قانون بينفس و هواي آلوده
علی مجتهدزاده
چرا «قانون هواي پاك» خودش بخشي از مشكل است؟
در شرايطي كه آلودگي هواي كلانشهرهاي كشور ركوردهاي تازهاي برجاي ميگذارد، بازار اظهارنظر مسوولان و خصوصا دستگاههاي نظارتي درباره «عدم اجراي قانون هواي پاك» و عدم اجراي دقيق آن توسط دستگاهها داغ شده است. تقريبا هر سال در همين بازه زماني بخشي از تمركز نهادهاي نظارتي ما متوجه پيدا كردن مقصراني ميشود كه اين قانون را اجرا نكردهاند. اما در ميان اين هياهو، يك سوال اساسي كمتر مطرح ميشود: آيا خود قانون هواي پاك آنقدر كارآمد و درست طراحي شده كه بتواند مشكل را حل كند؟ واقعيت اين است كه به دلايل بسياري حتي اگر همه بندهاي اين قانون بهطور كامل و بيكموكاست اجرا شود، باز هم نميتوان انتظار داشت كه هواي شهرهايمان سالم شود. چرا؟ چون اين قانون در ساختار خود دچار نقصهاي جدي است؛ نقصهايي كه آن را از همان ابتدا به قانوني كم اثر و عمدتا شعاري تبديل كرده است. به عبارتي وقتي ما از قانون هواي پاك حرف ميزنيم، داريم به قانوني اشاره ميكنيم كه اصلا داراي دقت و كارآمدي لازم نيست و به نظر ميرسد بيشتر به عنوان رفع تكليف در حوزه قانونگذاري به تصويب رسيده نه واقعا براي اجراي موثر. بررسي اين قانون حداقل ما را با 7 دسته اشكال اساسي مواجه ميكند كه آن را يا غيرقابل اجرا كرده يا اجراي آن را بياثر ميكند. اولين مساله نبود فرماندهي واحد است؛ در قانون هواي پاك، بيش از 20 نهاد و وزارتخانه مسووليت دارند. از وزارت كشور تا نيرو، صمت، نفت، راه و حتي پليس و شهرداريها. اما وقتي تعداد فرماندهان زياد شود، هيچ كس فرمانده واقعي نيست. اين پراكندگي مسووليت باعث شده هيچ دستگاهي پاسخگو نباشد و هيچ نهادي قدرت واقعي براي مديريت يكپارچه بحران نداشته باشد. همانطور كه در تمام اين سالها ديديم. مساله دوم اين است كه تكاليف مبهم باعث شده تا ما با قانوني مواجه باشيم كه عملا در آن امكان آغاز اجرا وجود نداشته باشد. در بخشهاي زيادي از قانون عباراتي مثل «اقدام لازم»، «تدابير مناسب» و «ارتقاي كيفيت» به چشم ميخورد؛ عباراتي كه به خاطر كلي بودن، قابل سنجش نيستند . در نتيجه هر دستگاه ميتواند مدعي شود كه «كارش را انجام داده»، بدون اينكه در واقع اتفاقي افتاده باشد. اين يعني قانون بيشتر بيانيه نيت است تا تكليف الزامآور. مساله سوم اين است كه ضمانت اجراها در قانون هواي پاك ضعيف و گاه بيمعنا هستند. قانوني كه ضمانت اجرا ندارد، در عمل توصيهنامهاي بيش نيست. بسياري از تكاليف قانون هواي پاك يا اصلا ضمانت اجرایی ندارند يا جريمههايي بسيار كم اثر برايشان تعيين شده است. در مورد دستگاههاي دولتي، ضمانت اجراها محدود به «تذكر» يا «گزارشدهي» است؛ بنابراين تخلف از قانون تقريبا هيچ هزينهاي ندارد. مورد چهارم به اين برميگردد كه قانون، اجراي خود را به آييننامهها حواله داده است. بخش بزرگي از اين قانون زماني قابليت اجرا پيدا ميكند كه دولت آييننامههاي مربوطه را تصويب و ابلاغ كند. اما بسياري از اين آييننامهها يا دير تدوين شدهاند يا همچنان معطل ماندهاند. وقتي روح يك قانون در مصوبات دولت دميده شود، اجراي آن وابسته به اراده و اولويتهاي سياسي دولتها خواهد بود؛ نه يك تعهد پايدار و حقوقي. به عنوان مساله پنجم بايد به عدم پيشبيني منابع لازم براي اجراي تكاليف قانوني اشاره كرد. در بخشهايي مانند توسعه حملونقل عمومي يا نوسازي ناوگان فرسوده، قانون تكاليف سنگيني بر عهده شهرداريها و وزارتخانهها گذاشته، اما هيچ منبع مالي پايدار براي آن پيشبيني نكرده است. مسووليت بدون منابع، يعني تكليف غيرقابل انجام. تمركز بر برخورد به جاي پيشگيري هم اشكال ششم اين قانون است. در حالي كه قوانين مدرن محيطزيستي بر كاهش آلودگي در مبدا و اصلاح ساختار انرژي تكيه دارند، قانون هواي پاك بيشتر بر برخورد پس از وقوع آلودگي و جريمهكردن تمركز دارد، آن هم البته بدون ضمانت اجرايي مشخص. اين رويكرد تنبيهي، نه علمي است و نه پايدار. و اما در نهايت بايد اشاره كرد كه جامعه مدني از فرآيندهاي اين قانون حذف شده است. در هيچ جاي قانون، نقش الزامآور براي انتشار شفاف دادهها يا مشاركت سازمانهاي مردمنهاد تعريف نشده است. بدون نظارت عمومي، هيچ قانون محيطزيستي در دنيا موفق نشده است. در واقع بايد برخلاف قضاوت و موضع نهادهاي نظارتي تاكيد كرد كه در خصوص قانون هواي پاك مشكل فقط اجرا نيست؛ خود قانون هم نفسگير است. به اين معنا كه خود قانون در طراحي اوليه دچار كاستيهايي است كه اجازه نميدهد نقش واقعياش را ايفا كند يا اهداف اعلامي قانونگذار و نهادهاي پشتيبان اين قانون محقق شود.
تا زماني كه در نظام حقوقي ما براي تامين هدف كاهش آلودگي هوا مسووليتها متمركز نشوند، تكاليف دقيق و قابل سنجش تعيين نشوند.
ضمانت اجراي قوي پيشبيني نشود، سازوكارهاي مشاركت و نظارت عمومي به رسميت شناخته نشوند و منابع مالي مشخص نشوند، نميتوان انتظار داشت كه معضل آلودگي هوا مهار شود.
اگر اين قانون هواي پاك ذرهاي امكان اجرا داشت در 8 سال سپري شده بعد از ابلاغ آن بايد حداقل اندكي در كيفيت سوخت توليدي و توزيعي در كشور ما يا خودروهاي توليد و عرضه شده در ايران تغيير ايجاد ميشد. اگر اين اتفاق نيفتاده يعني اينكه اين قانون بلااثر و بلاوجه است. كما اينكه طبق آخرين گزارشهاي گفته شده تاكنون تنها 30 درصد از احكام اين قانون عملياتي شدهاند. اين يعني با همين سرعت اجراي صد درصد قانون تا حدود 20 سال ديگر زمان نياز دارد. آيا براي بلاوجه بودن يك قانون شاهدي بيش از اين نياز است؟ آلودگي هوا دشمني نيست كه با قانونهاي مبهم و بيقدرت از ميان برود. براي نفسكشيدن شهرها، قبل از هر چيز بايد قانوني نوشته شود كه خود بتواند نفس بكشد.