اسنادي كه احتمال انباشت بدهي دولت را افزايش مي‌دهد

گروه اقتصادي| از برآورد بدهي 540 هزار ميليارد توماني كه چندي پيش از سوي وزارت اقتصاد و دارايي اعلام شد، 160 هزار ميليارد تومان بدهي شركت ملي نفت و حدود 100 هزار ميليارد تومان مطالبات بانك‌ها از دولت است. بنابراين 280 هزار ميليارد تومان از بدهي برآورد شده دولت، بدهي‌اي است كه به بخش خصوصي و در واقع به مردم بايد پرداخت شود. دولت براي پرداخت اين ميزان بدهي در سال 95 پيش‌بيني كرده 5/7 هزار ميليارد تومان اسناد خزانه منتشر شده و به مردم بابت طلب‌شان پرداخت شود. اين يعني 6/2 درصد از مجموع مطالبات بخش خصوصي. با اين حال اما همين ميزان اسناد پيش‌بيني شده براي سال آينده نيز طبق تحليل كارشناسان و بررسي عملكرد گذشته قابل تحقق نبوده و موجب ايجاد كسري بودجه براي دولت خواهد شد.
در لايحه بودجه سال 1395، به ميزان 75 هزار ميليارد ريال اسناد خزانه اسلامي پيش‌بيني شده است اما در طرف مصارف بودجه، اعتبار در نظر گرفته شده شفاف نيست بنابراين مي‌تواند متوسل شدن كسري بودجه توسط دولت را تقويت كند. در سال 1392، مبلغ 60 هزار ميليارد ريال اسناد خزانه پيش‌بيني شد كه عملكردي نداشت با اين حال در سال 1393، حدود 10 هزار ميليارد ريال عملكرد داشته است و در سال 1394 نيز عملكرد 9 ماهه آن 20 هزار ميليارد ريال است.

اتمام طرح‌هاي عمراني با هزينه چندبرابري
درحال حاضر بيش از پنج هزار طرح عمراني با اعتباري بالغ بر 90 هزار ميليارد تومان وجود دارد كه در موعد مقرر خاتمه نيافته است. طبق برآوردها حداقل 400 هزار ميليارد تومان براي اتمام طرح‌هاي تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي نياز است. اين در حالي است كه در سال‌هاي اخير حداكثر اعتبار تخصيص يافته به طرح‌هاي عمراني در هر سال بيش از 20 هزار ميليارد تومان نبوده است. اگر اسناد خزانه اسلامي به شيوه فعلي منتشر شود و به فروش رود، به معناي اتمام طرح‌هاي عمراني با هزينه‌هاي چند برابري برآوردهاي اوليه بوده و دولت نيز با تعهدات سنگين بازپرداخت اسناد سررسيد شده در سال‌هاي آتي مواجه خواهد بود.
بنابراين مركز پژوهش‌ها از دولت مي‌خواهد دولت و مجلس ابتدا تكليف خود را در ارتباط با اين حجم انبوه طرح‌هاي نيمه تمام عمراني روشن كنند و آنگاه به عنوان يكي از راهكارهاي حل مشكلات از ابزارهايي مانند اسناد خزانه اسلامي استفاده شود. در غير اين صورت با گذشت چند سال از انتشار اين اسناد كشور با معضل ديگر انباشت بدهي‌ها روبه‌رو خواهد شد.

سود 22 درصدي براي اسناد جايگزين بدهي
اسناد خزانه اسلامي، ابزار مالي جديدي است كه از سال 1392 براي تسويه مطالبات طلبكاران غيردولتي از دولت معرفي شده است. اين نوع از اسناد كه ازجمله اوراق بدهي به‌شمار مي‌آيد، در كشورهاي ديگر به عنوان ابزاري براي جبران كسري‌هاي بودجه دولت در كوتاه‌مدت به‌شمار مي‌آيد. در ايران اسناد خزانه اسلامي معرفي شده با اسناد خزانه متعارف و همچنين اسناد خزانه‌اي كه پيش از انقلاب براي تامين كسري بودجه دولت مورد استفاده قرار مي‌گرفت تفاوت دارد. درحال حاضر در نظام حقوقي كشور، صكوك اجاره و اوراق مشاركت به عنوان اوراق دارايي و اسناد خزانه اسلامي و اوراق تسويه خزانه به عنوان اوراق بدهي تعريف مي‌شوند. اسناد خزانه اسلامي براي بازه زماني چندماهه تا سه‌ساله قابل تعريف است.
حداكثر نرخ سود براي اسناد خزانه اسلامي 22 درصد مبلغ اصل بدهي است. همچنين اسناد خزانه اسلامي تنها براي بدهي مسجل پيشين قابل استفاده است و ظرفيت ايجاد بدهي جديد براي دولت ندارد. در واقع از منظر مباحث فقهي، اسناد خزانه نوعي «تبديل تعهد» بوده و عقد مبناي آن، قرارداد پيمانكاري است. پيمانكاران مدنظر در اسناد خزانه، پيمانكاران طرف قرارداد با دستگاه‌هاي اجرايي مجري طرح‌هاي عمراني است.

پرداخت بدهي با اسناد مُسكن است
اسناد خزانه صرفا براي پرداخت ديون ناشي از اجراي طرح‌هاي تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي در سنوات قبل منتشر مي‌شود. به‌عبارت ديگر به‌دليل ناتواني دولت در پرداخت مطالبات پيمانكاران درصدد چاره‌جويي برآمده است كه انتشار اين اسناد يكي از اين موارد است. اما نكته مهم آن است كه دولت تاكنون به علت و ريشه اصلي ايجاد بدهي نپرداخته است. اگر منشأ ايجاد و انباشت بدهي‌ها شناسايي و چاره‌جويي نشود، پرداخت بدهي‌ها مانند مسكن عمل مي‌كند. ما با انبوهي از طرح‌هاي عمراني مواجه و ناتوان از تامين مالي آنها هستيم و از جانب ديگر بسياري از اين طرح‌ها يا از ابتدا فاقد توجيه فني و اقتصادي بوده‌اند يا با تاخير در زمان اتمام طرح مزيت و توجيه‌پذيري خود را از دست داده‌اند.

اسنادي بدون قانون مستقل
اين نوع از اوراق در كشورهاي مختلف براي سررسيدهاي كمتر از يك سال صادر شده، بدون كوپن بهره بوده و معاف از ماليات است. منفعتي كه خريدار اسناد خزانه متعارف از تملك آن به دست مي‌آورد، تفاوت بين قيمت بازاري و قيمت اسمي آن است، با اين توضيح كه خريداري كه اسناد خزانه را در قيمتي كمتر از قيمت اسمي خريداري كرده است، در سررسيد با دريافت قيمت اسمي از مابه‌التفاوت بين قيمت اسمي و قيمت بازاري برخوردار مي‌شود.
هنوز براي انتشار اسناد خزانه قانون مستقلي وجود ندارد و تنها در قوانين بودجه سنواتي به نحوي براي انتشار آنها مجوز صادر شده است. قوانين بودجه سنواتي نيز ماهيت يكساله دارند و اصولا بودجه سنواتي جاي قانونگذاري نيست. ضمن آنكه آيين نامه‌هاي تهيه شده نيز تاحدودي با هم مغايرت داشته و باعث سردرگمي دست‌اندركاران مي‌شود. لذا به‌منظور فراهم شدن زمينه لازم براي انتشار و خريد و فروش اسناد ضروري است قانون خاص براي حدود اين اسناد تهيه شود و آيين‌نامه‌هاي اجرايي نيز مبتني بر همين قانون تهيه شود و مبناي عمل قرار گيرد. با توجه به حجم انبوه طرح‌هاي تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي نيمه‌تمام انتظار اين است كه دولت و مجلس ابتدا تكليف خود را در ارتباط با اين حجم انبوه طرح‌ها روشن كنند و آنگاه به عنوان يكي از راهكارهاي حل مشكلات از ابزارهايي مانند اسناد خزانه استفاده شود. در غير اين صورت با گذشت چند سال از انتشار اين اسناد كشور با معضل ديگر انباشت بدهي‌ها روبه‌رو خواهد شد.
بر همين اساس مركز پژوهش‌ها پيشنهاد مي‌دهد براي بودجه سال 1395 با توجه به اينكه انتشار اسناد خزانه اسلامي در هيچ يك از قوانين موضوعه دايمي داراي حكم نيست، حكم مربوط به انتشار اين اسناد در بند «هـ» تبصره «5» لايحه باقي بماند. با اين وجود به‌دليل عملكرد ضعيف اوراق بهادار منتشره توسط دولت در سال 1394، به نظر مي‌رسد رقم در نظر گرفته شده براي انتشار اسناد خزانه اسلامي بيش‌برآورد شده و منجر به تعميق كسري بودجه دولت مي‌شود؛ بنابراين لازم است اين مبلغ كاهش يافته و جداول بر مبناي عملكرد سال‌هاي گذشته اصلاح شود. علاوه بر اين، هرچند دولت مي‌تواند هزينه‌هاي مربوط به چاپ و انتشار اين اوراق را از محل رديف‌هاي متفرقه پرداخت كند، اما به جهت افزايش شفافيت بودجه و تسهيل نظارت‌هاي مالي بهتر است اين هزينه‌ها نيز در رديف‌هاي جداگانه‌اي درج شود.