تا معلوم شود آيا نارسايي در خود برنامه است يا اينكه مثلا شهرداري در اجراي برنامه كوتاهي مي‌كند. حتي اين بحث هم مطرح شد كه اگرچه افق طرح جامع تهران 20 ساله است، اما هر پنج سال يك بار بايد در اين طرح تجديدنظر شود. با اين تفاسير، در متن سند طرح جامع تهران به شكل‌گيري «نهاد دايمي مطالعات و تهيه طرح‌هاي توسعه شهري تهران» اشاره شد و البته به تصويب هم رسيد. بعد از تصويب طرح جامع در سال 1386، وظيفه اصلي نهاد پايش و نظارت فرآيند اجراي طرح جامع و ارزيابي تحولات توسعه شهري تهران بود. نهاد تهران به عنوان يك نهاد فرابخشي (مشترك ميان شهرداري، شوراي شهر و وزارت مسكن و شهرسازي) به نوعي به تنظيم روابط ميان اين سه بخش مي‌پرداخت و به نمايندگي از وزارت مسكن، تحولات توسعه تهران را مورد رصد قرار مي‌داد.
در جريان تهيه طرح تفصيلي تهران، نهاد اين وظيفه را به خود شهرداري سپرد. البته به نظر مي‌رسد اين تصميم چندان درست نبود زيرا مهم‌ترين سند در تحقق طرح جامع، طرح تفصيلي شهر است و نهاد برنامه‌ريزي تهران نبايد خود را از اين قضيه منفك مي‌كرد. با اين حال در آن مقطع شهرداري راسا براي تهيه طرح‌هاي تفصيلي وارد عمل شد و از ظرفيت وجودي نهاد تهران كمتر استفاده شد.
ساختار نهاد چطور تعريف مي‌شد؟
همان‌طور كه اشاره كردم، نهاد برنامه‌ريزي تهران، در واقع فصل مشترك ميان شهرداري، وزارت مسكن و شوراي شهر بود. رييس نهاد به صورت مستقيم در جلسه‌يي ميان شهردار تهران، وزير مسكن و رييس شوراي شهر انتخاب مي‌شد. مطابق اساسنامه نهاد، در سطح بعدي، شوراي تخصصي نهاد قرار مي‌گرفت كه از شخصيت‌هاي حقوقي (مديران بخش‌هاي مختلف شهرداري و وزارت مسكن) و حقيقي (شامل تعدادي از استادان دانشگاه در رشته‌هايي نظير شهرسازي، معماري، جامعه‌شناسي، اقتصاد و...) تشكيل مي‌شد. در سطوح پايين‌تر هم، كميسيون‌ها و كميته‌هايي قرار داشتند كه از يك سو به تحولات توسعه تهران مي‌پرداختند و از سوي ديگر مطالعات تكميلي مربوط به طرح جامع را تحت عنوان «طرح‌هاي موضوعي و موضعي» پيش مي‌بردند.
مي‌دانيم كه در نهايت اين ساختار پايدار نماند. انحلال نهاد چگونه اتفاق افتاد؟
ساختار نهاد با منطق مشاركت بين بخشي شكل گرفته بود. اما مساله اين بود كه اين مشاركت هنوز در ذهن مديران و سياستگذاران نهادينه نشده بود. با تغيير وزير مسكن از دولت نهم به دولت دهم، به تدريج رابطه ميان دولت و شهرداري كمتر و كمتر شد. دولت سعي مي‌كرد از هر كار مشتركي با شهرداري تهران بپرهيزد. چالش‌هاي سياسي رفته رفته به مباحث تخصصي هم وارد مي‌شد كه براي نمونه مي‌شود به پرداخت نشدن بودجه مصوب مترو تهران از طرف دولت دهم به شهرداري اشاره كرد. در چنين فضايي بود كه نهاد تهران قرباني نوعي از گروكشي سياسي شد. حضور اين نهاد در واقع مهم‌ترين خدمت را به وزارت مسكن و شهرسازي مي‌كرد. زيرا به عنوان يك بازوي نظارتي قوي، هرگونه انحراف شهرداري از برنامه مصوب را تشخيص مي‌داد. اما در آن زمان مديران جديد وزارت مسكن قدر اين بازوي نظارتي را ندانستند. به نظر مي‌رسد كه به خاطر نشناختن ظرفيت‌هاي نهاد تهران، وزارت مسكن خود را از چنين نعمتي بي‌بهره كرد. در سال 1389، شوراي عالي شهرسازي و معماري با صدور مصوبه‌يي، كلمه نهاد را از طرح جامع تهران حذف كرد و تفاهمنامه وزارت مسكن را با شهرداري تهران پايان يافته اعلام كرد. جالب اينجاست كه در اين مصوبه اعلام شده همه وظايف نهاد تهران به شهرداري واگذار مي‌شود! اين يعني وزارت مسكن ديگر بر تهران نظارت نخواهد كرد و شهرداري خود ناظر بر كارهاي خود خواهد بود! مشخص بود كه انحلال نهاد بيشتر يك تصميم سياسي ناپخته است. بعد از اين مصوبه، شهرداري تهران مجموعه نهاد را به حد يك شورا، به نام «شوراي عالي نظارت بر توسعه شهر تهران» تقليل داد. قرار بر اين شد كه اين شورا مستقيما زير نظر شهردار كار كند. هرچند در عمل هيچ عزمي براي فعاليت اين شورا وجود نداشت. زيرا دليلي وجود ندارد كه شهرداري بخواهد خودش خودش را زير سوال ببرد!
آيا شوراي عالي نظارت بر توسعه شهر تهران مي‌تواند جايگزين نهاد برنامه‌ريزي تهران شود؟
امروز بيش از چهار سال از انحلال نهاد برنامه‌ريزي تهران مي‌گذرد. البته هنوز در برخي از كلانشهرهاي كشور نهاد برنامه‌ريزي (به صورت مشترك ميان شهرداري و وزارت راه و شهرسازي) وجود دارد اما تهران از اين نعمت بي‌بهره است. آنچه به نام شوراي عالي نظارت بر توسعه شهر تهران مطرح شد، از نظر من به دلايل مختلف نميتواند چندان كارآمد باشد. اولين دليل اين است كه اين شورا، به هر حال درون چارچوب شهرداري است، بنابراين در به چالش كشيدن شهرداري نميتواند چندان مستقل باشد. دوم اينكه اين شورا نميتواند نواقص طرح جامع را اصلاح كند. زيرا طبق قانون، تهيه طرح جامع برعهده وزارت راه و شهرسازي است، حال آنكه امروز اين شورا بدون مشاركت وزارت راه و شهرسازي تشكيل مي‌شود. سوم اينكه بودجه و ساختار سازماني كنوني اين شورا، اساسا ظرفيت انجام فعاليت مهم و گسترده‌يي در حد برنامه‌ريزي مستمر و نظارت همه‌جانبه بر تحولات توسعه شهري تهران را ندارد. چهارم اينكه شورا ساختار مشورتي دارد. بنا بر اين نميتواند تصميمي را بر خلاف نظر شهردار اتخاذ و ابلاغ كند. حال آنكه نهاد برنامه‌ريزي بايد قدرت نظارتي بيشتري داشته باشد. تجربه اين سال‌ها هم نشان داده كه اين شورا در عمل حتي در مجاب كردن مديران شهرداري براي برگزاري جلسات هم كارآمد نيست. با روي كار آمدن دولت يازدهم، خوشبختانه وزارت راه و شهرسازي با تخصص و درايت بيشتري نسبت به گذشته به موضوع نهاد برنامه‌ريزي تهران توجه كرده و حتي بحث راه‌اندازي دوباره نهاد تهران را به شهرداري تهران ابلاغ كرده است. شوراي شهر هم در قانون پنج ساله دوم شهرداري احياي نهاد را مطرح كرده است. بنابراين مي‌توان اميدوار بود كه دوباره نهاد برنامه‌ريزي تهران بازگشايي شود. هر چند هنوز نيروهاي مخالفي درون شهرداري در اين حوزه وجود دارد.
اين نيروهاي مخالف شكل‌گيري نهاد چه استدلال‌ها، اهرم‌ها و روش‌هايي دارند؟
در طول سال‌هايي كه از جايگزين شدن شوراي عالي نظارت بر توسعه شهر تهران به جاي نهاد مي‌گذرد، چند بار عنوان شد كه قرار است اين شورا تشكيل جلسه دهد. اما هر بار به دلايلي اين جلسه‌ها به هم خورد. مهم‌ترين دليل اين بود كه شهردار تهران وقت كافي براي برگزاري اين جلسه نداشت كه خود نشان مي‌دهد كه اولويت زيادي براي اين شوراي عالي قايل نيستند. اما اكنون كه بحث احياي نهاد كم‌كم جدي مي‌شود، بالاخره شهرداري، شايد براي اينكه نشان بدهد در اين سال‌ها تهران بدون نهاد ناظر نبوده است، اين جلسه را تشكيل داد. هفته گذشته، بعد از چهار سال، اولين جلسه اين شورا تشكيل شد، كه موضوع آن هم ساختار خود شورا بود. بنابراين در طول چهار سال، حتي يك گزارش مستند هم براي ارزيابي ميزان تحقق طرح جامع تهران تهيه نشده است. البته طبيعي هم هست كه شهرداري تا زماني كه موظف نباشد، علاقه به الزام برنامه ندارد. به خصوص مديران معمولا دوست ندارند كه از آنها انتقاد شود كه چرا به برنامه عمل نكرده‌اند. در شهرداري تهران، بخش عمده‌يي از درآمدها از طريق عوارض ساخت و ساز محقق مي‌شوند. لذا اگر هر برنامه‌يي بخواهد دست معاونت شهرسازي و معماري شهرداري تهران را ببندد، مطمئنا براي شهرداري چندان خوشايند نخواهد بود. مگر اينكه واقعا شهرداري به اين سطح از عقلانيت برسد كه مهم‌تر از منافع كوتاه‌مدت، منافع بلندمدت شهر است كه حفظ اين منافع هم در گروي التزام به برنامه خواهد بود.
نكته ديگر اينكه ساختار تفكر مديريتي «بخشي» موجب مي‌شود هر بخش بيشتر از آنكه به منافع عمومي توجه كند، به منافع بخشي توجه مي‌كند. اين دقيقا متفاوت با تفكر نهادي است. بنابراين، اولين گام در شكل‌گيري نهاد تهران، تغيير نهادهاي فكري ما خواهد بود. بايد بپذيريم كه مهم‌تر از تامين مالي شهرداري، حفظ منافع شهروندان است.
براي احياي نهاد بايد چه كاري انجام شود؟
به نظر مي‌رسد مهم‌ترين نقش را در اين زمينه شوراي اسلامي شهر تهران دارد. شوراي شهر از يك سو به شهرداري بسيار نزديك است و از سوي ديگر، نمادي از مشاركت شهروندي است. در حال حاضر، نظارت شورا بر شهرداري عمدتا حقوقي، مالي و اداري است. اما اين نظارت مي‌تواند محتوايي‌تر و تخصصي‌تر شود. شورا مي‌تواند پيگير احياي نهاد برنامه‌ريزي تهران شود، به ويژه اينكه اين موضوع در برنامه پنج‌ساله شهرداري هم آمده است. تجربه انحلال نهاد برنامه‌ريزي تهران درس‌هاي مهمي براي ما داشت. يكي از اين درس‌ها اين است كه شكل‌گيري نهاد بايد با پشتوانه قانوني محكمي اتفاق بيفتد تا تصميمات آن هم ضمانت اجرايي لازم را داشته باشد. نهادي كه تنها به اتكاي يك تفاهمنامه شكل بگيرد، با يك تصميم سياسي هم قابل برچيدن است. نهاد برنامه‌ريزي بايد در سطحي باشد كه بتواند اشتباهات شهرداري و تخلفات احتمالي در اجراي طرح‌هاي جامع و تفصيلي تهران را گوشزد كند. اين نهاد بايد از نظر مالي به شهرداري وابسته نباشد و مديريت نهاد هم بايد از نظر سياسي مستقل باشد تا بتواند عادلانه ميان منافع كوتاه‌مدت و بلندمدت شهر تعادل برقرار كند. نكته ديگر، مشاركت دانشگاهيان و متخصصان شهرسازي و معماري در اين بحث است. اگر بحث لزوم احياي نهاد به حوزه عمومي و دانشگاهي ما وارد شود و تبديل به مطالبه دانشجويان و استادهاي دانشگاه شود، مطمئنا با روحيه‌يي كه از دكتر قاليباف سراغ داريم، كه خود را عضوي از خانواده دانشگاه مي‌داند، مي‌شود به تحقق اين خواسته اميدوار بود. در اين صورت، احياي نهاد برنامه‌ريزي تهران مي‌تواند ميراثي ماندگار از دوره شهرداري وي به حساب آيد.