بيماري خطرناك قانون‌گريزي: علت‌ها و مداوا
محمد ذاكري
قانون عنصر اصلي و جزو جدانشدني همه جوامع متمدن و نظام‌هاي اجتماعي است و وراي تعاريف متعدد و ريشه‌شناسي‌هاي گوناگوني كه در فرهنگ‌ها و دانشنامه‌ها براي آن انجام شده است يك مفهوم و كاركرد عمده دارد: «مجموعه قواعد و هنجارهايي كه براي تنظيم روابط جمعي، حفظ حقوق آحاد جامعه و رعايت و تامين مصالح و منافع عموم وضع و تعيين شده است». همه قوانين، حتي جامع‌ترين و نافع‌ترين آنها، در ذات خود با اشكالي از تقيد و تحديد همراه هستند يعني برخي آزادي‌ها و رفتارهاي گروه‌هايي از جامعه را محدود و مقيد مي‌كنند و همين امر مي‌تواند زمينه‌هاي اوليه تخطي و فرار آن افراد و اقشار محدود شده را از قانون ايجاد كند. به ديگر بيان در كنار وضع هر قانوني، امكان تخطي عده‌اي از آن نيز متصور است و مي‌توان گفت قانون‌گرايي و قانون‌گريزي همزاد هم هستند. در جامعه ايران، وجه قانون‌گريزي گاه آنقدر پررنگ و پردامنه مي‌شود كه مقام معظم رهبري در سفر خود به استان خراسان شمالي و سخنراني براي مردم آن ديار از آن به عنوان يك بيماري خطرناك ياد كرده و در پرسشي تامل برانگيز علل و اسباب آن را جويا شده بودند.
اين بيماري از آن رو خطرناك است كه داراي علل و اسباب متعدد و در هم تنيده است و رفع برخي از اين علل و اسباب نيز به دلايل گوناگون تاريخي اجتماعي امكان‌پذير نيست يا به دلايل فرهنگي بسيار دشوار، زمانبر و پر دامنه است. از سوي ديگر بيماري مزمن است چرا كه برخي از ادوار تاريخ در اثر برخي اقدامات اصلاحي موقتا فروكش و در دوره بعد با شدت بيشتري عود مي‌كند. ضمن آنكه در صورت اندكي غفلت قابليت سرايت از اندامي به اندام ديگر و از ساختاري به ساختار ديگر را در جامعه دارد و اين فرآيند تا به آنجا ادامه مي‌يابد كه حيات اجتماعي و وجوه تمدني يك جامعه را با خطري جدي مواجه كرده و آن را به كل زمينگير مي‌كند. افزون بر آنكه در شرايطي خاص و تحت تاثير برخي عوامل ديگر، امكان تبديل «قانون‌گريزي» به «قانون‌ستيزي» نيز وجود دارد و اين تبديل مشروعيت نظام حاكم و قوانين حاكم بر جامعه را مستقيما هدف قرار مي‌دهد.
در تحقيق چرايي و چگونگي قانون‌گريزي، اين پديده را از دو جنبه مي‌توان مورد بررسي قرار داد و نقش دو دسته عوامل اصلي را در پديداري آن بررسي كرد:
1- عوامل مرتبط با خود قانون: اگر از منظر فرآيند خط مشي‌گذاري به قوانين بنگريم، شكل‌گيري هر خط مشي عمومي حاصل فرآيندي است كه از شناسايي مساله عمومي آغاز شده و با تاثير عوامل پيشران، مساله وارد دستور كار مي‌شود و در مراجع قانونگذاري مورد بررسي، تجزيه و تحليل قرار گرفته و راه‌حل‌هاي گوناگوني براي آن پيش‌بيني شده و در نهايت بهترين راهكار حل مساله با توجه به شرايط موجود انتخاب مي‌شود. در نهايت خط مشي وضع شده، اجرا و ارزيابي شده و دستخوش تغيير يا خاتمه مي‌شود. از منظر فرآيندي، اگر هر يك از مراحل اين فرآيند، به درستي انجام نشود يا خدشه و خللي در آن راه يابد، خطي مشي وضع شده از مقبوليت كافي برخوردار نخواهد بود. از منظري ديگر، خط مشي‌ها محاط در بينش‌ها و رويكردهاي شكل‌دهنده آنها هستند. اگر اين بينش‌ها و رويكردها با انواع حاكم بر جامعه يا گروه‌هاي مرجع همگرايي نداشته باشد خط مشي فاقد مقبوليت و مشروعيت لازم بوده و با اقسام پنهان و آشكار تخطي روبه‌رو خواهد شد. به طور كلي يك خط مشي خوب براي آنكه از مقبوليت و ضمانت حس اجراي كافي برخوردار شود لازم است واجد ويژگي‌هايي از جمله صراحت، شفافيت و عدم ابهام، صحت و رواني منطق شكل‌گيري و روابط علي و معلولي دروني، اخلاقي بودن و منفعت‌رساني به عامه مردم، سادگي فهم قانون توسط عموم مردم، انطباق‌پذيري قانون با شرايط محيطي و مقبوليت و پذيرش آن در چارچوب فرهنگ عمومي جامعه، تعيين دقيق اهداف مورد نظر و توالي دقيق و صحيح وظايف مرتبط با قانون باشد.
2- عوامل مرتبط با واضعين، ناظران و مجريان قانون: بخش قابل توجهي از عوامل و علل قانون‌گريزي ساختارهاي نهادي مرتبط با قانون است. نهادهايي كه در قانون اساسي كشور تعريف شده و مسوول پياده‌سازي مراحل مختلف خطي‌مشي‌گذاري هستند. اگر قانون در پارلمان با دقت و صراحت وضع شده و فضا را براي سوءاستفاده گروهي باز گذارد، يا مطالعات لازم براي تدوين اصولي و انطباق آن با ساير قوانين موجود براي جلوگيري از تعارض بين آنها صورت نگيرد، بهترين فرصت براي قانون‌گريزان فراهم آمده است. ضمن آنكه در متن قانون بايد مكانيزم‌هاي مشخصي براي نظارت بر حسن اجراي آن و برخورد با متخلفين پيش‌بيني شود و حمايت لازم از مجريان و ناظران قانوني جهت پيگيري جدي اجراي قانون و مقابله با متخلفين صورت گيرد. در عمل زماني كه عامه مردم مشاهده مي‌كنند قانون‌گريزي در سطوح مختلف دستگاه‌هاي تقنيني، اجرايي و نظارتي صورت مي‌گيرد و برخورد جدي و شايسته‌اي با آن نمي‌شود، خود را محق به انجام آن مي‌بينند. ضمن آنكه سابقه طولاني استبداد و استعمار در ايران و جوان بودن نسبي نهادهاي قانوني مردم سالار، از ديگر علل ناكارآمدي قانون‌گرايي در ايران است.
3- عوامل مرتبط با فرهنگ عمومي: چنان كه در سطور قبل اشاره شد، سابقه ديرپاي استبداد و استعمار در حكومت مركزي و حكومت‌هاي محلي و نظام خاني و ارباب- رعيتي، همواره زمينه مستعدي براي قانون‌گريزي (توسط نزديكان حاكميت) و قانون ستيزي (به عنوان اعتراض توسط ستمديدگان) را ايجاد كرده و در بسياري موارد آن را به يك ارزش نيز تبديل كرده است. در بسياري از حوزه‌ها، فرار از قانون بدل به يك ارزش شده و از آن با عباراتي نظير «زرنگي» ياد مي‌شود. اين كار از قوانين مالياتي و عوارض عمومي (كه تنظيم‌كننده نظام مالي كشور است) تا قوانين رانندگي (كه عامل ايجاد نظم در زندگي اجتماعي و همزيستي شهري است) را در بر مي‌گيرد. از سويي نيز خانواده و مدرسه اصلي‌ترين نهادهاي فرهنگ ساز و آموزش‌دهنده نسل بعد هستند، اما وقتي پدر و مادر خانواده يا معلم مدرسه خود از هر فرصتي براي قانون‌گريزي بهره مي‌برند، نمي‌توان از فرزندان آنها انتظار قانون‌گرايي در آينده داشت. حاكميت نظام رانتي و فرهنگ رابطه‌مداري در بسياري از نهادهاي عمومي و قانوني و نيز ظرفيت‌هاي موجود در قوانين براي برخوردهاي چندگانه با اقشار مختلف جامعه نيز از آسيب‌هايي است كه به گسترش قانون‌گريزي در فرهنگ عمومي كمك مي‌كند.
چنان كه گفتيم، قانون‌گريزي بيماري نيست كه با يك نسخه مشخص و با تجويز يك يا دو راهكار خاص يا عام بتوان آن را مداوا كرد. حل اين معضل نياز به اصلاحات جدي در همه شوون و ساختارها و نهادهاي جامعه دارد. اما به عنوان يك رويكرد كلي، ترويج فرهنگ پاسخگويي و در پي آن تدوين مكانيزم‌هاي مناسب براي پاسخ طلبي يكي از مناسب‌ترين راهكارهاست. پاسخگويي در نظام اداري و اجتماعي داراي چند بعد است:
1- پاسخگويي قانوني: كه محور اصلي اين بحث است و به معني الزام مجريان، رعايت دقيق قوانين و پاسخگويي در قبال آن است.
2- پاسخگويي عملكردي: كه به معناي الزام همه كارگزاران به پاسخگو بودن در قبال نتايج عملكرد خويش است و نياز به مدل‌ها و نسخه‌هاي دقيق ارزيابي عملكرد دارد.
3- پاسخگويي مالي: كه افراد را ملزم به پاسخگويي در قبال اقدامات خود خصوصا در قبال دريافت و مصرف بيت‌المال و بازدهي آن مي‌كند.
4- پاسخگويي دموكراتيك: كه همه افراد را ملزم به رعايت اصول مرتبط با مردم‌سالاري، احترام به حقوق، آرا و انديشه‌هاي مردم و قانون اساسي مي‌كند.
5- پاسخگويي فردي و الهي: كه در جامعه اسلامي بايد مبناي اساسي پاسخگويي و قانون‌گرايي باشد. در جامعه اسلامي از آنجا كه تمام قوانين مبتني بر قوانين اسلامي و الهي است (يا حداقل فاقد تباين و تعارض با آن است)، هر فردي بايد در وهله اول پاسخگوي نظام ارزشي و باورهاي خود باشد و در ضمير خود هرگونه قانون‌گريزي را مذموم بداند. محاسبه نفس مهم‌ترين عنصري است كه مي‌تواند اين گونه از پاسخگويي را اجرايي و عملياتي كند و در صورت اجراي آن ساير اشكال پاسخگويي نيز تا حد زيادي اجرا خواهد شد.
ترويج و پياده‌سازي پاسخگويي، خصوصا در سطح نظام سياسي و اداري اصلي‌ترين عامل افزايش اعتماد عمومي (مردم به مردم و مردم به حكومت) و در نهايت افزايش سرمايه اجتماعي، همبستگي ملي و مشروعيت و مقبوليت نظام سياسي خواهد شد.