گزارش نشست قانون‌گريزي در ايران با حضور عباس عبدي و مسعود اميدي
حاكميت قانون فراسوي اراده اشخاص است
هرچه درآمدهاي نفتي بيشتر مي‌شود، قانون‌گريزي هم بيشتر مي‌شود
محسن آزموده / ميرزا يوسف خان مستشار الدوله (1239-1313 ه. ق.) امكان ترقي كشور را فقط در پرتو «يك كلمه» ممكن مي‌داند: قانون. برخي تحليلگران و محققان چون همايون كاتوزيان نيز مهم‌ترين خواست مشروطه ايراني را همين قانون و اساسي‌ترين راه‌حل براي رهايي از استبداد تاريخي را حاكميت قانون مي‌دانستند. اما اين قانون به چه معناست؟ آيا قانون‌گريزي امري فرهنگي است يا سياسي و ساختاري؟ آيا مي‌توان گفت ايرانيان قانون‌گريز هستند يا خير؟ عصر دوشنبه ششم بهمن ماه نشست علمي جامعه‌شناسي قانون‌گريزي در ايران با همكاري مركز افكار سنجي دانشجويان ايران و انديشگاه فرهنگي كتابخانه ملي با حضور عباس عبدي تحليل‌گر مسائل اجتماعي و مسعود عالمي، استاد دانشكده علوم اجتماعي دانشگاه علامه طباطبايي برگزار شد. در اين نشست عباس عبدي به مشكلات اساسي برداشت ما از قانون اشاره كرد و راه‌حل را در اصلاح ساختاري ديد، مسعود عالمي نيز معضل قانون‌گريزي را دست كم در فاصله زماني ميان 1371 تا 1387 ناشي از عدم انسجام نهادي در ساختار سياسي و اجتماعي ايران خواند. در ادامه روايتي از سخنراني ايشان از نظر مي‌گذرد.
عباس عبدي، نخستين سخنران اين نشست بود كه در ابتدا به اهميت مباحث حقوقي در علوم اجتماعي پرداخت و گفت: اگر بخواهم به اهميت قانون اشاره كنم، كافي است به سابقه جامعه شناسان مهم و كلاسيك غربي اشاره كنم. جامعه شناسان بزرگ عموما حقوقدان بودند، يعني حقوق دانش و شايد هم مساله اصلي ايشان بوده است و از طريق حقوق است كه به مسائل ديگر از جمله جامعه‌شناسي و اقتصاد و سياست پرداخته‌اند. در حالي كه در ايران عموم جامعه شناسان حتي با حقوق آشنايي مقدماتي هم ندارند. به همين دليل است كه در ايران رشته‌اي به نام جامعه‌شناسي حقوق نداريم. در حالي كه پايه و اساس يك جامعه در حقوق آن جامعه بازتاب مي‌يابد و اگر بخواهيم جوامع را از يكديگر بازشناسيم بايد ببينيم كه مباني حقوقي‌شان چگونه و در چه سطحي است. اين بي‌تفاوتي نسبت به حقوق، انعكاسي از بي‌اهميتي حقوق در ايران است.
وي سپس تعريفي كلي از قانون براي اشاره به اهميت آن ارايه داد و گفت: براي اينكه ببينيم چرا در جامعه ما حاكميت قانون وجود ندارد، لازم است كه در ابتدا منظور خود را از قانون و حقوق مشخص كنيم. در يك تعريف كلي و عمومي از حقوق و قانون كه تقريبا مورد اجماع است؛ گفته شده كه: قانون، قاعده كلي و الزام‌آوري است كه براي ايجاد نظم و عدالت از طرف مرجع صلاحيت‌دار تنظيم و اجراي آن هم از طرف دولت تضمين مي‌شود. براي پاسخ به پرسش بالا لازم است عناصر اين تعريف را يك به يك مورد تحليل و ارزيابي قرار دهيم.
عبدي در ادامه به توضيح عناصر اين تعريف پرداخت و گفت: ابتدا به قاعده كلي بودن حقوق مي‌پردازيم. اگر چه درباره مفهوم كلي بودن اختلاف نظر است ولي در هر حال بايد كليت و عموميت را در نظر داشت. از اين رو هر متني كه در مجلس تصويب مي‌شود، به اين معنا شامل ويژگي قانون نيست. در مجالس جزيياتي تصويب مي‌شود كه اساسا تناسبي با مفهوم كلي قانون ندارد و ممكن است يك مصوبه و دستورالعمل يا... باشد. نكته بعدي اين است كه اين قاعده بايد با هدف ايجاد نظم و عدالت باشد. از اين رو بايد مشخص شود كه منظور از نظم و عدالت چيست. اگر مردم انجام رفتاري را به عنوان لازمه نظم قبول نداشته باشند و آن را به عنوان نظم و يك نياز اجتماعي تعبير و تفسير نكنند، قاعده‌اي كه مردم را مجبور به انجام چنين رفتاري كند حتي اگر تصويب هم شود، مورد توجه قرار نمي‌گيرد. به عبارت ديگر وقتي مردم امري را به عنوان بر هم زننده نظم عمومي تلقي نكنند، ممنوعيت آن را نمي‌پذيرند. بنابراين اگر قانوني تصويب شود كه عملا نتواند نظم اجتماعي را بازتاب دهد، در نتيجه انگيزه‌اي براي رعايت آن احساس نمي‌شود و نقض خواهد شد.
عباس عبدي سپس مساله عدالت را مهم‌تر از مساله نظم خواند و گفت: بايد توجه شود كه مفاهيمي چون نظم و عدالت سيال هستند، يعني هم در عرض جغرافيايي و هم در طول تاريخي دچار تغيير و تحول مي‌شوند. بنابراين بايد ديد كه در يك مكان و زمان معين از طريق قانون عدالت را چگونه مي‌توان برقرار كرد. زماني كه مردم يك ضابطه حقوقي را عادلانه نبينند با آن برخورد مي‌كنند، اين برخورد حتي در سطح قاضي هم ديده مي‌شود. بسياري از قضات از باب توجه به عدالت به قوانين آن طور كه مصوب شده‌اند، عنايت نمي‌كنند. براي مثال اگر بنا به اجراي قانون مصوب درباره اعتياد و مواد مخدر در سال 1367 در ايران باشد، بايد سالي 20 هزار نفر اعدام شوند، در حالي كه مي‌دانيم در عمل بيش از 200 مورد در سال نيست، يعني يك صدم مورد انتظار آن قانون حكم صادر مي‌شود. يعني قاضي متوجه شده است كه نمي‌تواند اين كار را بكند زيرا آن را عادلانه نمي‌داند. حتي همين تعداد اعدام هم مورد سوال قرار گرفته و اخيرا يكي از دست‌اندركاران گفته بود كه در مواجهه با اعتياد اعدام جوابگو نيست و بهتر است آن قانون تغيير كند. اين جرح و تعديل‌ها به اين دليل است كه اين قوانين نه مي‌تواند حس عدالت جامعه را ارضا كند و نه توان آن را دارد كه سازوكار نظم را برقرار سازد و به همين خاطر از سوي مردم و مجريان دور زده مي‌شوند.
وي گفت: اما مساله مهم اين است كه مرجع ذي‌صلاح براي قانون نويسي كيست و بر اساس چه فلسفه‌اي اين كار را مي‌كند. در نظام‌هاي جديد قانونگذار زماني مي‌تواند قانون مبتني بر نظم و عدالت بنويسد كه مقبول مردم و دموكراتيك باشد. از اينجاست كه به سازوكار مجلس و نظام سياسي و نظام انتخاباتي مي‌رسيم. بنابراين اگر يك نهاد تقنيني داشته باشيم كه اين نهاد با جامعه رابطه‌اي يك طرفه يا مخدوش داشته باشد، اين نهاد عملا نمي‌تواند قانوني را بنويسد كه آن قانون در آن چارچوبي كه در بالا گفتيم، معنادار و كاركردي و تامين كننده عدالت و نظم مورد قبول جامعه باشد. در ايران تدوين و تصويب قوانين عمدتا ربطي به عدالت يا نظم به اين مفهوم جامعه شناسانه ندارند و بر اساس ذهنيت‌هاي ويژه كساني كه آن را تصويب مي‌كنند، نوشته مي‌شوند. در نتيجه از طريق بي توجهي به قوانين اعتبار نهاد قانونگذاري نزد مردم نيز مخدوش مي‌شود.
عباس عبدي در ادامه بحث خود به مرحله نظارت بر قانون اشاره كرد و گفت: مرحله مهم‌تر از حتي تصويب قانون، مرحله نهاد نظارتي است. قانوني كه الزام‌آور نباشد، قانون نيست. ركن اساسي قانون نظام تضميني و نظارتي آن است. هيچ جامعه‌اي نمي‌تواند قانونمند باشد، مگر اينكه نهادهاي تضمين كننده و نظارتي رسمي و غيررسمي مستقلي داشته باشد. نهاد نظارتي دو بخش است: اصلي‌ترين نهاد نظارتي دستگاه قضايي است شامل نهاد رسمي دستگاه قضايي و قضات آن است، اين دو تا حدي از يكديگر متمايز هستند. تا زماني كه قاضي و دستگاه قضايي استقلال كافي نداشته باشند، امكان اينكه قانون به معناي دقيقش قابل اجرا باشد وجود ندارد. اين دو بخش تنها زماني مي‌توانند اجراي قانون را تضمين كنند كه خودشان مستقل باشند. غير از دستگاه‌هاي رسمي اجرايي و قضايي؛ نظارت‌هاي غير رسمي هم داريم. ساختار كلي يك حكومت از دولت با اجزاي مختلف آن و مردم تشكيل مي‌شود. اين‌ها همگي بايد بر يكديگر نظارت داشته باشند. بنابراين در جامعه‌اي كه نهاد نظارتي غيررسمي وجود نداشته باشد، در اين جامعه قانون به ماهو قانون و حاكميت قانون را نخواهيم ديد. اين نهادهاي غيررسمي عبارتند از مطبوعات، نهادهاي مدني، احزاب و عموما نهادهايي كه خارج از سازوكار رسمي و اداري هستند اما وجودشان پذيرفته شده است. اين نهادها بخش عمده‌اي از نظارت بر اجراي قانوني را انجام مي‌دهند.
وي در بخش ديگري از بحث خود به موضوع ساختار دولت و اهميت آن در بررسي اين مساله پرداخت و گفت: در دولتي كه نظارت‌ناپذير باشد، حاكميت قانون معنادار نيست. اما چگونه يك دولت نظارت‌ناپذير مي‌شود؟ زماني كه آن دولت منابع مالي‌اش مستقل از ملت باشد و در نتيجه همچنان كه چيزي از ملت نمي‌گيرد، در برابر ملت نيز پاسخگو نيست، در نتيجه اين ساختار لزوما زير باز قانون‌پذيري نخواهد رفت.
عبدي در مقام جمع‌بندي بعد از اين مباحث گفت: وقتي اين عوامل را در كنار يكديگر قرار مي‌دهيم، مي‌توانيم وضعيت جامعه ايران را بهتر درك كنيم. در مطالعه‌اي كه داشته‌ام در ايران مي‌توان شاخص حاكميت قانون را با شاخص درآمدهاي نفتي ايران هماهنگ و داراي همبستگي ديد. هر چه درآمدهاي نفتي ايران افزايش پيدا مي‌كند، حس مي‌شود كه شاخص قانون‌گريزي هم از جهت اجراي قوانين و هم از جهت مسائلي چون فساد به طور اتوماتيك افزايش پيدا مي‌كند. اوج شاخص حاكميت قانون در ايران مربوط به سال 1378 و 1379 بوده است كه به 45 درصد رسيد. اما مجددا كاهش يافت و در سال 90 به 18 درصد تنزل يافت، هر چند در اين اواخر به خصوص از سال 1392 رو به افزايش است. بنابراين مفاد و كاركرد قانون در ايران به آن معنايي كه در ابتدا گفته شد، كمتر وجود داشته است. اگر پرسيده شود اين قوانيني كه اجرا مي‌شود چيست، در پاسخ مي‌توان گفت كه اجراي اين قوانين ناشي از اراده اشخاص است يعني الان تصميم گرفته‌اند اين قانون اجرا شود. اين معنا حاكميت قانون نيست. حاكميت قانون به آن معناست كه قانوني كه اجرا مي‌شود، فراتر از اراده اشخاص باشد يعني وقتي من قانون را اجرا مي‌كنم، به اين معنا نباشد كه من تصميم به اجراي آن گرفته‌ام. در اين صورت اين به معناي حاكميت من است. حاكميت قانون يعني من هم چاره‌اي جز اجراي اين قانوني كه هست، ندارم و دست ديگري وجود دارد كه بالاي سر من است و اجازه نمي‌دهد كه رفتار ديگري جز اجراي قانون داشته باشم. در نهايت مجموعه ساختار رسمي و غيررسمي اجتماعي است كه حاكميت قانون را تضمين و اجرايي مي‌كند.
عباس عبدي در ادامه به نقش فرهنگ در مساله قانون‌گريزي پرداخت و گفت: سوالي كه ممكن است پديد آيد اين است كه تكليف فرهنگ در اين موضوع چيست؟ بسيار گفته مي‌شود كه مردم ما قانون‌گريز هستند. به نظر من فرهنگ چيزي جز آنچه گفته شد نيست. وقتي ما در چنين فضايي رفتار كنيم، نمي‌توانيم ياد بگيريم كه خودمان را با قانون تطبيق دهيم و عادت‌مان همين شرايط مي‌شود. اما اگر در آينده شرايطي پيدا شود كه حاكميت قانون به سطح مطلوبي برسد، متوجه مي‌شويم كه به دليل عادت‌هاي گذشته تبعيت از قانون سخت مي‌شود يعني اينرسي فرهنگي باعث مي‌شود كه نتوانيم از اين مرحله به راحتي عبور كنيم. اما همه مساله فرهنگ نيست. كساني كه به كشورهاي توسعه يافته رفته‌اند، حتما امكان مقايسه شرايط رانندگي در ايران با رانندگي در اين كشورها را داشته‌اند. در اين كشورها امكان ندارد كه بتوان مثل تهران رانندگي كرد. فرد با همين فرهنگ رانندگي موجود در ايران به اين كشورها سفر مي‌كند و مي‌دانيم كه فرهنگ با چند ساعت سفر كردن عوض نمي‌شود اما در اين كشورها شاهديم كه ساختار به نحوي است كه نمي‌توان جز به آن شكل مطلوب رانندگي كرد. بنابراين مساله قانون‌گريزي ريشه فرهنگي ندارد زيرا شاهديم آدم‌هايي كه در اينجا زندگي مي‌كنند، در كشورهاي توسعه‌يافته كه قانون به معناي دقيق آن در آنها وجود دارد و اجرا مي‌شود، نمي‌توانند قانون‌گريز باشند. بنابراين مساله اساسي قانون‌گريزي در ايران بيش از آنكه يك مساله فرهنگي باشد كه بتوان آن را به راحتي آموزش داد و بيش از آنكه يك مساله اخلاقي باشد، يك مساله ساختاري است و به همين عواملي كه اشاره شد ربط دارد. كافي است مجلسي باشد كه بر آمده از خواست‌ها و نيازهاي اجتماعي باشد و فلسفه قانون‌نويسي آن نيز مبتني بر عدالت و نظم اجتماعي باشد، و عدالت نيز امري ذهني كه از كتاب برآمده باشد نيست بلكه به برداشت خود مردم ربط دارد. در مورد نظم اجتماعي نيز به همين صورت است. كافي است نهادهاي نظارتي رسمي و غيررسمي مستقل باشند آنگاه خواهيم ديد كه مردم ما هم قانون‌پذير مي‌شوند و دولت هم مطيع قانون مي‌شود.
وي گفت: نظم اجتماعي امري انتزاعي نيست كه در قالب ثابتي و از قديم الايام وجود داشته باشد و بتوان بر اساس آن يك قانون نوشت. نظم و عدالت اجتماعي متناسب با درك و نيازها و ساختارهاي جامعه تغيير مي‌كند. به همين خاطر مجلسي كه مي‌خواهد اين قانون را بنويسد، بايد به نظم سيال جامعه اعتقاد داشته باشد و درك و توان اين را داشته باشد كه بتواند قانوني بنويسد كه آن نظم را بازتاب دهد. اگر چنين مجلسي باشد، مساله قابل حل است. يكي از نكات ديگري كه حايز اهميت است اين است كه قانون نمي‌تواند اين اندازه زياد باشد. در ايران هزاران قانون وجود دارد و اگر مصوبه‌ها و آيين‌نامه‌ها را اضافه كنيم، اين رقم به مراتب بيشتر مي‌شود. نتيجه اين امر آن مي‌شود كه براي گريز از قانون راه‌هاي مختلفي از دل همين قوانين كثير امكان‌پذير مي‌شود. عباس عبدي در بخش ديگري از سخنش در پاسخ به اين پرسش كه براي اين مشكل چه راه‌حلي مي‌توان يافت، گفت: در دو سطح متفاوت، دو پاسخ كاملا متفاوت به اين پرسش مي‌توان يافت، البته اين پاسخ‌ها تعارضي با هم ندارند. اما همان‌طور كه تاكيد شد، اين مساله چندان فرهنگي نيست. براي مثال تا زماني كه برق ارزان است، به ندرت كسي پيدا مي‌شود كه در مصرف برق صرفه‌جويي كند. در حالي كه اگر برق گران شود، همه سعي مي‌كنند از لامپ كم مصرف استفاده كنند. يكي از مشكلاتي كه ما در حوزه حقوق داريم، يكي انگاشتن قانون و حق است در حالي كه ميان حق و قانون تفاوت اساسي وجود دارد. قانون يك قاعده كلي براي تنظيم مناسبات اجتماعي بر اساس نظم و عدالت چنان كه اشاره شد، است. ولي مردم ما قانون را به مثابه حقانيت مي‌شناسند در حالي كه قانون اساسا اگرچه در پي نزديك شدن به حقانيت است اما در پي اثبات حقانيت به هر قيمت نيست يعني قانون مي‌كوشد تا كمترين ميزان حق ضايع شود. بنابراين يكي از مشكلات اساسي ما در درك از قانون است.
برش 1
حاكميت قانون به آن معناست كه قانوني كه اجرا مي‌شود، فراتر از اراده اشخاص باشد يعني وقتي من قانون را اجرا مي‌كنم، به اين معنا نباشد كه من تصميم به اجراي آن گرفته‌ام. در اين صورت اين به معناي حاكميت من است. حاكميت قانون يعني من هم چاره‌اي جز اجراي اين قانوني كه هست، ندارم و دست ديگري وجود دارد كه بالاي سر من است و اجازه نمي‌دهد كه رفتار ديگري جز اجراي قانون داشته باشم.