حبيب آرين
بحث درباره اصلاح ساختار بودجه سال ۹۸ كل كشور در شوراي هماهنگي سران قوا هنوز به پايان نرسيده و مقرر شده نظرات اعضا در اين زمينه در جلسه بعدي نيز مورد بررسي قرار بگيرد. پيش از برگزاري جلسه ديروز شورا محمدباقر نوبخت، رييس سازمان برنامه‌وبودجه ضمن اعلام اينكه طرح اصلاح ساختاري نظام بودجه در اين جلسه مطرح خواهد شد، هدف اصلي اصلاح ساختار بودجه را كاهش وابستگي كشور به درآمدهاي نفتي عنوان كرده بود. رييس‌جمهوري نيز در اين جلسه بر اصلاح ساختار بودجه بدون تاثير منفي بر زندگي روزمره مردم تاكيد كرد. وجود شرايط خاص حاكم بر اقتصاد كشور موجب شده است، طرح اصلاح بودجه به عنوان يكي از مهم‌ترين تصميمات اتخاذ شده توسط نيروي عاقله اقتصادي پيگيري شود. به نظر بسياري از كارشناسان اقتصادي اصلاح بودجه يكي از مهم‌ترين و كليدي‌ترين مسير‌هاي اصلاح اقتصادي كشور است؛ زيرا مي‌توان بودجه را بروز و نمود وضعيت عمومي اقتصاد و نشانگر موقعيت اقتصاد سياسي كشور تلقي كرد.
نگاه رييس مجلس به اصلاح بودجه
مهرداد بائوج‌لاهوتي، سخنگوي فراكسيون مستقلان با نقل ديدگاه رييس مجلس در خصوص اصلاح بودجه مي‌گويد: رييس مجلس مي‌گويد، لايحه اصلاح ساختار بودجه در دولت و مركز پژوهش‌هاي مجلس آماده است و بايد هر چه سريع‌تر به مجلس ارسال شود بنابراين پس از سركشي وكلاي ملت به حوزه‌هاي انتخابيه، لايحه در دستور كار پارلمان قرار مي‌گيرد. محمدباقر نوبخت، رييس سازمان برنامه و بودجه نيز پيش‌تر گفته بود: بعد از ارديبهشت كه معافيت خريد نفت كشورها از ايران توسط امريكا تمديد نشد، فكر كرديم بهترين فرصت براي اصلاح ساختار مديريت كشور همين زمان است تا وابستگي خود را به نفت كاهش دهيم از اين رو اصلاح ساختار بودجه‌اي براي پيدا كردن منابع جايگزين و رهايي از وابستگي به نفت در صدر كارها قرار گرفت.
رييس سازمان برنامه‌وبودجه معتقد است اگر بخواهيم اقتصاد بدون نفت را تجربه كنيم بايد برخي ساختارها در بودجه و ماليات اصلاح شود به همين بهانه براي تامين منابع جايگزين نفت يك سري برنامه‌هاي كوتاه‌مدت و ميان‌مدت پيش‌بيني شده تا بخشي از هزينه‌ها كارآمد شود. او همچنين از طراحي ۸ برنامه جامع در سازمان برنامه‌وبودجه براي دستگاه‌ها و وزارتخانه‌ها خبر داده كه اجراي آنها مي‌تواند، گامي مهم در جهت كاهش وابستگي به درآمدهاي نفتي در كشور باشد.
مساله سرمايه اجتماعي
سرمايه اجتماعي و ميزان آن در سطوح مختلف اجتماعي عاملي موثر و اثرگذار بر طراحي و اجراي يك رفرم سياستي است. در مورد جايگزيني درآمدهاي نفتي، اين پرسش عمومي طرح مي‌شود كه چرا در دورههاي كاهش درآمدهاي نفتي شعار كاهش وابستگي بودجه به نفت طرح مي‌شود و در زمان عافيت عزمي براي محقق شدن آن وجود ندارد. از سويي سرنوشت سياست‌هاي اصلاحي نشان مي‌دهد كه دولت‌ها در دورههاي زماني متعدد و به دلايلي نتوانسته‌اند سياست‌هاي اصلاحي را به پيش برانند و اين سياست‌ها يا به درستي اجرا نشده يا سياست ديگري به جز طرح‌هاي اوليه ارايه و اجرا شده است. مي‌توان آخرين اين تصميمات را در خصوص اصلاح قيمت بنزين جست‌وجو كرد. ناتواني سياستگذار در اجراي يك سياست يا ناتمام بودن يك سياست موجب شده اعتماد مردم به سياستگذار كاهش پيدا كند. در اين شرايط همراهي عمومي نيز با تحولات و سختي‌هاي طرح‌هاي اصلاحي كاهش پيدا مي‌كند و انتظارات از سياستگذار به موضوعاتي سطحي مانند آنچه امروز با آن رو‌به‌رو هستيم مانند توزيع گوشت و اقلام تقليل مي‌‌يابد. از سوي ديگر در حالي كه كارشناسان از سال‌ها پيش بر الزام تغيير ممر درآمدي دولت در لايه بودجه و جايگزيني آن با درآمدهاي مالياتي تاكيد كرده‌اند اما دولت حتي در شرايطي كه دست به كار افزايش درآمدهاي مالياتي شده به جاي گسترش چتر ماليات‌ستاني و دريافت ماليات بر عايدي، ماليات بر ثروت، حذف معافيت‌ها همچنين جلوگيري از فرار مالياتي فقط حلقه ماليات‌ستاني از فعالان شناسنامه‌دار را تنگ‌تر كرده است.
همچنين طرح‌هايي مانند اخذ ماليات از پيش‌خريد سكه از بانك مركزي كه مورد اعتراض جامعه واقع شده، اقداماتي است كه به كاهش سرمايه اجتماعي دولت و افت اعتماد عموي به دستگاه‌هاي دولتي نظير بانك مركزي منجر مي‌شود.
درك مشترك مسوولين
موضوع اساسي براي موفقيت اين اصلاحات درك مشترك و همراهي نيرو‌هاي مختلف در اجراي آن است بنابراين بايد درك مشتركي بين مسوولين درباره اصلاحات ساختاري بودجه به وجود بيايد. اداره گران كشور را مي‌توان در ساختار‌هاي معيوب نهادي جست‌وجو كرد اگرچه به خاطر تحريم‌هاي مختلف نفتي در چند سال گذشته سهم استفاده از درآمدهاي نفتي كاهش يافته اما اين كاهش به اصلاح نهادها و افزايش بهره‌وري آنها منجر نشده است. بنابراين نمي‌توان بدون اصلاح تدريجي نهادها و بازار‌ها هزينه‌هاي دولت را كاهش داد. بنابراين بدون همراهي جمع بزرگي از مديران نهادي و حتي همراهي بازيگران و ذي‌نفعان اين نهادها نمي‌توان انتظار داشت، اصلاحات مد نظر به نتيجه برسد. در عين حال بودجه آينه تمام‌نماي ايفاي تعهدات دولت و رابطه با ملت است بنابراين اگر اصلاحاتي صورت بگيرد و مطالبات مردمي محقق شود بايد در بودجه تاثير مثبت بگذارد.
همچنين سهم درآمدها و منابع نفتي در بودجه حدود 35 درصد است اين در حالي است كه سهم يارانه‌هاي پنهان حدود 800 هزار ميليارد تومان است.
يارانه‌هاي مخرب
اغلب يارانه‌هاي پرداختي در كشور ما منطق قابل قبولي ندارند. براساس آمار رسمي در سال ۹۸ جمعيتي حدود ۸/ ۷۷ ميليون نفر يارانه نقدي دريافت مي‌كنند. آيا مي‌توان پذيرفت كه از جمعيت ۸۲ ميليون نفري كشور فقط ۲/۴ ميليون نفر (يا ۲/۱ميليون خانوار) به يارانه ۴۵ هزار توماني نياز ندارند؟ پاسخ آشكارا منفي است. مسلما چندين ميليون نفر كه هيچ نيازي به ۴۵ هزار تومان در ماه ندارند، اين وجه را دريافت مي‌كنند. اين نه تنها مصداق بارز بي‌عدالتي است بلكه هزينه سنگين و بي‌منطقي است كه به خزانه دولت تحميل مي‌شود. براساس آمار رسمي مجموع يارانه‌هاي بودجه‌اي و «فرابودجه‌اي» معادل ۲۴۰ هزار ميليارد تومان در سال است. بخش بزرگي از اين يارانه‌ها نه منطق اقتصادي دارند و نه بر اساس معيارهاي عدالت اجتماعي توجيه‌پذيرند. دلار ۴۲۰۰ توماني كه در آغاز براي واردات همه كالاها پرداخت و عمدتا نصيب «رانت‌خواران خودماني» شد، بارزترين نمونه از اين نوع يارانه‌هاست. تداوم پرداخت دلار ۴۲۰۰ توماني براي واردات كالاهاي اساسي حتي پس از اينكه معلوم شده اين يارانه نقش معنا‌داري در مهار قيمت اين كالاها ندارد و عمدتا نصيب رانت‌خواران و واسطه‌ها مي‌شود، نمونه ديگري از اين قبيل حيف‌و‌ميل‌هاست.اما بزرگ‌ترين يارانه‌اي كه به همه شهروندان، اعم از فقير و غني، تعلق مي‌گيرد، يارانه پنهان يا يارانه‌اي است كه در حقيقت عدم‌النفع دولت به دليل فروش كالاهاي توليدي در داخل كشور با قيمت پايين‌تر از قيمت قابل فروش در خارج از كشور است. اين عدم‌النفع به حدود ۶۵۰ هزار ميليارد تومان بالغ مي‌شود. بخش اعظم اين يارانه هنگفت مربوط به انرژي(بنزين، برق، گاز و گازوييل) است. در اين ميان شايد بي‌منطق‌ترين يارانه مربوط به بنزين و برق خانگي است كه از كيسه همه شهروندان از جمله كساني كه خودرو ندارند و كساني كه فقط دو يا سه عدد لامپ در خانه دارند، پرداخت مي‌شود و بخش اعظم منفعت آن به اقشار پر درآمد تعلق مي‌گيرد. در مورد «يارانه» بنزين سهم 3 دهك پر‌درآمد ۶ برابر سهم 3 دهك كم‌درآمد است. همچنين بر اساس محاسبات سازمان برنامه و بودجه، ميزان بهره‌مندي دهك‌هاي بالايي درآمدي از يارانه گاز، برق و بنزين ۲۳ برابر دهك‌هاي پايين درآمدي است. حتي در كالاهاي اساسي كه عمدتا بايد مورد مصرف دهك‌هاي پايين باشد و اين دهك‌ها بيشتر از يارانه آن بهره ببرند، سهم 3 دهك كم‌درآمد از يارانه اين كالاها حدود ۵/۶ هزار ميليارد تومان و سهم 3 دهك پر درآمد حدود ۱۸ هزار ميليارد تومان است.
هزينه‌هاي بالاي دولت
يارانه‌هاي پنهان تنها پيچيدگي‌هاي سند بودجه نيستند. دولت بيش از 80 درصد منابع خود را در بخش حقوق و مزايا و پرداخت‌هاي مربوط به صندوق‌ها خرج مي‌كند. به اين معني ايجاد تغيير در 80 درصد بودجه عملا با هزينه زيادي روبه‌روست. چراكه دولت از اين محل به 8.5 ميليون نفر كارمند و بازنشسته كليه دستگاه‌هاي اجرايي حقوق مي‌دهد و اين 8.4 ميليون نفر با احتساب بعد 4 نفري خانوار دست‌كم 34 ميليون نفر را درگير كرده است. اين شرايط در حالتي به وجود آمده كه سياست ايجاد اشتغال دولت تاكنون بيشتر بر مبناي ايجاد اشتغال از سوي دستگاه‌هاي اجرايي حاكميتي استوار بوده و توجه كمتري به ايجاد اشتغال از سوي بخش خصوصي شده است.
هر چه هست با توجه به نرخ بيكاري 12 درصدي و از سوي ديگر حضور كم‌رنگ بخش خصوصي در اقتصاد ايران بسيار بعيد است كه دولت بتواند تعديل نيروي كار از بدنه دستگاه‌هاي اجرايي را در دستور كار قرار دهد.
بازيگري بيشتر مردم
شايد باز هم بايد بر اين موضوع تاكيد كرد كه اصلاح بودجه علاوه بر توجه به جزييات بايد به صورت هماهنگ دنبال شود. اما در سال‌هاي اخير در فرآيند بودجه‌نويسي نوعي از دوگانگي در متن سياستگذارانه وجود دارد، نوعي دوگانگي در نحوه مواجهه دولت و حاكميت با مردم و كساني كه متاثر از اين بودجه هستند. هر كدام از سياست‌هاي انبساطي و انقباضي در بودجه بايد براي همه گروه‌ها ديده شود. اگر قرار باشد به دليل شرايط امروز كشور براي طبقات مختلف مردم سياست انقباضي در نظر گرفته شود بايد اين سياست انقباضي براي نهادها و دستگاه‌هاي حاكميتي هم باشد. كاسته شدن از بودجه عمراني در لايحه بودجه به معناي كاستن از اشتغال و توليد است و طبيعتا براي افراد حساسيت ايجاد مي‌كند. در شرايطي كه اين كاهش اتفاق مي‌افتد، ميزان بودجه‌هاي تخصيص يافته به سازمان‌هاي مختلفي كه اتفاقا پاسخگو هم نيستند و گزارشي از وضعيت و نحوه عملكرد خود نمي‌دهند، مساله مردم مي‌شود. اين دوگانگي‌ها در كل ماهيت بودجه تكرار مي‌شود و يكي از دلايل حساسيت مردم درباره بودجه است. در مسير اصلاحات اگر ضرورت‌ها مشخص است اما بايد ديد كه مردم چه مي‌خواهند، واقعيت اين است بايد فرصت اصلاح بودجه را يك فرصت مهم تلقي كرد و در خصوص بخش‌هاي مختلف آن صداي گروه‌هاي مختلف را شنيد. حاكميت شامل دولت، مجلس و گروه‌هاي مختلف سياستگذاري بايد بدانند كه سياستگذاري دستوري ممكن و مناسب نيست و شايد همين موضوع اصلي‌ترين دليل شكست برنامه‌ريزي در ايران باشد.
دولتي كه جراحي اقتصادي را در دستور كار قرار مي‌دهد، بايد تمام ملزومات و ذي‌نفعان را در نظر بگيرد. در نتيجه در همين ابتداي مسير با مقاومت‌ها و سدهايي مواجه مي‌شود كه ممكن است اصل آن جراحي را زير سوال ببرد و تا مدت‌ها به تعويق بيندازد؛ جراحي‌اي كه اگر انجام نشود، ممكن است به مشكلات بسيار بزرگي براي اقتصاد بيمار ما منجر شود. از سويي فشار سياسي و رسانه‌اي از جانب گروه‌هاي ذي‌نفع و تحريك مطالبات مردم بر ضد برنامه‌هاي اصلاحي دولت به عنوان يك مانع جدي و بازدارنده نقش ايفا مي‌كند. در چنين شرايطي دولت‌ها ناچار به احتياط بيشتر و محافظه‌كاري در اصلاحات اقتصادي مي‌شوند.
با اين حال قواعد و واقعيت‌هاي اقتصادي بر سياست‌گذاري‌ها تحميل خواهد شد. ايجاد رفاه مبتني بر توزيع منابع و تخليه ثروت‌هاي زيرزميني و مصرف بيش از توليد، قابل دوام نيست و دولت‌ها ناچار به بازنگري در سياست‌هاي اقتصادي خود هستند. در اثر چندين دهه سياستگذاري با هدف افزايش رفاه جامعه با اتكا بر توزيع و مصرف منابع مالي و زيرزميني متعلق به نسل‌هاي فعلي و آتي به نقطه‌اي رسيده‌ايم كه دولت بدون ايجاد بدهي‌هاي بيشتر، قادر به برقراري توازن بودجه نيست. شكاف منابع و مصارف بودجه و به تبع آن، حجم بدهي‌هاي دولت به طور فزاينده‌اي در حال افزايش است. با ادامه سياست‌هاي فعلي، اين نگراني وجود دارد كه دولت به سوي ايجاد بدهي‌هاي بيشتر سوق داده شود كه نتيجه آن پيچيده‌تر شدن چالش بودجه است.