حبيب آرين
حواشي نحوه تعيين نرخ ارز 4200 توماني در روزهاي اخير بار ديگر مساله سياستگذاري ارزي در ايران و مسائل آن را مطرح كرده است. اين تصميم نتوانست جهش نرخ را كنترل كند و از قضا صفرا فزود. اين در حالي است كه شوك‌هاي ارزي در اقتصاد ايران مسبوق به سابقه است. تلاطمات ارزي سال‌هاي 1365 تا 1367، 1373، 1390 و 1391 و بالاخره سال 1397، با وجود تفاوت در دوره‌هاي تاريخي با يكديگر شباهت دارد. رودريك انديشمند سياستگذاري عمومي نشان مي‌دهد، شكست سياستگذاري نه ضرورتا به دليل تضاد منافع با گروه‌هاي ذي نفوذ بلكه به‌دليل كاهلي در انديشيدن در مرحله طراحي سازوكارها و نيافتن ايده‌هايي روي مي‌دهد كه منافع بازيگران را تعيين مي‌كند. او تاكيد مي‌كند؛ اصلاحات زماني مي‌تواند روي دهد كه راهبردهاي متفاوت براي رسيدن به آن منافع در پيش گرفته شود يا منافع خود بازتعريف شوند. همچنين تجربه ديگران نشان مي‌دهد كه وقتي بحران ارزي از يك نوع مشخص اتفاق افتاده، با شناخته شدن نوع بيماري، ديگر تكرار نشده است. به‌طور عمومي سياست نرخ ارز در ساماندهي هر اقتصادي لااقل دو وظيفه مهم را بر عهده مي‌گيرد: يكي سيستم تعيين نرخ ارز كشور و ديگري تبيين نرخ ارز به عنوان يك قيمت نسبي براي انجام معاملات ارزي. سياست نرخ ارز بر ساختار قيمت‌هاي نسبي بر حسب پول ملي كه در سطح جهاني مبادله مي‌شود (كالاهاي قابل مبادله) و كالاهايي كه براي بازار داخلي توليد مي‌شوند (كالاهاي غيرقابل مبادله) اثرگذار است. در اهميت سياست نرخ ارز همين بس كه بر سطح عمومي قيمت‌ها؛ يعني بر تورم جامعه تاثير معني‌دار دارد. با وجود اهميت سياستگذاري ارزي ما نتوانسته‌ايم الگوي دقيق و ضابطه‌مندي به منظور سياستگذاري در اين حوزه بيابيم؛ نشانه آنكه ما سه دهه است، گرفتار تلاطمات ارزي تكراري هستيم و به نظر مي‌رسد يادگيري در اقتصاد ايران كاركرد خود را از دست داده است.
ماجرا از كجا شروع شد
پس از اجرايي شدن سياست عرضه ارز با نرخ ثابت كه به دلار ۴۲۰۰ معروف شد، يكي از پرسش‌هاي اصلي نحوه اتخاذ آن تصميم بود. اين سوال از اين جهت مهم است كه سياست دلار ۴۲۰۰ با تمام هزينه‌هايي كه داشت، عمر زيادي نكرد؛ ولي تبعات آن در حوزه‌هاي تجاري، ارزي و كلان قابل توجه بود. در حوزه تجاري به خيل ثبت‌سفارش واردات منجر شد، در حوزه كلان نتوانست باعث تغيير مسير تورم شود و در حوزه ارزي، هدف مهار نوسان ارزي را تامين نكرد. افزايش فساد و رانت‌جويي نيز از ديگر نتايج اين تصميم بود. اين تصميم فارغ از نتايج ناگواري كه به همراه داشت، گوياي امتداد سردرگمي در سياستگذاري ارزي بود. جلسه‌اي كه به نظر مي‌رسد اختلافات تيم اقتصادي دولت در آن زمان را عميق‌تر كرد.
اولين واكنش در خصوص اين جلسه را اسحاق جهانگيري معاون اول رييس‌جمهوري در گفت‌وگو با روزنامه سازندگي در 9 تيرماه طرح كرد: من از بهمن ماه كه جلسات خودم را آغاز كردم، به اين نتيجه رسيدم و عده‌اي نيز توصيه مي‌كردند كه ارز را تك‌نرخي كنيد اما دولت در بهمن ماه تصميم گرفت كه براي جمع‌آوري نقدينگي، اوراق با 20 درصد بفروشد. در واقع برخي دوستان اقتصادي مي‌گفتند كه بايد جهت نقدينگي را از سوي دلار به سمت اوراق ببريم و مانع افزايش قيمت دلار شويم، ولي در عمل چنين نشد، تصميم گرفته شد كه وضعيت را شفاف كنيم. وقتي اين تصميم ارز 4200 توماني گرفته شد، قرار بر اعلام عمومي آن شد. بدين‌ترتيب تعيين قيمت دلار 4200 توماني تصميم يك جمع اقتصادي بود كه بنده اعلام كردم، چون مي‌خواستند اراده دولت نيز پشت اين تصميم باشد. جهانگيري در اين گفت‌وگو از اختلاف خود با سياست‌هاي برخي اقتصاددانان نزديك به دولت انتقاد كرده بود. رييس‌كل وقت بانك مركزي يكي ديگر از حاضران در اين جلسه بود. سيف 26 آبان در مصاحبه‌اي با روزنامه دنياي اقتصاد صريحا آنچه از 21 فروردين به بعد رخ داد، به عنوان سياست ارزي بانك مركزي نپذيرفت و اعلام كرد: «سياست مذكور، در حقيقت سياست ارزي دولت و نتيجه مذاكرات و مباحث انجام شده در ستاد اقتصادي بود كه در دولت به تصويب رسيد. در حقيقت بانك مركزي از همان زمان صرفا مجري مصوبات دولت بود و سياستگذاري مستقلي از مصوبات دولت نمي‌توانست داشته باشد.» سيف حتي به اين نكته نيز اشاره كرد كه در آن زمان، از سمت خود درخواست استعفا داده بود كه نشان از جدي بودن مخالفت او با ارز تك‌نرخي 4200 تومان داشت.
حسن روحاني رييس‌جمهوري در ۱۳ آذر در نشست توسعه و افتتاح همزمان طرح‌هاي زيربنايي و اقتصادي استان سمنان، گريزي به جلسه تصميم ۴۲۰۰ توماني زد. به گزارش ايرنا رييس‌جمهور در اين باره گفت: «توطئه امريكا را در فروردين ديديم و در نشست اقتصادي در سطح ملي با حضور مسوولان، معاونان و مشاوران اقتصادي كشور تصميم به اتفاق آرا گرفتيم، در آن نشست از همه سوال شد و اگر يك نظر مخالف بود، نمي‌پذيرفتم.» او ادامه داد: «تمام وزيران، معاونان و مشاوران در آن نشست تاكيد داشتند كه ارز تك‌نرخي شود، در آن نشست همه به اتفاق معتقد بودند با ارز با نرخ ۴۲۰۰ تومان تمام نيازمندي كشور كامل تامين مي‌شود.»
اما روايت حسام‌الدين آشنا، مشاور رييس‌جمهور تازه‌ترين روايتي است كه از اين جلسه منتشر شده است.
آشنا در گفت‌وگو با شماره تازه انديشه پويا مي‌گويد: آقاي جهانگيري در آن جلسه گزارشي از جلسات قبلي خودشان با تيم اقتصادي دولت و بيرون دولت ارايه كردند كه خلاصه‌اش اين سه نكته بود: يك، ما ديگر اين امكان را كه دلار را روي ۳۵۰۰ تومان نگه داريم، نداريم. دو، چاره‌اي نيست جز اينكه به سمت تك‌نرخي كردن ارز برويم. سه، غير از اين نرخ، هر دلاري را كه هست بايد قاچاق تلقي كنيم. آقاي روحاني در آن جلسه، به تك‌تك اعضاي آن جلسه نگاه كرد و پرسيد: اين جمعبندي همه شماست؟ گفتند: بله. ايشان در آن جلسه گفتند من با اين جمعبندي صددرصد مخالف هستم؛ اما اگر همه شما موافق هستيد و اين را تنها راه نجات كشور مي‌دانيد، من به مثابه «اكل ميته» با اين پيشنهاد موافقت مي‌كنم.» آشنا در مورد نقش نيلي در آن جلسه گفت: ايشان در تصميم ۴۲۰۰ توماني بودند. اصلا آن جماعت از جلسه خودشان آمدند و در اين جلسه نشستند. البته نمايندگي آن جمع را آقاي جهانگيري انجام داد و جمعبندي كل را ايشان گفت. افراد فرصت داشتند در آن جلسه حرف بزنند و حرف زدند. مي‌توانستند مخالفت كنند ولي نكردند. بنابراين اين پيشنهاد سه‌گانه بدون هيچ مخالفي تصويب شد. فقط يك مخالف داشت و آن رييس‌جمهور بود. دليل رييس‌جمهور براي مخالفت هم اين بود كه ما هر وقت گفتيم تك‌نرخي، بازار ثانويه‌اي درست شد كه قيمت را آن بازار تعيين مي‌كرد و اين دفعه اول نيست كه اين كار را مي‌كنيم، بنابراين اين طرح شكست مي‌خورد. بحث بعدي بر سر اين بود كه اين ارز تك‌نرخي چه نرخي باشد؟ آقايان گفتند در جلسه كوچك‌تري درباره موضوع نرخ‌گذاري بحث كنيم. آقاي رييس‌جمهور گفت اين را ديگر قبول نمي‌كنم، همين جا بحث كنيد. همه آقاياني كه بودند، باشند و همه بحث بكنيد و حرف بزنيد. برخي مقاومت كردند كه مي‌خواهيم در يك جلسه بسته حرف بزنيم كه آقاي روحاني هم مقاومت كرد و بحث باز شد.
اكنون مسعود نيلي در واكنش به اظهارات آشنا، خواستار پخش فايل صوتي آن جلسه شده است. او با اشاره به اينكه اكثر مطالبي كه تاكنون از آن جلسه نقل شده نادرست بوده است، پيشنهاد داد: «چقدر خوب بود اگر فايل صوتي اين جلسه با توجه به اهميت اظهارنظرها و اينكه بعيد است نكته محرمانه‌اي داشته باشد، انتشار عمومي پيدا مي‌كرد. اين باعث مي‌شد كه برداشت‌هاي نادرست تصحيح شود.» گزاره‌هاي بالا اگرچه تصوير روشني از چرايي تصميم ارز 4200 توماني آشكار نمي‌كند اما بيان‌كننده چند نكته است. اول اينكه تصميمات اين جلسه، بر خلاف ميل بانك مركزي بوده و در واقع بر آن تحميل شده است. مساله‌اي كه گوياي تهديد بانك مركزي در سياستگذاري ارزي است. در عين حال هماهنگي تيم اقتصادي دولت براي تصميم‌سازي در خصوص ارز به بالاترين سطح اختلاف خود رسيد. حسام‌الدين آشنا در مصاحبه مذكور مي‌گويد: به قول يك مثل چيني وقتي زمين سخت مي‌شود، گاوهايي كه گاوآهن را مي‌كشند به هم شاخ مي‌زنند، جاي آنكه بار را بكشند.»در عين حال بايد اختلافات موجود را به فال نيك گرفت تا بستري براي شفاف‌سازي بيشتر تصميم‌گيري ارزي فراهم شود.
انتشار فايل صوتي اين جلسه مي‌تواند با افزايش شفافيت موجب همراهي فعالان در سياست‌هاي اقتصادي شود.
ضرورت افزايش شفافيت
پيش‌شرط تغيير سياست، پذيرش وجود مساله است. به عبارت ديگر، تا زماني كه وجود تنگنا در اقتصاد كشور پذيرفته نشود، امكان تغيير نيز وجود ندارد. در نظام تصميم‌گيري كلان ايران، اين يك واقعيت است كه نه‌تنها، دولت تنها بازيگر و تصميم‌گيرنده آن نيست و ميدان سياست‌هاي آن مي‌تواند توسط ديگر نهاد‌هاي خارج از دايره قدرت تحت‌الشعاع قرار گيرد. البته اين به مفهوم تبرئه كردن سياستگذاري‌هاي اشتباه دولت به ويژه در زماني كه ميدان بازي فراخ‌تري در اختيار داشت، نيست بلكه بدان مفهوم است كه دولت محاط در سياست‌ها و استراتژي‌هاي دايره قدرت خارج از خود است. به عبارتي، در گام اول بايد مشخص شود كه مسووليت تصميم‌گيري آنچه به عنوان منابع تنگناي به وجود آمده شناخته مي‌شوند، متوجه چه نهادي است و اين به مردم اعلام شود. اين موضوع به هيچ عنوان به مفهوم قرار دادن ساختار و نهادي در مقام متهم نيست بلكه به معني شفاف شدن نظام تصميم‌گيري، شفافيت و متقارن شدن اطلاعات عاملان اقتصادي و در نهايت بررسي امكان تغيير در شكل انتظارات فعالان اقتصادي است. سياستگذاري عمومي در شرايط سخت بيش از هر چيز نياز به آرام‌سازي فضاي ذهني فعالان اقتصادي دارد و آن نيز مستلزم بيان شفاف، بدون لكنت و دقيق عوامل بروز تنگناست. پس از آن است كه مي‌توان توقع داشت، سياستگذاري اقتصادي، قادر به عبور از تنگنا باشد.
شناخت وضع جديد
وقتي اقتصاد تنگناي شديد مي‌شود، تخصيص منابع از طريق سازوكار بازار لزوما به تخصيص بهينه منجر نخواهد شد. از اين‌رو، سازوكار سياستگذاري در بحران، متفاوت از شرايط عادي است اما اين بدان مفهوم نيست كه مي‌توان به اين بهانه، تاثير سياستگذاري‌ها را ناديده گرفت. سياستگذار بايد در گام اول، عواملي كه موجبات تنگنا را فراهم كرده، شناسايي كند و به ميزان انحرافي كه از مسير يافته‌اند، آنها را به مسير درست بازگرداند. در عين حال، يكي از مهم‌ترين علائم و تبعات تنگناهاي اقتصادي، كاهش سطح اعتماد عمومي به دولت است. در اين شرايط، حتي اگر دولت‌ها اقدامات مثبتي را در حوزه سياستگذاري اقتصادي انجام دهند، با واكنش مثبت و بهنگام فعالان اقتصادي روبه‌رو نخواهند شد چراكه به‌طور معمول، كاهش سطح اعتماد عمومي به دولت‌ها، ناشي از كاهش يا از بين رفتن شايستگي اعتبار سياست‌هاي دولت است. وقتي سياستگذاري دولت در اذهان عمومي فاقد اعتبار باشد، يعني اكثريت فعالان اقتصادي به راست‌كرداري دولت باور ندارند، حتي بهينه‌ترين سياستگذاري‌ها نيز به احتمال زياد با شكست مواجه مي‌شود. نتيجه آنكه، سياستگذاري اقتصادي در چنين شرايطي به برون‌رفت از بحران منجر نخواهد شد. به عنوان مثال بارها اين مساله از سوي برخي مردم طرح شده است كه دولت خود به دنبال افزايش نرخ ارز است به دليل اينكه خود از آن بهره‌مند مي‌شود، اين در حالي است كه از منظر سياسي افزايش نرخ ارز به نفع هيچ دولتي نيست. در اين شرايط در صورت افزايش شفافيت‌ها و پاسخگويي به انتظارات فعالان و بازيگران، اين بازيگران هستند كه با سياست‌ها همراه مي‌شوند و فضاي ابهام از ميان مي‌رود. نكته ديگر مخاطرات افزايش مداخله دولت در سياستگذاري ارزي است. به‌طور مشخص اين بانك مركزي است كه بايد متولي طراحي و اجراي سياست‌هاي ارزي باشد، تنگناها خطر افزايش مداخله دولت‌ها در بانك مركزي را افزايش مي‌دهد.
به‌طور عمومي سياست نرخ ارز در ساماندهي هر اقتصادي لااقل دو وظيفه مهم را بر عهده مي‌گيرد: يكي سيستم تعيين نرخ ارز كشور و ديگري تبيين نرخ ارز به عنوان يك قيمت نسبي براي انجام معاملات ارزي
سياست دلار ۴۲۰۰ با تمام هزينه‌هايي كه داشت، عمر زيادي نكرد؛ ولي تبعات آن در حوزه‌هاي تجاري، ارزي و كلان قابل توجه بود. در حوزه تجاري به خيل ثبت‌سفارش واردات منجر شد، در حوزه كلان نتوانست باعث تغيير مسير تورم شود و در حوزه ارزي، هدف مهار نوسان ارزي را تامين نكرد.
تصميمات اين جلسه، بر خلاف ميل بانك مركزي بوده و در واقع بر آن تحميل شده است. مساله‌اي كه گوياي تهديد بانك مركزي در سياستگذاري ارزي است.
پيش‌شرط تغيير سياست، پذيرش وجود مساله است. به عبارت ديگر، تا زماني كه وجود تنگنا در اقتصاد كشور پذيرفته نشود، امكان تغيير نيز وجود ندارد.
در گام اول بايد مشخص شود كه مسووليت تصميم‌گيري آنچه به عنوان منابع تنگناي به وجود آمده شناخته مي‌شوند، متوجه چه نهادي است و اين به مردم اعلام شود.
سياستگذاري عمومي در شرايط سخت بيش از هر چيز نياز به آرام‌سازي فضاي ذهني فعالان اقتصادي دارد و آن نيز مستلزم بيان شفاف، بدون لكنت و دقيق عوامل بروز تنگناست.
به‌طور مشخص اين بانك مركزي است كه بايد متولي طراحي و اجراي سياست‌هاي ارزي باشد، تنگناها خطر افزايش مداخله دولت‌ها در بانك مركزي را افزايش مي‌دهد.